甘肃省地方政府隐性债务化解研究

2020-03-04张百婷

科学与财富 2020年36期

摘要：随着我国经济进入新常态，地方政府隐性债务问题逐渐凸显出来，并且成为阻碍我国经济健康发展的重要因素，如何有效治理地方政府的隐性债务，对于地方政府显得异常重要和紧迫。本文以甘肃省地方政府隐性债务为研究对象，通过对甘肃省地方政府隐性债务规模以及可偿债能力的分析，为甘肃省地方政府隐性债务化解提供合理有效的对策建议。

关键词：隐性债务;存量规模;偿债能力;债务化解

一、引言

2018年8月《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<地方政府隐性债务问责办法>的通知》的下发，说明国家对隐性债务问题比之以往更加重视起来，通过对各地隐性债务规模的摸底估算，要求地方政府对与隐性债务可能引发的各类风险采取有效的应对措施。

本文试图通过现有数据分析甘肃省地方政府隐性债务的状况，测算出截至2018年末甘肃省地方政府隐性债务存量规模，并探讨对于有效化解甘肃省地方政府隐性债务可能会用到的各类方法。

二、甘肃省地方政府隐性债务规模测算

2015年新《预算法》的正式实施，明确规定发行地方债是地方政府融资举债的唯一合法渠道。2018年8月《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》的下发，更是对地方政府隐性债务的范围做出了明确的规定，即地方政府除了在法定债务限额内举借的债务，以其他任何形式举借的债务均属于地方政府隐性债务的范畴（王润北，2018）。

（一）地方政府隐性债务的测算方法及本文采用的方法

对地方政府隐性债务规模的估算的方法一般有以下三种;一是从举债主体的角度来测算，二是从资金的来源的角度来测算，三是从资金的使用投向的角度来测算。

1、从举债主体的角度测算隐性债务

从举债主体来看，在不考虑中长期政府违规财政支出的情况下，地方政府隐性债务主体主要包括地方融资平台、政府投资基金以及ppp工程项目公司。除此之外，一些地方国企由于会承担公益性项目或准公益性项目的建设，因此也会具备一定的融资功能，从而也会形成地方政府隐性债务的一部分;还有随着社会保险基金的收支缺口不断增大导致需要通过大量财政补贴的这部分资金也是属于地方政府隐性债务构成的一部分;政府本身也会形成一定的隐性债务，主要体现在对国有企业弥补亏损而形成的。基于以上分析，从举债主体的角度来测算地方政府隐性债务规模简单来说就是将上述各举债主体所产生的隐性债务加总即可。

2、从资金来源的角度来测算地方政府隐性债务

从资金来源的角度来测算地方政府隐性债务主要是通过分析地方政府举债渠道来测算地方政府隐性债务规模。随着PPP项目的发展与推广以及其他各类金融创新项目的出现，地方政府融资渠道除了通过融资平台发行地方地方政府举债之外，PPP项目、政府购买服务、政府基金、城投债、银行贷款、融资租赁和非标融资方式等都属于地方政府债务举债渠道（姚煜等，2019）。在上述的地方政府债务举债渠道中，对于PPP项目、政府购买服务和政府基金等融资方式，在具体实际操作运行中会出现类似于兜底回购、固定回报等一些违规行为的出现，这些都会成为地方政府隐性债务的一部分。因此通过资金来源的角度来测算地方政府隐性债务就是将上述分析的各种融资渠道所形成的隐性债务规模进行汇总即可。

3、从资金使用投向的角度测算地方政府隐性债务

地方政府隐性债务不论是由哪些举债主体举借的，也不论是由哪种渠道形成的，这些债务最终都会用于项目投资上，而一旦用于项目投资，则都会产生相应的资产，并且这些资产主要包括棚户区改造、保障性住房以及扶贫等一些基建项目。因此只要从社会基建项目投资总额中扣除掉包含地方政府债券在内的国家预算内资金、承接基建工程建设的企事业单位及相关部门的自有资金、市场化主体筹措的债务资金三个主要科目后，就可以对地方政府隐性债务规模做出一个大概的测算。

通过对三种测算方法的对比分析，本文将从资金来源角度进行测算甘肃省地方政府隐性债务，主要是通过分别计算银行贷款、城投债、融资租赁和非标融资方式这四类融资渠道所形成的地方政府隐性债务规模，再将上述四个渠道所形成的地方政府隐性债务规模简单加总可得出甘肃省地方隐性债务总规模。

（二）甘肃省地方政府隐性债务规模估算

本文对于甘肃省地方政府隐性债务的规模是通过从资金来源角度来测算的，对于PPP项目、政府购买服务以及政府基金等渠道形成的地方政府隐性债务不纳入测算范围，就只通过对银行贷款、城投债、融资租赁和非标融资方式这四类融资渠道所形成的地方政府隐性债务规模进行测算，并且需要假设通过这四类来源渠道投向项目建设的债务资金和投向城投的债务资金全部形成地方政府隐性债务。

1、银行贷款类

根据银监会2013年披露的相关数据表明，城投平台从银行的贷款规模达到9.7万亿元，同一时期金融机构的各项贷款余额约为68万亿元，占比为14.265%。因此可以认为银行贷款中将来大约会有14.265%流向了地方政府，并且全部形成了地方政府隐性债务。假设此占比保持一定的稳定，甘肃省2018年末银行贷款余额大约为1.91万亿元，则甘肃省地方政府隐性债务规模约为0.2725万亿元。

2、城投债类

城投债又称“准市政债”，因为发行城投债主要是用于地方基础设施建设或公益性项目建设，所以认为由于发行城投债所形成的债务应全部纳入地方政府隐性债务中。通过对WIND数据库中的数据分析可知，2018年末甘肃省城投债的发行余额约为0.077万亿元，从而2018年末甘肃省由于城投债所形成的地方政府隐性债务规模约为0.077万亿元。

3、非标融资类

由于各省市对于非标融资的相关数据披露较少，本文对于甘肅省地方政府隐性债务中由非标融资所形成的隐性债务的测算，主要通过分析非标融资形成的隐性债务的投向，得出了由非标融资形成的隐性债务大多投向了一些基础设施、交通运输及不动产建筑等基建领域，因此计算甘肃省截至2018年末由于非标融资来源形成的隐性债务规模是以2018年甘肃省基建投资总额为基础，利用非标融资形成隐性债务占全国基建投资的比例计算加总而得到。2018年末全国由信托贷款产生的隐性债务总额为2.748万亿元，由委托贷款产生的隐性债务总额为4.326万亿元，分别占2018年全国基建投资的15.94%和25.10%。2018年甘肃省市基建投资额大约为0.179万亿元，因此计算得甘肃省由非标融资形成的信托贷款隐性债务额大约为0.029万亿元，而委托贷款隐性债务额大约为0.045万亿元。因此，甘肃省2018年末由非标融资形成的总隐性债务额约为0.074万亿元。

4、融资租赁类

通过对2018年融资租赁业发展报告的分析，2018年底全国融资租赁合同余额为约6.65万亿元，基建占了其中大约40%，其规模约为2.66万亿元，占全国基建投资的15.43%，而2018年末甘肃省基建投资额约0.179万亿元，则甘肃省2018年末由融资租赁形成的隐性债务额约0.028万亿元。

通过上述分析可知，截至2018年末由银行贷款、城投债、融资租赁和非标融资类融资手段形成的甘肃省地方政府隐性债务规模约为0.4515万亿元。

三、甘肃省地方政府偿债能力分析

对于地方政府的偿债能力，相关研究人员普遍认为地方政府财政收入和地方政府性基金收入（主要是土地出让金）是最直接也最为主要的偿债资金来源（俞乔等，2016）。除此之外，由于地方政府的隐性债务用于投资会形成一部分的资产，尽管这部分资产的流动性不强，变现能力也较差，但在最终偿还债务时，对于地方政府的偿债能力还是有一定提升的，因此地方政府还需考虑国有企业净资产、国有企业非经营性资产以及资源性资产等方面的状况（范为，2016），但由于地方国有企业净资产、国有非经营性资产及资源性资产这部分难以估计。故本文在分析甘肃省地方政府隐性债务可偿债资产主要从（1）地方政府财政收入和（2）地方政府性基金收入两部分来分析。

（1）甘肃省地方政府财政收入主要包括：税收收入、非税收入、中央税收返还和转移支付。其中税收收入主要包括土地增值税等地方税收收入和增值税与所得税等地方与中央共享税税收收入，非税收入主要包括专项收入、罚没收入以及行政事业性收费等。2019年甘肃省地方政府税收收入为577.6亿元;非税收入为272.6亿元，中央补助及调入资金为3370.2亿元，2019年甘肃省地方政府财政收入合计为4220.4亿元，但是财政收入大多都是必要性的公共支出，并且需要做到收支基本平衡，因此實际上能用于偿还隐性债务的额度并不大，如2019年甘肃省地方政府财政刚性支出为3956.7亿元，外加政府债券还本、补充预算稳定调节基金及上解中央支出等，总支出量为4187.3亿元，收支总量相抵可结转收入33.1亿元。

（2）地方政府性基金收入：指地方政府及其所属部门根据国家相关法律法规向社会征收基金、收费以及出让土地等方式取得的收入，其中土地使用权出让收入是最主要的构成（高珂等，2020）。2019年甘肃省地方政府性基金收入为519.2亿元，外加中央补助、上年结余、政府专项债券收入等，收入总量为973.6亿元，政府性基金预算支出为774.8亿元，若加上政府债券还本支出及调出资金等，支出总量为939.5亿元。

通过上述分析，可以看到2019年甘肃省地方政府可用来偿还隐性债务的财政性资金大约为67.2亿元。

四、甘肃省地方政府隐性债务存量的化解路径

对甘肃省地方政府隐性债务规模的估算以及对2019年甘肃省地方政府隐性债务可偿债能力的分析，发现甘肃省只通过财政资金来化解地方政府隐性债务会存在一定压力的，尤其是当外部经济环境发生恶化时，对于每年能够有效化解一定的隐性债务对于甘肃省地方政府来说是有一定困难的。因此本文提出了以下化解甘肃省地方政府隐性债务存量的对策建议。

（一）安排财政资金偿还，开源节流，双管齐下，增强偿债能力

首先，拓宽财源需要甘肃省地方政府大力进行招商引资，全力引进优质项目，并及时促进企业转型升级以培植壮大财源;其次，狠抓财政收入需要依法加强税收征管和非税收入管理，努力挖掘潜在收入，将超收部分可用于偿还部分隐性债务，同时提高国有土地使用效率，增加“土地财政”收入。再次，严控支出需要认真研究对接中央、省重点资金安排方向和扶持政策，努力争取脱贫攻坚、生态修复、基础设施建设等项目资金的补贴，减轻重点项目建设支出压力，同时，牢固树立过紧日子的思想，强化预算执行约束力度，大力压减一般性支出，保障政府刚性财政支出（林世权，2018）;最后，加强对一般公共预算资金建设项目和大型活动经费、政府性基金和预算外资金建设项目、政府性融资建设项目以及其他财政性资金建设项目的专项评审及追踪问效，强化绩效评价结果应用（李升，2018），对项目评审和绩效评价结果较差或支出进度较慢应在次年部门预算中予以削减，将削减的资金用于偿还隐性债务。

（二）盘活闲置国有资产，为化解政府隐性债务提供更大助力。

盘活国有资产不仅是经济转向高质量发展的关键一步，也是化解地方政府债务的重要资金来源。甘肃省地方政府可以通过对国有资产的细化管理，采取多种方式盘活闲置资产，加大存量资产整合力度，提高存量资产的利用率，向民生产业及地方经济转型的关键领域和优势产业靠拢（封北麟，2018）。从而有效盘活国有资产，为化解政府隐性债务提供更大助力。

（三）盘活财政沉淀资金，促进提高资金使用效益，切实把钱用到刀刃上

财政沉淀资金通常是指在财政收支过程中，由于尚未安排预算或已安排预算，部分财政资金按照预算使用但没有使用或没有完全使用，从而在财政账户上并没有实际支出，资金仍然搁置在账户里的现象（黄绍军，2016）。甘肃省地方政府也是有大量的财政资金沉淀下来，盘活沉淀的财政资金，增加资金的有效供给，对于甘肃省地方政府偿还政府隐性债务是非常有必要的。

（四）借新还旧的二次置换或者债务展期

虽然债务展期或借新还旧实质上是解决流动性问题，是用时间换空间的举措，不能从根本上化解地方政府。但是债务展期或借新还旧是更为可能的暂时缓解地方政府隐性债务问题，降低地方政府还债压力（姚煜等，2019）。因此甘肃省地方政府在偿还隐性债务资金缺乏时，是可以暂时通过债务展期或借新还旧来缓解偿债压力，对单笔金额较大的隐性债务，通过延期展期，错开还款高峰;对使用成本较高的隐性债务，可以通过新旧债置换，降低还款压力。

（五）调整举债主体、进行城投平台转型来化解隐性债务

甘肃省政府可以通过积极地方融资平台公司的整合、转型发展，逐步使其从投资开发型向市场经营型转变（曾子炎，2018）。对有稳定经营收益的融资平台公司做好债务处置、资产核查、人员岗位安排等工作，增强自身造血功能，消除政府隐性担保，实行其风险内部化，阻断风险的传导。对于财务状况极差，已经资不抵债的平台公司或空壳公司按照市场经济方式开展破产、改制、分流工作，以此来达到有效化解部分存量隐性债务。

参考文献：

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