新冠肺炎疫情防控对交通运输行业的影响及其对策研究

周国光

（长安大学经济与管理学院，陕西 西安 710064）

引言

2020年1月开始新冠肺炎疫情爆发。由于全国各地纷纷采取了封闭性的管理举措，对道路客运、公路基础设施建设以及投融资发展的负面影响显而易见、不言而喻。需要讨论的问题是：负面影响有多大？是暂时性的负面影响还是对全年的发展有明显的负面影响？由于今年是国家“十三五”的收官之年，今年的发展对实现交通运输行业“十三五”发展目标至关重要，故有必要对该问题进行梳理与分析，并在此基础上提出应对的措施和建议。

一、目前的事态分析

（一）道路运输现状与发展分析

无可置疑，新冠肺炎疫情对交通运输行业的影响是巨大的。在全国各地采取封闭防控举措初见成效的同时，公路水路交通运输量已经呈现大幅度下滑的势态，加上出行者比较多地选择了“自驾”的疫情防控举措，公路客运企业由于客运量的减少所导致的效益下滑，已在所难免。江西长运股份有限公司董事会分析说明了新型冠状病毒肺炎疫情对公司生产经营影响，认为由于疫情导致一些客运班线暂时停运，短期内对公司道路客运业务和道路货运业务造成了一定影响[1]，但没有进一步涉及对全年运输生产和经营业绩的影响分析。四川富临运业集团股份有限公司董事会认为，本次疫情对公司短期经营业绩将产生一定不利影响，对未来经营的影响尚不确定，具体影响程度需进一步评估[2]。德力西新疆交通运输集团股份有限公司也认为疫情在短期内对公司主营业务造成了一定影响。在本次疫情结束前，疫情对公司2020年整体经营业绩和相关业务影响的具体数据暂无法准确预计[3]。针对现状，考虑到党中央国务院出台的最新政策导向和采取的相关举措，有理由认为疫情造成的负面影响具有短期性、暂时性的特点。如果疫情能够在3月底以前得到有效控制，社会秩序恢复正常，第一季度积压的道路客运需求有可能在4月份以后出现较快的恢复性增长，降低或者缓解这次疫情对全年交通运输业发展的不利影响。

（二）公路建设与投融资现状与发展分析

相比较之下，这次疫情对全年公路基本建设的负面影响应当相对有限。一方面，由于疫情爆发在冬季和春节期间，这个时期的大多数公路基本建设项目本就处于准备阶段，公路建设投资相对较少。另一方面，近年来由于各种因素所致，公路建设投资的增长率在不断下降，由2017年的18.2%下降至2018年的0.4%。2019年前11个月累计同比也仅仅增长了1.9%，逐步呈现稳步发展的格局。全年第一季度公路建设投资的增长率，也由2018年的11.7%降至2019年的2.7%。受疫情的影响，2020年第一季度的投资增长率很有可能出现负增长。但按照国务院的政策导向和统一部署，重点基础设施项目建设已基本复工。如果疫情能够在第一季度内得到有效控制，加上后期的恢复性快速增长，全年公路建设投资应当基本不受影响，甚至还有可能呈现恢复性地较快增长。

今年是“十三五”期的收官之年。要全面完成“十三五”交通运输事业和公路基本建设的发展目标，今年的公路建设任务仍很繁重。在国务院和交通运输部的正确领导和政策引导下，相信全国交通运输行业广大职工通过自身艰辛的主观努力，一定能够群策群力，抵御疫情的不利影响，努力实现“十三五”公路建设发展目标。

（三）公路建设资金来源分析

公路建设资金是影响和制约公路建设的重要因素。2018年以来公路建设投资增长下滑，在一定程度上是受到建设资金短缺的影响。现行体制下的公路建设资金来源，包括各级政府投入公路建设项目的财政资金，和项目主体按照市场化运作筹措的建设资金。

用于公路建设重要的财政资金来源包括车辆购置税资金和地方政府债券资金。地方政府债券资金主要是收费公路专项债券资金。

在2015年和2016年连续两年下降后，2017年迎来了车辆购置税收入新的增长。全年完成车辆购置税征收3280.67亿元，同比增长了22.7%。但2018年开始增幅在继续下滑。2018年和2019年的增长率分别为5.2%和1.3%。包括疫情的影响，2020年汽车销售情况前景不明朗；车辆购置税收入有可能进一步下滑；用于公路建设的车辆购置税交通专项资金安排情况不容乐观，有可能在一定程度上对加快公路建设投资产生不利影响。

相比较而言，对可用于政府收费公路建设的收费公路专项债券资金可有更多的期待。自从地方政府开始发行收费公路专项债券以来，2017年至2019年分别发行了大约340亿元、880亿元和2200亿元的收费公路专项债券，呈现了较快增长的态势，为政府收费公路建设与发展提供了可靠的财政资金来源。有理由期待2020年的收费公路专项债券有可能在2019年的基础上再次呈现较大幅度的增长。

由于2018年以来美国不断与中国大打贸易战等缘故，近年来中央政府对基础设施建设仍给予了很大的关注力度，仍将其作为拉动国民经济增长的一个重要支撑点。财政部已分别在2019年11月27日和2020年2月11日提前下达了2020年地方政府债务限额共计18480亿元，其中一般债务限额5580亿元；专项债务限额12900亿元。其目的是为了将债务资金尽早、尽快地落实到具体项目，尽早形成对经济的有效拉动，带动有效投资支持补短板扩内需。2020年1月，全国已发行了专项债券7148亿元。疫情对国民经济发展的不利影响进一步体现了这一财政政策对拉动经济增长的必要性。故可以预期，2020年全年投入到一般公路建设项目的一般债券资金和投入到政府收费公路建设项目的收费公路专项债券资金将比2019年有明显的增长，有效促进公路建设事业的快速发展。

按照市场化的导向发展公路建设事业的一个重要举措，就是按照国务院、财政部和交通运输部的政策导向，继续迈出政府与社会资本合作（PPP模式）的步伐。财政部对全国PPP综合信息平台已进行了全新升级换代改造，新平台已上线运行[4]，标志着这方面的规范化管理已经取得新的成效，并将在继续推进基础设施建设方面取得新的进展。使用者付费机制，是财政部主要倡导并具有可持续性、不会导致政府债务增加的PPP模式的付费机制。公路PPP项目如果采取使用者付费机制，意味着发展的是经营性收费公路。而由于疫情所导致的一些政策上的变化，可能会给在公路PPP项目进一步推进使用者付费机制蒙上阴影。与道路客运上市公司不同，宁沪高速、中原高速、山东高速、楚天高速、山西路桥、成渝高速、五洲交通等公路上市公司均尚未发布疫情对公司经营业绩的影响分析公告。按照国务院的要求，交通运输部曾先后两次宣布将春节期间小客车免交车辆通行费的政策延长至2月2日24点和2月8日24点；2月7日提出要求在疫情防控期间免收农民工返岗包车公路通行费；并在2月15日进一步明确从2月17日零时开始暂停收取收费公路全部车辆的通行费，直至疫情防控工作结束。这将对公路经营企业的经营业绩产生较大的影响。但影响有多大，还有待结合疫期的长短做出评估。

在新冠肺炎疫情防控期间免收全国收费公路车辆通行费，是中国政府为了社会公共利益作出的重大决定。有必要依据有关法律法规的规定正确处理好社会公众利益和维护公路投资者、经营者合法权益之间的关系，促进公路建设与经营事业可持续发展。

二、相关政策建议

（一）完善针对疫情等突发事件的政策应对机制

本文认为，由于疫情防控要求使得公路交通需求减少所造成的公路客运企业客运收入减少的经济损失，以及公路经营企业通行费收入减少的经济损失，属于客观因素所致，与政府政策无关，故原则上应当由企业予以承担。但由于公路客运和公路经营具有较强的社会公益性，故政府也有必要给予一定的税收豁免政策或者适当的政府补助，对企业予以扶持。

但是在疫情防控期间免收车辆通行费的政策则是政府基于社会公共利益所做出的重要决策，由此造成的经济损失，则应由政府按照相关法律法规的规定以及公平合理原则给予收费公路的经营者适当的经济补偿。

（二）进一步完善基础设施与公用事业特许经营机制

伴随着《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》（财会〔2019〕23号）（以下简称GAS 10）的出台，标志着财政部在规范基础设施与公用事业特许经营（或政府和社会资本合作PPP，下同）及其会计处理行为方面迈出了新的、可喜的步伐。GAS 10的出台以及随后将进行的对社会资本方PPP项目合同会计处理行为的调整、充实和完善，将有利于今后有关基础设施与公用事业政府特许经营相关法律法规的出台，进一步完善有中国特色的基础设施与公用事业特许经营法规体系，使得政府特许经营机制能够更好地发挥促进公路建设事业快速、可持续发展的重要作用。

新冠肺炎疫情出现无疑是一件坏事，但也为规范与完善政府特许经营管理提供了一次契机。需要考虑的一个重要问题是：当出现重大疫情等突发事件以及政府因社会公众的公共利益出台相关的应对举措对政府特许经营行为有可能产生不利影响时，其经济损失应当由社会资本方承担、由政府方承担还是由政府方和社会资本方共同分担？也许不同的观点都有各自的理由以及相关的经济学理论予以支撑。讨论这些观点和理论是重要的，但本文认为更重要的是应当把有关规定认可的观点或者政府打算采取的举措写进PPP项目合同中，使得政府方和社会资本方能够根据这些体现相关观点的合同条款进行各自的投资决策，将可能采取的应对举措纳入合同法规范的框架内，这有利于体现完善治理体系和治理能力的基本要求，科学防范一些地方政府出台相关政策的主观随意性，在法治框架范围内更好地维护政府方（以及所代表的的社会公众）和社会资本方各自的合法权益。

（三）科学规范地方政府债券资金的会计处理

虽然从2009年开始发行地方政府一般债券；从2015年开始发行地方政府专项债券；从2017年开始发行地方政府收费公路专项债券，2019年的新增发债规模已经达到30561亿元。但投入基础设施建设项目的债券资金应当如何进行会计处理，财政部至今尚未出台明确的规定。在实务中，根据不同会计师做出的不同职业判断，陕西省交通建设集团公司[5]、福建省高速公路集团有限公司[6]、广西交通投资集团有限公司[7]等公路经营企业将取得的收费公路专项债券资金确认为一项长期应付款；而河南省收费还贷高速公路管理有限公司则将取得的收费公路专项债券资金确认为一项应付债券[8]；难免带有主观随意性的色彩。

由于财政部明确的地方政府债券资金的偿债主体是省级人民政府，虽然也允许省级人民政府将地方政府债券资金转贷给需要债券资金的下级市县级人民政府，但将债券资金转贷给企业和事业单位却缺乏明确的法律和制度依据。对此使用收费公路专项债券资金的事业单位和公路经营企业不应当将取得的该项债券资金确认为一项债务。《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（国办发〔2019〕33号）和《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）均允许将专项债券资金作为符合条件的重大项目的资本金，在一定程度上意味着对专项债券资金不属于项目法人主体债务的认可。借鉴于对专项债券资金作为项目资本金是否得当取得的初步研究结论[9]，本文认为，将地方政府一般债券资金和收费公路专项债券资金以政府补助（对公路经营企业）或财政拨款（公路事业单位）的方式投入公路建设项目，也许是明确地方政府债券资金会计处理的理想选择。