建立我国工程质量保险中技术风险控制体制机制的探讨

2020-03-05张狄龙

工程质量 2020年1期

张狄龙，姜水

（1.中国建筑科学研究院有限公司，北京 100013；2.中国太平洋财产保险股份有限公司上海分公司，上海 200080）

0 引言

为了保证和提高工程质量，目前我国部分城市开始试点推行工程质量保险制度，这是我国工程质量管理制度的重大变革。工程质量保险（Inherent Defect Insurance）制度起源于法国，目前在全球 40 多个国家和地区推行，该制度对保证和提高工程质量具有积极的作用。工程质量保险的一大特点是技术风险控制（Technical Inspection Service），技术风险控制机构从勘察设计阶段开始介入，贯穿整个施工阶段，一直到工程竣工的全过程对工程质量进行风险提示和风险评估，给出工程质量风险程度的意见［1］。国际上工程质量保险的保险期一般为 10 年，工程竣工使用后，第 1 年发生的质量问题，由建设单位负责维修并承担维修费用。在其余 9 年发生的质量问题，维修费用由保险公司承担。如质量问题确定为参建单位的责任，保险公司可向其追偿。保险费率根据工程质量风险程度，以及建设单位、设计单位和施工单位等的声誉来确定，一般为工程总造价的1.5 %～4 %［2］。

本文在对我国工程监理制度进行分析的基础上，对建立我国工程质量保险中技术风险控制体制机制进行了探讨。

1 我国监理制度的历史与现状

新中国成立以后的很长一段时间，我国建筑行业只有投资建设方和施工方，而建设方往往对建筑专业知识并不了解，在施工过程中，很难对建筑质量和成本加以把握。20 世纪 80 年代，我国在国际上的地位恢复，第一次得到世界银行的贷款，并用于云南鲁布革水电站的建设。在世界银行的要求下，该项目要实行国际公开招标，要引入国际通行的菲迪克（FIDIC）管理模式，引入西方的咨询工程师制度。最终，一家日本施工企业以中国企业完全无法接受的低价中标了该项目。在施工过程中，该企业在项目现场只有少量的日本管理人员，其余均是聘用我国的建筑工人和租赁我国的施工机械设备。项目竣工时，这家日本企业不仅出色地保证了工程质量，而且还实现了盈利。当时在我国工程界产生了极大的冲击，业界称为“鲁布革冲击”。

借鉴西方的咨询工程师制度，我国于 1988 年开始推行工程监理制度。咨询工程师制度是由建设方聘请专业人士来做第三方，通过专家与施工单位进行沟通，专家主导整个建设工程的进行。咨询工程师从设计阶段到施工阶段到后期运营，均有充分的授权。但在我国的监理体制中，监理授权较少，并且只负责施工阶段。同时，监理被要求站在“公正第三方”的立场上，同时维护建设双方的利益，去制衡双方，在对施工单位进行监督的同时，也对建设单位进行监督。要求监理在“拿人钱财”情况下维护社会公正，其结果只能是建设方不愿请监理，而只是出于法律强制性要求不得不请。结果，监理两头不是人，施工单位讨厌，建设单位也不欢迎。现实中，恶性竞争、弱势监理等许多尴尬都与此有关［3］。

2 技术风险控制的角色

监理单位受聘于建设单位，很难站在“公正第三方”的立场上同时维护建设双方的利益。对于工程质量保险来说，技术风险控制机构受聘于建设单位，也会出现类似的问题。若其受聘于保险公司是不是会解决类似问题呢？有人觉得，技术风险控制机构一定要受聘于保险公司，因为保险公司要承担 10 年的质量责任。但保险公司角色是乙方，同样是乙方角色的设计单位和施工单位要对工程质量终身负责，也往往会屈服于甲方一些不利于工程质量的要求。所以，对技术风险控制的角色需要进行系统和全局的综合分析。

技术风险控制机构受聘于保险公司，其实不如保险公司成立专门的技术风险控制部门来得直接和实惠。原因分析如下。

1）企业肯定要追求利益的最大化，有的保险公司从短期利益出发，低价中标技术风险控制机构。

2）技术风险控制费用与保费挂钩，而不是与工程造价挂钩，保费浮动会带来技术服务费的浮动。

3）技术风险控制费用的支付进度和保费支付的进度挂钩，保险公司延迟收到保费必然会延迟支付技术风险控制费。

以上问题会造成技术风险控制机构的利益受损，进而无法保证工作质量。保险公司成立专门的技术风险控制部门，不仅不用为挑选技术风险控制机构而费心，也不用担心其工作态度。而且，技术风险控制费用一般占保费的 20 %～30 %，是一笔可观的收入。但不管技术风险控制机构受聘于保险公司，还是保险公司成立技术风险控制部门，都会存在如下问题。

1）技术风险控制机构的公正性会受到质疑。建设单位或其他责任主体不会相信技术风险控制机构的公正性，他们会觉得技术风险控制机构只会维护保险公司利益，在技术风险控制的过程中，会存在抵触和不配合的情况。

2）与监理制度相似，都是在“拿人钱财”的情况下去监督对方。这样可能会造成的后果是“劣币驱逐良币”，即那些对工程质量要求严格的保险公司不受建设单位欢迎，很难承保项目。那些只顾短期利益，饮鸩止渴，愿意在工程质量上行方便的保险公司会大受欢迎。这样不利于工程质量的提高，同时，这些保险公司的长远利益也难得到保障。

3）属于单方委托，在我国的司法制度中，单方委托出具的报告一般不具有法律效力。对于保险公司与参建单位发生争议的情况，需委托双方共同认可的工程质量鉴定机构进行鉴定。

为什么不让双方共同认可的工程质量鉴定机构来做技术风险控制呢？这样不仅具有法律效力，也可以避免因为解决分歧而耗费大量的时间成本和费用，公正性也不会受到双方的质疑，建设单位也不能根据工程质量要求严格程度来选择保险公司。在国际上，推行工程质量保险的国家中除西班牙外，技术风险控制机构均为建设单位委托，不过都从制度上保证了技术风险控制机构第三方的角色，技术风险控制机构不受建设单位制约，能独立公正地开展工作。

所以，技术风险控制机构是第三方的角色，需要独立于争议双方，目的是为了公正性，同时维护双方的利益。技术风险控制机构的职责是监督和服务，监督工程质量，将准确的工程质量信息传递给保险公司。同时，为建设单位提供技术服务，做好工程质量风险顾问。技术风险控制机构监督的同时也提供服务，把监督和服务有机地结合起来，搭建起建设单位和保险公司相互信任的桥梁。

3 技术风险控制机构的培育

在我国现有的质量管理体系中，没有技术风险控制类机构。比较接近该机构特点的有监理机构、施工图审查机构和检测鉴定机构等。监理机构能对施工阶段的质量进行监督，但从资质能力上来看，没有能力对勘察设计阶段的质量进行把控。根据国外工程质量保险事故理赔数据，70 % 的工程质量事故与勘察设计质量有关。而施工图审查机构着重审查保证人民生命财产安全方面的强制性条文，审查内容不完全覆盖工程质量保险保单的内容［4］。

技术风险控制机构需要标准规范熟稔、理论水平深厚、工程经验丰富的专业人才。技术风险控制的专业涵盖地基基础、主体结构、防水工程、建筑装饰装修、给水排水及供暖、通风与空调、建筑电气、智能建筑、建筑节能、电梯工程等，资质范围包括设计审查、监理和检测鉴定等。相比较来说，监理机构最接近技术风险控制机构，但又不完全具备相应的能力。从长远来看，应鼓励优秀的设计、监理或检测鉴定单位跨部门、跨行业、跨层级整合与并购重组，培育一批技术能力强、服务水平高、规模效益好的技术风险控制机构。根据国外经验，技术风险控制机构的数量应根据建设规模进行控制。

4 技术风险控制的体制机制

工程质量保险是一项系统工程，核心是预防风险。《史记》中《鹖冠子》记载：曰“王独不闻魏文王之问扁鹊耶？曰：‘子昆弟三人其孰最善为医？’扁鹊曰：‘长兄最善，中兄次之，扁鹊最为下。’魏文侯曰：‘可得闻邪？’扁鹊曰：‘长兄于病视神，未有形而除之，故名不出于家。中兄治病，其在毫毛，故名不出于闾。若扁鹊者，镵血脉，投毒药，副肌肤，闲而名出闻于诸侯。’”技术风险控制类似于未有形而除之，防患于未然。因为损前预防胜过损后补救，前期多投入少量的费用保证工程质量，绝对比发生事故后花费大量的费用补救要划算的多。在工程设计和施工过程中，将工程质量潜在缺陷的风险降到较低程度，保险期限内发生的赔付较少，保险公司也能降低保费，达到多方共赢的局面。

工程质量保险能做到事前风险预防，事中风险管控，事后理赔服务。工程质量保险重点在预防，绝不是赔付，而风险预防是依靠技术风险控制来完成，技术风险控制一般被认为是工程质量保险的核心。所以，工程质量保险表面上是一个保险产品，实际上是一项工程质量管理制度［5］。根据多年的工程经验，笔者认为制度对工程质量的提高比技术更重要。技术风险控制体制机制的好坏关系到工程质量保险制度是否能健康发展。

工程质量保险构建的是一个诚信系统，优胜劣汰的生态系统。工程质量的提高离不开政府相关部门的监管，参建单位的努力。参建单位应增强责任感，认识到质量是企业的生命，主动去提高工程质量，而不是被动地应付质量监督，发现的问题整改，未发现的问题不整改。劣质的材料、不重视质量的企业会被列入诚信系统，保险公司要对其提高保费或拒绝承保，市场会逐渐将其边缘化。

要保证工程质量保险制度对工程质量的提升作用，首先要保证技术风险控制体制机制能发挥作用，构建起良好的生态系统。否则，参建单位被动地对待工程质量，后续出险后保险公司赔付的压力较大，追偿的工作量也大，难度也高，费率肯定会上涨，形成一个恶性循环。技术风险控制是工程质量保险的核心，如果核心都失效了，也不用乐观地期待后续的理赔和追责能发挥多大作用，工程质量保险制度也将发挥不了对工程质量的提升作用。

保险公司对提高工程质量的意愿最积极，但拥有和能调动的资源很有限，拿到的保费有时还没有监理费用高，还要支付技术风险控制费用。工程质量保险需要政府主管部门、参建单位、保险公司和技术风险控制机构等共同努力，需要将参建单位、保险公司和技术风险控制机构的利益捆绑在一起，提高工程质量各方共赢，降低工程质量各方皆输。工程质量保险风险巨大，特别是在推行的前期。法国在推行的前期，保险公司持续亏损了 16 年。所以，为了保证工程质量保险制度的健康发展，作为核心的技术风险控制的顶层设计在推行前期就要尽量建立得完善合理，推动我国工程质量的不断提高。