贵州民族地区构建一体推进“三不腐”机制研究

夏丹波 吴大华

（1. 中共贵州省委党校 法学教研部，贵州·贵阳 550025；2. 贵州省社会科学院，贵州·贵阳 550002）

一、引言

习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上提出：“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”[1]（以下简称“三不腐”）。党的十九届四中全会进一步提出：“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”[2]。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上进一步阐明：“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略”[3]。贵州民族地区多是偏远山区和贫困地区。在外界看来，可能由于脱贫攻坚任务重、人口素质较低、执纪力量薄弱、内生动力不强、信息技术不高、创新能力低下等原因而在落实一体推进“三不腐”方面差距较大。笔者考察了贵州省3个自治州、11个自治县的情况，事实并非如此。党中央一体推进“三不腐”的基本方针和重要方略，在这些地区得到了不折不扣的贯彻落实，且力度之大、创新之多、成效之巨出人意料。因此，将贵州民族地区在构建一体推进“三不腐”机制的地方实践中所取得的成效和探索出的方法路径进行梳理，必将会为其他地区贯彻落实构建一体推进“三不腐”体制机制的重大部署贡献“地方经验”。

二、贵州民族地区构建一体推进“三不腐”机制的实践探索

（一） 发铁纪之威：构建不敢腐的惩戒机制

健全“四风”纠治机制。“党的作风是党的形象，是观察党群干群关系、人心向背的晴雨表”[4]。贵州3个自治州及11个自治县均构建了“专项方案+重要节点+惩治通报+责任备案”的“四风”纠治机制，紧盯重要时间节点，出台“纠正‘四风’专项工作方案”，对公款吃喝、违规收送礼品礼金、公车私用、滥发津补贴或福利、大办婚丧喜庆等“四风”典型问题及公款购买手机或支付手机套餐费、私车公养等隐形变异新问题开展专项清查整治，并对重点问题进行分类梳理，形成典型案例，进行公开通报曝光，最后将纠“四风”情况纳入“两个责任”备案。2019年以来，黔南布依族苗族自治州通报曝光典型案例问题48批133起[5]。2019年1月至10月，黔东南苗族侗族自治州查处违反中央八项规定精神和”四风“问题107件166 人，给予党纪政务处分106人，通报曝光62起80 人[6]。2019年黔西南布依族苗族自治州查处形式主义官僚主义问题306件326人，党纪政务处分283 人，查处违反中央八项规定精神问题146件169 人，党纪政务处分133人，通报典型案例13批次38 件40人。

创新巡察工作机制。巡察是发现腐败问题，研判政治生态的有力武器。贵州民族地区为了解决小县域“熟人社会”监督难、群众身边腐败发现难、民族村寨与群众沟通难等问题创新探索出“联动提级交叉巡察”“村级巡察”“双语巡察”等机制。黔南布依族苗族自治州2019年组建2个州级巡察组、24个县级交叉巡察组进行联动巡察，发现问题1194个、问题线索126件。并通过“村级巡察+双语巡察”对1220个村（社区） 开展巡察，覆盖率达89.5%，发现问题9562个，移交问题线索578 条，其中6个县实现了村级巡察全覆盖[7]。

完善深化运用“四种形态”工作机制。充分运用“四种形态”是将监督执纪由“惩治极少数”向“管住大多数”拓展以实现在推进“不敢腐”中挖掘“不能腐”功能的重要手段。关岭布依族苗族自治县运用“制度规范+干部培训”模式，通过制定并严格执行《关岭自治县践行监督执纪“四种形态”实施办法》及对纪检干部运用“四种形态”进行专项培训和实践演练评估，深化运用监督执纪“四种形态”。2019年全县精准运用“四种形态”处理党员干部657人次，其中，第一种形态460 人次，占比70%；第二种形态170人，占比25.9%；第三种形态22人，占比3.3%；第四种形态5 人，占比0.8%，持续释放越往后执纪越严的强烈信号[8]。黔西南布依族苗族自治州安龙县把运用“四种形态”贯穿于监督检查、审查调查、案件审理全过程，2019年1月至8月，运用“第一种形态”处理干部1650人次[9]。

（二） 织监督之网：构建不能腐的防范机制

构筑全方位监督机制。“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用”[10]。贵州民族地区立足本地实际，创新建立了多样化的监督机制。一是健全派驻监督机制，实现州、县两级党政机关、企事业单位及一些新区派驻纪检监察机构全覆盖。松桃苗族自治县通过严把“入口关”，整合优化派驻机构，重新成立10个派驻纪检监察组，由县纪委监委直接领导，实行统一名称、统一编制、统一办公场所、统一考评，2019年1月至10 月通过派驻纪检监察机构发现问题221个，立案217件234人，问责科级干部100人[11]。二是建立数据铁笼监督机制。依托贵州省大数据战略，各自治州及自治县采取“小系统+大数据”模式创建了民生资金监督系统、党务政务监督系统、领导干部工作电子系统、领导干部个人报告事项监督系统等，通过“数据铁笼”有效监督制约权力运行的各个环节。三是深化民生监督机制。通过选配村级民生监督员，使民生监督机制长效化。镇宁布依族苗族自治县201个村居（社区） 已配备村级民生监察员197人，覆盖率达98%，发现问题127 个，占民生领域发现问题的52.7%，立案29件33 人，民生领域案件贡献率达21.46%[12]。四是拓宽群众监督机制。为了将“少数监督多数”转变为“多数监督少数”，各地区积极探索建立“专门监督+群众监督”工作机制。通过“作风扫码”、网站与电话举报、微信随手拍等具体监督方式，基本形成了“来信、来电、来访和网络媒体四位一体信访举报平台与纪检干部访村寨”相结合的群众监督格局。地处偏远只有32.31万人口的贵州省务川仡佬族苗族自治县紧紧依靠群众监督，2019 年1月至11月受理群众信访举报243件，处置问题线索231件，走访群众1913户2633人，发现问题206 个[13]。

做实廉政档案管理机制。为加强对各级领导干部的监督和对重点项目的监管，各民族地区根据干部管理权限和项目监管权限建立健全了领导干部廉政档案和项目廉政档案动态监督管理机制。黔东南苗族侗族自治州通过做好人数账、资料账、逻辑账的方法推动领导干部廉政档案精细管理，坚持一人一档，专人负责，动态跟踪管理。沿河土家族自治县、印江土家族苗族自治县、松桃苗族自治县等通过明确建档项目范围、建档主体、建档重要风险点等标准，全面建立项目廉政档案管理机制。

树牢以案促建机制。为了使案件查办与制度建设有机衔接，案件办结后，明确由案件承办人作为以案促建责任主体，通过用好用活纪检监察建议书，督促案发单位深入查摆问题原因，找准案件暴露出的廉政风险和漏洞，促进有针对性地建章立制。对一些案件暴露出的共性问题、系统性问题，督促案发地区、上级主管部门党委党组建立管长远、管系统的规章制度。贵州民族地区均建立了完善的以案促建机制，力图在不能腐推进中融入不敢腐、不想腐的措施，探究案件发生的体制机制问题，研究案件当事人关于制度建设的建议，增强制度和监督的针对性[14]。

（三） 固思想之堤：构建不想腐的自律机制

创新廉政宣传教育机制。列宁说过，要通过政治教育“教人们同拖拉作风和贪污受贿行为作斗争的文化素养”，因为“政治上有素养的人是不会贪污受贿的”[15]。为了克服以往廉政宣传教育形式主义严重、宣传教育方式单一、宣传教育对象覆盖面窄、宣传教育内容空洞等问题，贵州民族地区综合开发了电视廉政栏目、微视频、微电影、廉政APP、廉政公众号、短信推送、村（居）廉政文化长廊、廉政院坝会以及以山歌、对联、方言小品为载体的廉政艺术作品等廉政宣传形式与载体，构建了立体互动廉政宣传机制。同时，通过在义务教育阶段及各级党校、干部培训机构系统开设廉政教育课、长效化开展主题教育活动、有针对性开展“回炉再造”等专项廉政教育、科学开展在线廉政学习等方式构建了覆盖中小学生、青年干部、领导干部、问题干部及全体党员、人民群众在内的“全员+分层覆盖”廉政宣传教育机制。同时，通过深入开展“一案一整改”，坚持以案促教、以案促责、以案促建，在推进“不想腐”时，注重借助“不敢腐”的威慑与“不能腐”的制约。

探索廉政文化建设机制。贵州各民族地区十分重视廉政文化建设，充分挖掘利用布依族、苗族、侗族、仡佬族等少数民族文化中的廉政因素及各少数民族中传承的优良家规家风，打造出许多民族特色显著、乡土气息浓厚、群众喜闻乐见的廉政文化作品。将“本土廉政文化资源”变成促进不想腐的内生动力源。镇宁布依族苗族自治县编制了《画中有话——布依族廉洁故事格言漫画集萃》[16]，松桃苗族自治县拍摄了取材于本地少数民族地区村寨素材的反腐倡廉原创微电影《果香阵阵》[17]，黔东南苗族侗族自治州麻江县吸收清末状元夏同龢家风家训《四足歌》打造本土廉政文化[18]，发挥身边人身边事的宣传教育效应，效果十分显著。

强化廉考引导机制。将纪律教育与干部选拔任用相结合，由纪委监委牵头，对领导干部、拟提拔人员进行“廉”考。通过“任前廉考”、纪委全会上对重要岗位领导进行“廉政体检”等方式，将“廉洁关”作为领导干部任职、述职、职务升迁的重要门槛。通过真刀真枪的考核，形成鲜明的选人用人导向，使领导干部拒腐防变。目前，贵州民族地区州、县两级已实现干部“任前廉考”、重要岗位定期“廉政体检”全覆盖和制度化。

（四） 务工作之本：构建一体推进“三不腐”的保障机制

建立领导协调机制，强组织保障。一体推进“三不腐”是个系统工程，需要各级党委（党组）、纪检监察机关、宣传部门、教育部门以及各种监督力量协同工作，构建起决策有力、协调有效的领导协调机制。贵州民族地区将一体推进“三不腐”纳入全面从严治党和反腐败的核心工作之中，由州、县党委主要领导牵头成立全面从严治党领导小组，由纪委监委主要领导牵头成立反腐败协调小组，统一领导和具体协调一体推进“三不腐”工作。有力有效的领导协调机制，使得各级党委（党组），各级纪检监察机关、立法机关、执法机关、司法机关、审计机关以及各社会团体、新闻媒体、广大党员和人民群众等各种反腐败资源与力量得到了有效整合。

完善队伍建设机制，强人才保障。贵州民族地区构建以理论武装为基础的“信息技术+业务培训”培训工作机制，造就了一大批监督执纪骨干，尤其是基层一线纪检监察业务骨干。以严肃、规范党内政治生活为抓手，以支部会、工作例会、理论中心组学习会、常委会等为载体，严肃党内政治生活，强化思想理论武装。并系统制定基层监督检查、审查调查、案件审理、办案安全、走读式访谈等重点业务工作规程，并通过远程教育、微信学习群、网络课程、专题业务培训会等方式让纪检监察干部得到系统培训。并适时通过应知应会知识测试、交叉宣讲等方式，促进干部深学真懂。创新以书代训、以案代训等学习培训方式，全面提升干部“实战”能力。

健全责任落实机制，强责任保障。一体推进“三不腐”必须强化“两个责任”。实践中，不少地方或部门把主体责任和监督责任混为一谈，把本该履行的主体责任简单地推给监督机关。为抓住管党治党的“牛鼻子”，贵州省黔东南苗族侗族自治州通过深化“森林管护区”创建，科学搭建了落实“两个责任”的载体。全州8869个党组织183181 名党员全部参与创建，把管党治党责任细化落实到每一个岗位，实现有党员有干部的岗位就必须有管党治党责任人，层层传导压力，逐级压实责任。民意调查显示，2019年人民群众对该州反腐败斗争满意度从上一年的85.57%提高到87.73%，对干部作风满意度从上一年84.99%提高到85.64%[19]。

三、贵州民族地区构建一体推进“三不腐”机制的经验启示

（一） 讲政治：坚决贯彻党中央全面从严治党和反腐败斗争重要战略部署

习近平总书记指出：“各级党组织要旗帜鲜明坚持和加强党的全面领导，坚持党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里，确保党中央令行禁止”[1]。“纪检监察机关是党和国家监督专责机关，要忠诚于党、忠于人民，带头增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’”[1]。贵州民族地区始终把政治要求放在第一位，以一体推进“三不腐”为统领，全面贯彻落实党中央关于反腐败斗争的各项决策部署。一是强化“两个责任”，完善监督体系。通过党委统一出台相关文件对“两个责任”履行进行全面规范，并建立“森林管护区”等责任履行机制，健全党内监督责任制度，聚合监督力量，打通监督内部的各个环节，充分调动监督主体的积极性主动性，使监督有形有力。二是驰而不息纠治“四风”。建立健全了一系列有民族特色的“四风”纠治机制，有效遏制了“四风”屡禁不止、隐形变异、死灰复燃的问题。三是深化运用“四种形态”。制定推动“四种形态”深化运用的制度方案，加强对基层纪检监察干部的业务培训，提升贯通运用“四种形态”的能力。四是实现巡视巡察同步，巡察交叉机动。并全面开展村级巡察，推动全面从严治党在基层见到实效。五是深化以案促改、以案为鉴，加强党性教育和廉洁教育。六是立足实际，加强纪检监察队伍建设。对照政治过硬和本领高强的目标要求，结合地方工作实际，充分调动地方资源，合理利用QQ群、微信群等网络平台促进队伍建设。

（二） 守初心：坚持以人民为中心的鲜明政治立场

习近平总书记指出，改革开放40年来，在党中央坚强领导下，各级纪检监察机关坚持党的领导、从严管党治党，探索积累了宝贵经验，其中一条便是，必须坚持以人民为中心，确保立党为公、执政为民[1]。贵州民族地区在构建一体推进“三不腐”各项机制过程中始终聚焦群众痛点难点焦点。一方面，创新多种机制大力整治发生在群众身边的腐败行为，不断满足人民群众对清正廉洁的美好期待。通过探索建立“村级巡察+双语巡察”、民生监督员、民生资金数据铁笼、纪检干部走村寨等适合偏远贫困地区执纪监督的工作机制，坚决查处扶贫和民生领域出现的优亲厚友、截留挪用、虚报冒领和贪污侵占等无视群众利益、侵害群众利益的“微腐败”行为，让“苍蝇”们无处藏身。另一方面，在构建一体推进“三不腐”机制的过程中，坚持走群众路线，积极运用现代信息技术，全面畅通信、电、网、访等群众信访举报渠道，使广大人民群众在反腐败斗争中不失声、不隐身、不缺位，为反腐败人民战争凝聚起磅礴力量。

（三） 强担当：奋力激发一体推进“三不腐”的内生动力

习近平总书记强调：“要督促落实全面从严治党责任，切实解决基层党的领导和监督虚化、弱化问题，把负责、守责、尽责体现在每个党组织、每个岗位上”[3]。中国是一个幅员辽阔的国家，各地区之间的差异较大，要使中央关于一体推进“三不腐”的统一部署能自上而下得到全面贯彻落实，各级党组织和纪检监察机关必须强化责任担当，奋力激发内生动力，解决面临的诸多客观障碍。贵州民族地区普遍地处偏远、经济落后、村寨分散、人员素质相对较低，一体推进“三不腐”工作面临着许多现实问题。一是监督执纪力量不足。纪检监察机构人员编制普遍不足，专业性人才的引进、培养、稳定十分困难。而且越到基层，问题越严重，乡镇一级的执纪监督业务几乎不能自行独立开展。二是廉政文化氛围不浓。许多优秀民族文化以往都是口口相传居多，缺乏系统搜集、整理、提炼。三是政策供给不足。党和国家统一制定的反腐败政策，主要针对的是全国普遍情况，而民族地区因诸多客观限制而出现许多现行政策无法及时解决的特殊问题，这就会出现应对“特殊情况”的政策缺位问题。四是执纪监督缺乏以网络信息技术为核心的科技支撑。五是很多基层纪检监察机关在车辆、经费等财政保障上十分不足。六是监督覆盖不全。由于基层执纪监督力量弱、监督对象分散、监督事项繁多，群众监督力度不够等而存在监督覆盖有限、监督成效不高的问题。为了克服这一系列客观障碍，各民族地区始终强化全面从严治党和反腐败斗争责任担当，采取有力措施有效激发了一体推进“三不腐”的内生动力。一是充分挖掘“本土资源”。纠治“四风”的曝光通报机制、廉政文化建设机制等就充分利用了民族地区的熟人社会资源和特色文化资源。二是充分整合“本土力量”。通过整合纪检监察机关自身力量创建的“联动提级交叉”巡察机制，通过整合村务监督委员会主任、民生监督员、村级社会救助信息员“三员”合一设立的村级民生监察员工作机制以及通过整合多形式多渠道多载体而形成的本地纪检监察干部培训机制等，既盘活、提升了既有执纪监督力量的效能，又就地取“材”培养充实了新的执纪监督力量。三是充分依托“本土战略”。数据铁笼、纪检干部“走村寨”等监督机制都是借力全省大数据战略和大扶贫战略的实施而创建的。四是充分依靠“本土群众”。采用“双语巡察”“访村寨”“院坝会”等形式走进群众，同时，通过电话、微信、网络、来访等各种举报渠道，让广大群众充分参与监督。五是充分研制“本土规范”。在职责权限范围内就“两个责任”、“四风”治理、运用“四种形态”、巡察派驻、民生监督、廉政教育和干部队伍建设等重要问题，结合当地情况及时出台专门规范文件，予以具体指引。同时，针对基层监督检查、审查调查、案件审理、办案安全、走读式访谈等重点业务制定专业操作规程进行精细指导。

（四） 重创新：积极应对新时代基层反腐败斗争中出现的新形势新问题

习近平总书记指出，改革开放40年来，各级纪检监察机关坚持党的领导、从严管党治党，探索积累了宝贵经验，其中一条就是“必须坚持改革创新、艰苦奋斗作风，确保党始终走在时代前列”[1]。十九届中央纪委三次全会工作报告强调，“始终铭记打铁必须自身硬的重要要求，以改革创新精神加强纪检监察机关自身建设，当好党和人民的忠诚卫士”[20]。可见，力求创新是应对反腐败斗争中的新情况新问题和纪检监察机关自身建设问题的重要路径。新时代贵州民族地区尤其是基层出现了许多对一体推进“三不腐”有重要影响的新情况新问题。比如四风问题隐形变异、花样翻新、屡禁不止，大扶贫大生态战略为本来贫困的民族地区带来了大量基础设施、社会保障、农业项目等民生资金，农业农村发展使得农业专业合作社、村办企业等集体经济组织成为不可忽视的监督对象，信息技术的发展使得基层腐败行为更加隐蔽等等。围绕这些问题，民族地区以一体推进“三不腐”为重要抓手，不断推动反腐败思路创新、手段创新、制度创新，在惩戒、防范、自律、保障等方面创新构建起了一系列行之有效的工作机制。

（五） 抓统筹：充分做好一体推进“三不腐”力量、资源、措施的有效整合

习近平总书记指出：“不敢腐、不能腐、不想腐是相互依存、相互促进的有机整体，必须统筹联动，增强总体效果”[3]。贵州民族地区终坚持改革发展和反腐败斗争两手抓，通过思想建党和制度治党为改革发展提供坚强政治保证。通过建立完善前述一系列工作机制，一是初步形成了各级党组织、纪检监察机关、立法机关、司法机关、审计部门、宣传部门、教育部门、各社会团体和新闻媒体以及广大党员和人民群众在一体推进“三不腐”工作中积极作为、各司其职的工作格局；二是深度整合人才、资金、教育、文化、科技等资源，共同服务于一体推进“三不腐”实践；三是综合运用纪律、制度、教育等反腐败措施全方位保证一体推进“三不腐”工作的效果，从而在惩治与预防、治标与治本、底线与高线、行为与思想、问题与规律、当前与长远之间全面贯通了纪律、法律、制度、规矩、理想、道德要求，整合了全社会反腐败斗争力量和资源，综合施策，以巩固反腐败斗争压倒性胜利成果。

四、结语

像中国这样一个幅员辽阔且各地区之间经济文化发展不平衡的大国，中央战略要落实到基层，必然需要大量的地方实践和地方创新，更需要各地方实践与创新之间的良性竞争与理性互鉴。从习近平总书记提出一体推进“三不腐”以来，贵州民族地区迅速响应，积极统筹部署。一手抓脱贫攻坚和经济发展，一手抓一体推进“三不腐”机制构建。在惩戒机制、防范机制、自律机制以及保障机制等方面进行了大量有益的实践探索并实现了一系列创新，为一体推进“三不腐”工作贡献了一个成功而鲜活的“地方样本”。