提升工程质量安全监管水平新思路

魏兴武

（甘肃省定西市建筑管理总站，甘肃 定西 743000）

0 引言

改革开放之后，随着国民经济的快速发展，全社会固定资产投资持续增长，民用建筑企业开始广泛兴起，建设市场比较火热，但是由于建筑管理的体制机制不完善，建筑市场存在的问题也暴露出来，如法律法规不健全，基本建设程序不规范，行为不规范，责任不明确，盲目的、单一的、粗放式的经营模式占市场主导地位，工程建设过程中的质量安全问题较为突出，诸多问题亟需解决。进入新时代，人民生活水平已经有了很大的提高，人们对工程质量和安全的关注度与日俱增，企业自主经营，政府依法监管，人们更加期盼建设领域的各项法律法规健全完善，政府和企业规范运营，建设过程程序合法、行为规范、技术先进、资料完善、责任明确、监管到位，企业和政府共同促进建设工程质量安全逐步有效提升。

1 建筑行业现状和存在的问题

当前经济形势多变，建筑市场的不确定因素增多，惯性思维及利益驱动使建筑行业仍存在诸多比较突出且严重的问题。

1）建筑业准入门槛偏低，建筑企业数量多、质量差。房地产业迅猛发展的时期，建设领域相对获利较为容易且利润丰厚，建筑行业准入门槛低，很多人想从建筑市场中分得一杯羹，开发公司、建筑企业等各类公司遍地开花，这成了部分人圆发财梦的捷径。机构不完整、制度不健全、技术力量差、人员配备不足、有证无人的建筑施工企业众多，法制意识、安全意识、质量意识、责任意识淡薄，陪标、围标、挂靠成了部分企业的生存之道，造成“二级企业投标，三级企业进场，民工队伍施工”的乱象，严重影响了当地建筑市场的有序发展和建筑工程质量安全的提升。

2）项目建设发承包明争暗斗，恶性竞争激烈。建筑市场业务并不随建筑企业的增多而增多，相反，建筑市场出现了“僧多粥少”的情况，每有招标公告，报名参加投标的建筑企业就一哄而上，“各显其能”，陪标、围标及暗箱操作等违法违规或明或暗地显现，恶性竞争现象加剧。表面上看似程序严谨合法的发包其实暗藏玄机，部分发包单位注重关系、人情，不注重投标单位的技术水平和能力，项目可能由所谓的“关系人”掌控，真正拿到项目的可能是个人，承包企业只是幌子，挂靠现象极为严重，这些都给工程顺利实施埋下诸多隐患，政府监管难度加大。

3）建设市场行为不规范，违规处罚难度大、成本低，违规现象履禁不止。主要表现在：建筑企业实际人员配备不足，有证无人、“挂证”现象普遍，跨省“挂证”、跨地区陪标成了普遍现象。项目建设无视基本建设程序，未批先建现象普遍。竣工验收滞后，项目在未完成竣工验收合格和备案的情况下擅自投入使用，质量投诉问题不断等。所有建设市场的违法违规行为，各方面干预多，阻力大、处罚难，对个别履禁履犯、有关系企业的处罚只是在经济方面有适当损失，并未从市场管理角度实行清除、净化，形成了企业进入建设市场容易、违规处罚等约束难的现象，甚至无视政府监管。

4）项目建设各方责任主体管理意识淡薄，责任意识不强。

第一，建设单位做为项目首要责任人，对项目建设过程的管理过于松散，不遵守基本建设程序，建设过程中随意变更，指定供货商，注重进度轻视投资管控和质量安全，履行职责不到位。

第二，部分施工单位缺乏行之有效的质量安全管理体系，质量安全意识淡薄，各项管理制度不健全，既有制度落实不到位。项目管理松散，项目经理不能按照要求到岗履职，管理机构不健全、管理人员不到位或名不符实，技术能力不强，作业人员无证上岗，施工现场混乱，企业对项目的考核、管理缺失，导致无法及时发现施工过程中的质量安全问题和隐患。安全投入严重不足，安全设施、措施不到位，安全教育培训、质量管控形式化、走过场，特别对一线作业人员的培训甚少，侥幸、应付心态严重，缺乏自身革新和创新意识［1］。

第三，监理单位管理松散，可用人员不足，“挂证”现象严重，总监理工程师和现场监理缺乏责任心，部分监理人员对质量安全法律法规、技术规程标准不熟悉，业务技术水平和能力低下，对施工单位的各种专项方案审查不严、草率了事，不能结合工程特点提出建设性意见，不能或无力履行监理职责，有时甚至与施工单位沆瀣一气，不按规定进行见证取样和旁站，不能及时发现质量安全隐患，或发现隐患不能采取有效的措施，对违章作业现象不能及时制止和纠正，对施工单位违法违规行为有意隐瞒或不及时向监督机构或主管部门报告等，监理形同虚设。监理的违法违规成本太低，缺乏严格的准入和清除机制。

第四，个别勘察、设计单位存在挂靠现象，项目勘察、设计项目负责人技术交底不认真、走过场，对项目不熟悉，设计变更把关不严，项目负责人不按照要求参加阶段验收和竣工验收，代签代办现象较多，责任心不强。

第五，一些检测单位和预拌混凝土企业责任心不强，人员业务知识欠缺，对标准、规范的理解能力差，不能按规范标准要求严格履行职责，有些检测数据缺乏真实性、可靠性，甚至编造虚假检测报告。预拌混凝土企业对产品质量责任意识不强，内部质量管理体系形同虚设，材料质量把关不严，技术人员业务能力不强，企业管理混乱，生产程序不严谨，外加剂的使用和运输时间的管控不严格，企业对产品质量重视程度远不如对利润的追求程度。

由于受观念、认识和惯性思维的影响，各参建主体责任人对工程质量安全责任心不强，出现了“制度挂在墙上，行动说在嘴上，措施写在纸上，责任不在肩上，人员不在岗上，经费不用在工程上”的怪圈，使监管更加困难。

5）建设工程质量安全监督体系亟需健全完善，缺乏培训教育，知识结构陈旧。

第一，建筑质量安全管理体系存在职能分散、职能转变和技术装备落后等问题。以前多数地方的工程质量安全监督站是受当地建设行政主管部门委托的管理机构，属于授权执法，大部分基层安全监督站单位和人员性质不确定，专业监督人员严重不足，监督经费无来源，工作经费缺乏财政保障，没有基本的交通工具或交通经费，人员得不到及时培训，工作缺乏积极性，没有形成有效的监督管理机制，没有基本的质量安全监测设施和科学有效的监督管理手段，管理方式和管理手段还无法适应日益发展壮大的建筑业的需求。目前正处于机构改革之时，工程质量安全监督机构的改革前景并不明朗，基层监督机构更加迷茫，机构改革行政执法权回收于建设行政主管部门，监督机构如何有效实施对工程质量安全的监管有待探究和期待。

第二，监督人员培训教育与新技术的发展运用不同步，使监督工作面对新技术有些无所适从，一片茫然。由于人员紧缺、经费紧张，对监督人员的培训少之甚少，监督人员仅凭自己的理解对工程质量安全实施监督，口径不统一、尺度难界定、随意性大、权威性差。面对大量新材料、新技术、新工艺的应用，监督人员的知识结构陈旧，对新知识的了解、掌握滞后，导致工程质量监督工作难以有效进行，工作效率差，给建筑工程质量安全监督工作带来了新的挑战。比如近年来刚刚兴起的 BIM 技术，该技术是一种应用于建筑施工管理中的重要技术，BIM 技术的应用将建筑施工各方有机地联系在了一起，对建筑工程施工质量有着巨大的保障作用［2］，由于监督机构所处的机构不确定、性质不明朗、培训无经费等相对尴尬的位置，不能广泛深入地对该技术了解、掌握，无法通过 BIM 技术平台完成对于建筑工程项目施工信息的浏览与分析，无法与建设各方顺畅地交流和沟通。

2 整顿规范市场 强化责任意识

1）强化资质管理，严格建筑市场准入制度，认真落实优胜劣汰的自然生存法则。

加强资质审查力度，对申请进入建筑市场的各类企业及中介服务公司，严格审查其申报资质是否符合国家规定的条件，主要是对其资料的真实性要加大审查力度，确保企业名符其实，对不符合条件的企业或中介机构决不允许其进入建筑市场。

建立健全招投标制度，严格依法规范招投标程序，规范投标人的行为，严厉打击招投标过程中的各种“潜规则”，切实有效打击各种串标、围标现象。规范招标代理行为和对评标专家管理，严格招标文件备案管理，规范评标程序和评标办法，建立和完善招投标联合监管模式、公示管理制度和投诉举报机制，使招投标工作更加阳光、透明、公正，真正选择出有实力、信誉好的承包企业。

建立健全完善的、切实可行的市场诚信制度，建立诚信档案，充分利用网络、媒体等宣传工具，及时向社会公布建筑市场上相关责任主体、责任人的市场行为，鼓励宣传正能量，让好的企业、人员赢得社会的认可，帮助他们获取更多的业务，使他们做大做强。对存在违反法律法规和工程建设强制标准、发生质量安全事故、缺乏责任意识和诚信意识等行为的企业和人员，要依法严厉查处，向社会及时公布，严格限制他们在建筑市场的各种行为，以零容忍的态度和决心，让违法违规企业和人员寸步难行，逐步退出建筑市场，从管理上切实做到优胜劣汰，净化建筑市场。

2）加强对建筑领域职业资格的管理，牢固树立责任意识。

完善和规范个人职业资格的管理制度。严格审查职业资格的准入，提高准入门槛，继续完善职业资格注册机制，建立健全操作性强的核查制度，加强和规范建设行业职业资格管理，促进职业人员切实服务于建筑质量安全的提升，强化执业能力，建立严格的、操作性强的问责和清除制度。

加强对职业人员履职能力和行为的考核，接受社会监督。虽然近些年建设行业个人职业资格数量增加，但有一部分取得职业资格的人并未真正在岗位上从业，“挂证”现象非常普遍，严重扰乱建筑市场。住房和城乡建设部等七部门于 2018 年 11 月联合发布了《住房城乡建设部办公厅等关于开展工程建设领域专业技术人员职业资格“挂证”等违法违规行为专项整治的通知》，为了遏制工程建设领域专业技术人员职业资格“挂证”现象，维护建筑市场秩序，促进建筑业持续健康发展，决定开展工程建设领域专业技术人员职业资格“挂证”等违法违规行为专项整治，各省、市随后也出台了一系列相关政策和措施，取得了一定成效。但从目前整治情况看，仅仅是对公职人员“挂证”进行了约束，对社会、企业人员仍影响不大，这部分人员的“挂证”现象仍然存在，特别是跨省“挂证”增多，企业和项目上仍然存在有证无人的现象。这就要求在日常监管工作中要重点加强对职业人员的考核，并将职业人员的履职与其职业资格注册、个人信誉及不良行为记录相关联，及时向社会公示，通过媒体和社会力量，督促其严格认真履职，逐步杜绝建设领域专业技术人员职业资格“挂证”现象，达到维护建筑市场秩序，促进建筑业持续健康发展的目的。

提高责任意识，注重落实责任。要切实督促在相应岗位上的职业人员提高责任意识，依法依规履行岗位职责，遵守职业操守，严格落实建设工程质量终身责任制度，建立健全完善可追溯的责任追究制度、职业人员不良行为公示制度和严格的清除机制，增强职业资格人员高度的责任感和勇于担当的精神，为促进建设工程质量安全水平的整体提升提供技术和安全保障尽职尽责。

3 加强监管 促进工程质量安全整体提升

1）明确机构性质，健全完善职能，保障工程质量安全。监督机构依法承担着政府对建设工程的质量安全的监督职能，执行的职责是行政执法的性质，监督机构应定位于准行政机构或参照公务员管理。对监督执法由同级财政保障其必要的经费来源，严格监督经费的划拨、使用和审计，既减少监督机构和人员的后顾之忧，又确保监督机构能正常有效地运转，特别应加强对基层监督机构的建设。只有这样才能真正履行建设工程质量监督的职责，真正实现政府对工程质量安全的监督管理，做到监督执法的公正、公平、公开，保证政府执法的威慑力。在明确了监督机构的法律地位后，加紧对监督机构进行改革，进一步健全和完善监督执法的相关法律法规体系，确保监督执法的独立性，最大限度地减少或消除监督执法过程中的行政干预，加大监督执法的责任，建立相应的追责机制，使之能更加严谨地、更好地开展工作。

2）增强质量安全监督管理意识、提升业务素质、创新监管模式。工程质量安全监督工作是具有技术性和政策性的双重工作，对于工程质量安全监督机构而言，除了要对各方责任主体行为进行有效的监督，还要对实体过程进行勘查，将国家相关政策、法律、法规和工程建设强制性标准更好地落实在日常监督工作之中，因此监督机构工作的好与坏、监管的宽与严，对整体工程质量安全具有重要影响。首先要从监督机构内部管理入手，明确自己的定位，提高监督人员政治素养和法制意识，理解并熟练掌握相关法律、法规，监管工作要规范化、制度化、程序化。其次要不断加强业务知识的学习，精通各种规范、标准，更新自己的知识内容，博采众长，接收并钻研学习新技术、新工艺，不能被科技时代发展的速度所淘汰。再次要随着社会的进步，科学技术的发展，不断创新监管模式，充分利用互联网、大数据、BIM 技术等先进手段，对可能出现的问题进行预先分析研判，从技术上、管理上、组织上提出整改意见，有效规避工程管理过程中的质量安全问题。只有在监督机构内部打造一支技术过硬、手段先进、严格遵守法纪的管理队伍，才能在工程质量安全监督过程中用过硬的技术、严谨的法理和程序、先进的手段说明问题，更好地管理各责任单位，提高工作效率，从而减少监督过程中的主观性与盲目性，树立工程质量安全监督的权威形象，从而对工程质量安全进行更好的监管。

3）强化质量安全监督人员的培训教育，建立完善有效的约束机制、社会监督机制和责任追究机制。在工程质量安全监督机构健全、职能定位准确的情况下，要使监督机构良性运行，有效地发挥其作用，首先要确保监督人员的培训教育常态化，从相关政策、法律、法规到各种规范标准、新技术的推广运用等开展全方位的、定期的培训教育，形成完整、有效、可操作的培训考核机制，不走过场、不走形式，使监督人员在履行职责时标准统一、口径一致，避免在工程质量安全监督过程中标准不一、定位不准现象［3］。其次，对工程质量安全监督人员的权利也不能无限地放大，要建立完善有效的约束机制，监督机构要制定严格的管理制度，建立严谨的工作程序，规范、约束监督人员的行为，建立健全投诉举报通道，充分接受建设各方责任主体和社会的监督，广泛听取各方面意见和建议，及时核查、落实、纠正监督人员在质量安全监督过程中的不当行为，建立完善的考核制度和责任追究制度。对监督人员的履职从执法水平、技术服务等各方面进行评定，确保监督人员在监督过程中程序合法、法理清晰、问题精准到位、隐患消除及时、权力运用得当，严格按照“法定职权必须为，法无授权不可为”的原则理念履职尽责。对不按规定履职、滥用职权、无能力履职、失职渎职的监督人员要及时做出处理并通过网络媒体向社会公布，形成震慑。

4）加强对建设项目各方责任主体的监督，夯实责任，促进工程质量安全水平整体提升。工程质量安全直接关乎着民生，仅靠工程质量安全监督机构进行监管无法保证工程质量安全，因此必须要加强对参与建设的各方责任主体行为的监督，各方共同努力，才能保证工程质量安全可控［4］。首先要加大对各责任主体、责任人在建设过程的事中、事后监管，严厉打击各种挂靠、转包、肢解分包行为，认真做好宣传工作，督促工程建设各责任主体遵守工程建设的相关法律法规，对违反工程建设法律法规及工程建设强制性标准的严格依法查处。其次要严查工程建设各方责任主体责任人，审查各方项目负责人是否存在“挂证”行为，是否能真正履行职责，坚决杜绝施工现场各方主要责任人存在有证无人或人证不符的现象，严格落实施工现场实名制管理，利用科技手段在施工现场建立完善可操作、可即查的实名制查询监管系统，确保在监管过程中能随时核查，配套完善的罚责制度和清除机制，将责任落到实处。再者，要加强对检测单位和预拌混凝土企业的管理。严格规范其行为，督促其树立牢固的质量责任意识，严禁杜绝抽样走形式、检测走过场、数据随意编的现象，要督促企业落实内部质量控制体系，将检测单位与预拌混凝土企业纳入常态化监管，建立完善的市场准入与清除机制，确保检测试验数据和预拌混凝土产品的可追溯，保证工程质量真正符合设计要求。

4 结语

总之，随着社会的发展和科学技术的进步，经济的发展、人们对工程质量安全的需求也在不断的提升。只有建立健全法制体系，完善的建设市场运行机制，鼓励、培育、发展管理先进、队伍优质、技术雄厚、体系完备、运营规范的建筑企业，提高质量安全责任意识，强化工程质量安全监督机构监督执法的独立性和责任性，减少行政干预，建立完备的、相互约束的、透明开放的监督机制和准入清除机制，充分利用现代科技，创新企业管理和监督执法水平，养成企业行为规范、管理科学，相关责任人自觉守法、勇于担当，监督机构督查到位、公平执法的体制机制，建设市场才能得以良性发展，建设工程质量安全水平才能会有较大的、效果明显的整体提升。