对推动工业高质量发展政策的分析

秦海林 张亚丽

当前，我国经济正迈入高质量发展阶段，各地高度重视实体经济作用，主动谋划新一轮工业经济发展，纷纷结合自身区域发展和资源禀赋制定发展目标，重点培育发展特色和支柱产业，部分省市开始着手建设工业高质量发展标准体系。

政策比较

1.从发展目标看，中西部、东北地区把“规模提升”作为工业高质量发展的重要考量指标，东部地区更加注重高质量发展体系建设

我国多数省（直辖市、自治区）在总量规模、产业结构、创新能力、质量效益、智能化和绿色制造等方面提出了具体发展目标（见表1）。由于我国区域经济发展不平衡，东部、中部、西部和东北地区工业经济所处发展阶段不同，高质量发展目标也有所差异。

（1）中西部、东北地区把“规模提升”作为工业高质量发展的重要考量，如湖北、山西、江西、黑龙江及重庆等地将工业经济总量规模和发展速度列为重要指标。近年来，中西部地区工业经济发展迅速，2019年1-7月，云南、贵州、江西以及湖北等地工业增加值同比分别增长10.5%、9.8%、8.9%和8.6%。山西、黑龙江为防止制造业比重下降过快，还将制造业占比提升列入发展体系，山西提出到2022年制造业增加值占全省规上工业比重要达到41%以上，黑龙江提出到2025年工业占全省地区生产总值比重达到30%以上。这与其发展阶段相适应，在实现“量的积累”的基础上逐步实现“质的飞跃”。

（2）东部地区的发展目标不再是单纯追求规模扩张和速度增长。2019年1-7月，北京、天津、山东等地工业增加值比2018年同期分别增长3.2%、2.8%和0.8%，分别放缓4.7个、0.7个和4.5个百分点，上海甚至同比下降0.3%（2018年同期为5.9%）。增速放缓并不代表东部地区不重视工业，而是更加注重工业发展效率，如上海致力于建设高质量发展标准体系，实施资源利用效率评价制度。

2.从产业选择看，高端装备、生物医药和电子信息等战略性新兴产业成为多数省（直辖市、自治区）重点培育和发展的支柱或特色产业

在新兴产业中，选择重点发展生物医药行业的省市最多，高达13个，选择发展信息技术和智能/先进装备行业的有10个省市。在传统行业中，7个省市选择了绿色食品、9个省市选择了化工作为支柱产业。在未来产业中，有4个省市选择人工智能作为重点培育产业（见表2）。

表1 重点地区工业高质量发展的主要目标

（1）东部地区处于经济动能转换的关键时期，更加注重对未来产业的布局。上海、浙江关注发展生命健康、人工智能、工业互联网等产业。同时，注重发展对工业起到支撑性作用的生产性服务业，《2018年上海生产性服务业发展报告》显示，上海生产性服务业发展迅速，增加值从2008年的4188亿元增长到2018年的13707亿元，占全市地区生产总值比重由29.8%跃升至41.9%，占服务业比重达到60%。

表2 重点地区工业高质量发展相关产业选择情况

（2）中西部地区产业选择强调工业整体发展质效，在发展传统优势产业的基础上，着力发展高端装备、新材料、生物医药等产业，并力图通过“发展快、带动性强、关联度高”的新业态、新技术、新模式促进传统优势产业的转型升级。如山西加快数字经济发展，培育先进制造业集群，为煤机装备、现代煤化、焦化产业等传统优势产业注入新动力。

（3）东北地区侧重发展有一定基础、相对成熟、符合地域特色的产业。如黑龙江立足优势特色，优先发展绿色食品、高端装备、新材料和生物医药四大支柱产业。

3.从特色做法看，东部地区更注重新技术运用和营商环境改善，中西部、东北地区依然重视招商引资

（1）东部地区由于资源环境的约束，提高经济密度和投入产出效率更为迫切，更为注重资源使用效率的提升。如浙江全面深化“亩均论英雄”改革（对规模以上工业企业通过亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗增加值、单位排放增加值以及研究与实验发展（R&D）经费支出占主要业务比重6个评价指标，规模以下工业企业通过亩均税收、单位电耗税收两个指标，进行分类排座，分行业评出ABCD四类企业，并实施差别化政策）、上海实施资源利用效率评价制度（见表3）。在营商环境方面，更加注重公平、公正的法治环境，上海在新一轮营商环境改革中，进一步扩大改革覆盖面，推动政府管理和服务模式从“以部门为中心”向“以用户为中心”转变。

（2）中西部、东北地区持续加大招商引资的力度。江西、广西等地建立重大工业项目招商引资和项目推进“一把手”亲自抓、负总责的工作机制。在招商引资方向上，注重引入产业关联度高、辐射带动能力强的企业，各地做法风格各异，如山西利用“十二大产业招商图谱”（先进装备制造、新能源汽车、轨道交通装备、通用航空、节能环保、新一代信息技术、大数据、新材料、镁铝合金、现代医药及医疗器械、现代煤化工和特色轻工十二大重点发展领域），对制造业空白领域、薄弱环节进行招商；广西围绕支撑工业高质量发展的“工业树”进行招商，逐步构建广西特色的工业体系。

表3 重点地区工业高质量发展的政策措施

思考及启示

1.推动工业高质量发展需因地制宜，形成优势互补的工业格局

研究发现，多数省份选择了高端装备、新能源汽车及电子信息等产业作为重点培育和发展的支柱产业，产业重合度高，仍未摆脱传统工业布局差异化弱、互补性差的痼疾。建议各地结合本地资源特色，在产业链上下游找到合适的环节，与其他地区的产业链环节形成高效协同发展的新的工业布局，避免出现重复建设和产能过剩问题。

2.发挥各地产业优势，制定区域工业高质量发展规划，主动对接和融入国家重大战略

多数省（直辖市、自治区）出台了提高工业高质量政策文件，却没有充分考虑到区域协调发展。建议以区域为单位制定工业高质量发展规划，立足本地产业优势，加强区域产业间深度协作，充分考虑自身在京津冀一体化、长江经济带、粤港澳大湾区等国家重大战略中的产业定位，推动形成优势互补、差异化发展的区域工业布局。

3.加快建立全国工业高质量发展的评价指标体系，统一指标和权重，指导各地工业高质量发展

浙江、上海与湖北等地纷纷尝试构建工业高质量发展的评价指标体系。由于各地评价角度不同、构建指标体系亦有所不同、权重设置也不尽相同，得出的评价结果不能进行横向比较。为了有效评价各地工业高质量发展情况，对各地进行对比分析，促进工业经济发展，建议参照各地实际，加快构建全国范围内的工业高质量发展评价指标体系。