广西深化小型水利工程管理体制改革工作研究

2020-03-06李荣辉

广西水利水电 2020年3期

蓝刚，甘幸，陈春，李荣辉

（1、广西水利科学研究院广西水工程材料与结构重点实验室广西大坝安全监测中心，南宁 530023；2、广西壮族自治区水利厅，南宁 530023）

1 改革背景

广西是水利大省，水资源总量在全国位居前列，自2009 年深化小型水利工程管理体制改革试点工作开展以来，广西共纳入改革的小型水利工程88 236处，由于大部分小型水利工程修建年代早、工程质量差、管理体制落后及配套设施不完善等因素，导致大量水资源不能蓄留，多以河川径流形式流出广西，全区可利用的水资源十分有限，直接或间接制约了广西社会经济及改善生态环境方面的可持续和健康发展，因此，广西也是水利弱省，开展小型水利工程管理体制改革，特别是创建改革示范县工作势在必行。

2 改革的必要性

（1）工程质量差。广西小型水利工程特别是水库工程大多修建于20世纪50～80年代，大多采用边勘测、边设计、边施工的建设模式，直接导致工程质量不合格，在建设之初就留下质量隐患，而且经过几十年的运行，工程寿命也达到极限，特别是农村人饮工程，单个规模小、使用周期短的小型水利工程，大坝、水池渗漏和淤积问题严重，已无法满足当前水利工程功能要求。

（2）设施不完善。由于大部分的水利工程年代久远，水工建筑物附属设施老化严重，且大部分小型水利工程未安装现代化的监测设备，未贮存防汛物资，当遇到水旱灾害等突发事件时，无法立刻采取应急措施。

（3）管理不到位。小型水利工程多建于偏远地区，多由乡镇、村屯用水者协会管理，实际管理工作由当地村民或水库承包人代管，常年缺少维护和修补，且工作人员未受过专门的培训、缺乏相应的考核，专业素质低、管理方式粗放，缺乏基本的应急处置能力。

（4）资金补助低。小型水利工程的主要功能除了防洪外，还包括人饮供水和农田灌溉。“十三五”以来，特别是开展脱贫攻坚以来，地方政府的资金筹措压力大，对小型水利工程维修养护的资金投入捉襟见肘，小型水利工程的维修养护资金是以收取水费为主要来源，而大多数小型水利工程创收能力弱，甚至是零收入，工程产权不明确造成管护经费紧张，直接导致管理人员流失、水资源损耗的状况。

3 改革目标

小型水利工程管理体制改革的最终目的是解决安全、利益与体制之间的矛盾，其中最主要是保障水库的安全运行。全面深化小型水利工程体制改革工作，就是要贯彻“水利工程补短板、水利行业强监管”的新时期水利改革发展总基调，结合广西实际，争取利用3～5年的时间，全面完善小型水利工程建管体系机制，逐步建立产权明确、职能清晰、专人专管的小型水利工程安全管理责任体系和管护体系，落实好小型水利工程安全管理地方人民政府的主体责任、水利部门的行业监管责任[1，2]、供水单位的运行管理“三个责任”，健全完善县级小型水利工程运行管理机构、运行管理办法和运行管理经费等运行管理“三项制度”，确保小型水利工程管护到位和安全运行。

4 改革成效

2009 年水利部率先在柳江县开展小型水利工程管理体制改革试点工作。2010 年选择蒙山县进行试点，自2013 年起，广西开始在全区范围开启改革试点工作，选择合浦县、八步区进行试点，2014年将鹿寨县、马山县、天等县、合山市等12 个县（市、区）纳入第二批自治区深化小型水利工程管理体制改革试点。剩余的县（市、区）在2016年全面拉开改革的序幕。各县（市、区）结合本地实际，制订了推进本地区深化小型水利工程管理体制改革的实施方案，据统计，全区纳入改革的工程88 236 处，99.3%的工程明晰了工程权属，落实了管护主体和责任，99.1%的工程落实了管护人员和经费，建立和完善基层水利服务组织17 390个。经过多年努力，总结探索创新出“以大带小”专业化管理、“县水利局+乡镇水利站（处）+家庭式值守”等12个可复制、易推广的典型经验，取得了一定的成效。

（1）对于小型水库，完善了管理“短板”，逐步实现了社会化、专业化管理。①因地制宜，推行社会化“家庭式管护”模式。从小型水库附近的农村择优聘请夫妻或者父子作为水库值守员。目前全区已有全面推行家庭管护模式，对于贫困地区，优先聘请建档立卡贫困户开展管护工作，取得了值守人员住得稳、守得安、管得住、尽职责、护到位，效益充分发挥的良好效果；②创建“1+1+2 专群体”值守模式。每座小型水库安排1 名县（市、区）级水利技术干部、1 名乡镇干部、聘请2 名管护人员，实现县乡村齐抓、技术有保障、专业化管理，解决了水库只“守”无“管”难题；③推行水库生态养殖管理模式。各有关县（市、区）结合实际，出台符合适应本地的政策文件，实行水库“人放天养”养殖模式，以保障水库水质全年达标；④推行企业专业化管理模式。将小型水库水面经营权收回，由国有水利平台公司统一经营，公司参与水库的日常运行管理，解决了水库因村屯发包造成多头管理带来的重利轻管、纠纷不断的难题。

（2）改革了体制“短板”，实现4 个“落实率”目标任务。以国家级深化小型水库管理体制改革示范县鹿寨县为例，①全县81座小型水库全部确权给乡镇人民政府，确权发证落实率100%；②全县81座小型水库全部与管护主体签订了管护责任书，落实率100%；③全县81 座小型水库维修养护补助经费纳入财政预算，县财政每年安排日常维修养护资金40.5 万元，市县（区）两级每年安排管护人员经费111.33 万元，管护经费落实率100%；④建立健全制度、实行绩效考核机制，覆盖落实率100%。实现了4 个“100%”目标任务。鹿寨县以“水利行业强监管”为总抓手，结合实际强力推进小型水库管理体制改革示范县创建工作，在产权确定、管理模式、制度建设等方面探索出了行之有效、特色鲜明的“鹿寨模式”，对全区深化小型水利工程体制改革工作有良好的示范作用。

（3）补齐了工程“短板”，确保水库防洪与安全。对于纳入改革的小型水库，基本实现了通路、通电、通讯、通水“四通”建设，完成了水库管理范围立桩定界，更新完善了水位、雨量、渗流等必要的观测设施，在坝首显著位置设置水库管理范围平面图、安全警示、溺水标牌等标识牌。

（4）健全了制度“短板”，确保管理规范化。开展创建示范县工作以来，相关县（市、区）均能结合本地区实际出台《县级小型水库管理办法》、《县级小型水利工程管理考核办法》等多项管理和考核规章制度；对于小型水库，全部制定了水雨情预测预报方案、水库调度应用方案、安全管理应急预案，压紧压实责任。

（5）完善了监管“短板”，实现齐抓共管。①推行“绩效考核”模式，明确责任。相关县（市、区）每年基本能将纳入改革的小型水利工程运行管理列入绩效考核，将工程的安全运行与管理列入绩效考核体系，从县级层面对部门或乡镇进行年度绩效考核，建立有依据、有考核、有奖罚的考核机制；②推行“五级责任制”模式强监管。纳入改革的小型水利工程实行县处级、乡科级、村级、水利技术干部责任人及值守人员责任人“五级管理”模式，形成了齐抓共管的强大合力；③推行“现代化管理”模式双促进。相关县（市、区）依托原有完善的水雨情预测系统、山洪灾害防治非工程措施系统、水库（水闸）监测系统，实时监测库容、水位及降雨情况。如鹿寨县依托河长制信息平台，通过河长APP、微信公众号、河长管理PC 端3 个管理系统，实行“云服务”、“信息化”、“网络化”管理模式，达到信息共享、管理高效的目的。

5 典型经验做法

（1）加大资金投入，千方百计“补短板”。改革工作开展以来，全区共落实管护资金7.61 亿元，相关县（市、区）加快小型水库除险加固、农村饮水安全等小型水利工程投资建设，逐步消除了水库的安全隐患，恢复了水库的功能。同时，加大对小型水利工程通路、通电、通讯、通水建设，新建或改造水库值班房、水库水位尺和安全警示标识，对水雨情预测系统、山洪灾害防治非工程措施等方面也进行大幅度建设改造，不但补齐小型水利工程基础设施建设，还提升了管护人员值守条件。

（2）坚持高位推动，科学制定方案。①改革涉及的县（市、区）均成立了以县主要领导为组长，水利部门一把手为副组长，乡镇党政主要领导为成员的深化小型水利工程管理体制改革领导小组，切实加强对改革工作的组织领导，压实责任，持续高压推动改革工作。建立健全领导小组工作专题会议制度，在县级层面调动全县资源，落实资金、项目进度和监管责任，统筹解决工作中存在的困难和问题，做到了“人员、责任、项目、资金”四到位，保障改革工作的成功推进；②在推进小型水利工程确权的过程中，优化、推广了采取先调查摸底，再明确小型水利工程权属的工作步骤。调查工作坚持“公平、公正、公开”的原则，尊重历史形成的自然受益范围，充分利用已有的农村小型水利工程竣工图、设计图等数据材料，并与外业实地调查核实相结合。着重明确各乡镇人民政府对本乡镇辖区内的农村饮水安全工程等小型水利工程项目的基本概况、工程水文边界现状、所有权和使用权等，进行全面的调查摸底，按照项目名称逐一填写《XX 县（市、区）小型水利工程权属调查表》后，报县水利行政主管部门进行审核，审核无误后进行公示；③出台了“一方案四办法”的改革配套文件，即《XX县（市、区）农村小型水利工程管理机构设置和人员编制调整方案》、《XX 县（市、区）小型水库管理暂行办法》、《XX县（市、区）农村小型水利工程确权发证暂行办法》、《XX县（市、区）小型水库管护人员的雇用及管理办法（试行）》、《XX县（市、区）农民用水户规范化建设和管理办法（试行）》等，为组建乡镇水利站（处）、小型水利工程的运行管理及确权发证、小型水库管护人员的雇用、组建培育农民用水户协会等提供政策依据。

（3）广泛宣传发动，提升群众积极性。通过制定宣传工作方案，组织专业人员深入基层开展专题讲座，同时还邀请村委干部、村民代表及工程管护等人员进行座谈，集思广益。另外，通过张贴标语、主流媒体宣传引导、发放学习手册、现场答疑等多样化的宣传方式，全面、深入地宣传小型水利工程管理体制改革工作的重要意义，实质性提升干部群众的思想意识，让广大人民群众认识到改革的重要性及给群众带来的实惠，让老百姓能够充分了解改革精神，吃透改革政策，同时，充分利用水利投资进行调控，从而调动社会各方和广大干部群众的积极性，主动参与小型水利工程管理体制改革工作。

（4）创新管理机制，破解改革瓶颈。在改革过程中，相关县（市、区）创新管理机制，采取一系列新举措，对小型水利工程进行分类定性和分类确权，明确工程权属关系，破解改革过程中的瓶颈。①小型水库实行“三重管理”模式，即县级水利部门+乡镇水利站（处）+家庭式值守人员协作管理，小型水库权属全部确为国有，确权到水利局或乡镇水利站（处），聘用一个家庭（父母＋成年子女）值守管护水库，确保水库24 h 有人值守，在确保水库安全度汛的条件下，充分发挥水库兴利能力，做到“旱能灌、涝能排”；②其他小型水利工程采取“平级管理”模式，即乡镇水利站（处）+协会共同管理，农田水利设施和农村饮水安全工程权属确为非国有，确权到村集体，由村民用水者协会管理，乡镇水利站（处）负责技术指导，切实缓解农田灌溉用水紧张、彻底解决农村饮水安全问题；③乡镇集中供水工程实行“户企管理”模式，即公司+乡镇集中供水工程+用户共同管理，实现县级水利行政主管部门—地方自来水有限责任公司合作管理，将乡镇集中供水工程确权到其名下，权属为国有，实行集中管理，企业经营，以求提升管理效益，从而确保日常供水管路的维修养护及水质安全，让老百姓喝上放心水。

（5）实行“法”“责”结合，多措并举“强监管”。在改革过程中，为形成争先创优，奖优罚劣的激励机制，相关县（市、区）制定了改革工作与绩效考评及水利建设项目资金安排挂钩的奖惩办法。①纳入县级绩效考评内容，作为考核乡镇及县发改、水利、财政、农业等部门工作的重要依据；②对各乡镇的改革进行考核评价，工作开展扎实、改革有实效的乡镇，在项目安排和管护经费补助上予以倾斜；③对改革工作推动不力、成效不明显、实施进度滞后的乡镇，采取通报、约谈党政负责人的方式，督促改革工作的力度，并在项目安排和经费补助上予以调减；④利用每年安排面上冬修资金和“一事一议”项目资金，支持改革工作做得好的村组、协会开展冬修专项活动。如改革试点县柳江县在2012 年开展“走进田间，水利会诊服务”水利专项冬修活动，投入资金82万元，解决渠道工程春灌“卡脖子、肠梗阻、最后一公里”26 处，改善灌溉面积5.70 万亩；2013 年开展“清洁水源，畅通干渠”专项活动，投入资金80万元，清淤渠道27条，总长61.30 km，改善灌溉面积8.03 万亩。为老百姓解决了家门口水利项目的突出问题，得到了人民群众的一致好评。

（6）立足本地实际，突出地方特色。①以产权改革带动基层水利服务体系改革，将乡镇水利站（处）定性为财政公益一类事业单位，实行以县（市、区）级水利部门和乡镇人民政府双重领导，并由水利部门为主导的管理体制。实现了通过基层水利服务体系改革与建设，让基层水利工作人员认真履行职责，充分发挥了农村水利“宣传员”、设施管理“巡查员”、水事纠纷“协调员”、防灾避险“疏导员”、防汛抗旱“战斗员”、突发事件“联防员”的“六大员”作用；②整合水利资源，通过租赁、发包等形式，多渠道筹措管护经费，保障小型水利工程日常维修养护工作的顺利开展。同时，采取将土地、房产及水库水面出租等方式，将出租获得的经费按财政收支两条线管理支付值守人员经费和日常维护经费，不足部分由县（市、区）级财政承担；③加强水利工程管理的队伍建设和制度建设，切实提高业务工作能力，全面提升工作效率。各地每年定期对所属水管所和乡镇水利站（处）的干部职工进行专业知识培训，对聘请的水库值守人员进行汛前岗位技能培训，逐步提高职工队伍的履职能力。同时，通过实施值守人员岗位制度、防御值班制度、管护巡查报告制度、责任追究制度，值班人员根据制度要求按时按量到岗到位，确保水利工程安全运行，充分发挥水利工程综合效益[3]。

6 改革工作中存在的困难

（1）节水意识薄弱，水费收取难度大。广西降雨量相对充沛，各级部门、干部群众特别是短期利益受损农户对改革工作缺乏思想认识，积极性低。长期以来，农民对水资源“商品属性”的认识普遍不高，认为不应缴纳水费。此外受农村税费改革等因素影响，造成水费征收困难。

（2）地方财政投入不足，改革力量不稳定。广西是后发展、欠发达地区，特别是县乡一级水利部门从事农村水利工作部门的编制少[4]，水费的收缴工作直接影响到水管部门职工的收入，水费收取锐减，造成多数水管单位职工工资欠发，职工队伍不稳定，大部分县（市、区）小型水利工程管护经费也难以保障。

（3）主体责任不扎实，改革信心不足。①部分县（市、区）政治站位不高、“四个意识”不强、对改革工作不重视，主体责任不落实、工作力度弱，改革进展缓慢；②部分县（市、区）工程管护经费未足额落实；相当数量的农民用水者协会未充分发挥其保水、管水、节水、护水的作用，工程运行情况不良，无保障；部分涉及公共安全的小型水利工程仍无法根治管护主体无专业技术支撑等瓶颈问题。