义务教育阶段教师轮岗相关教育政策解读

王南

摘   要： 通过对教师轮岗制度的相关教育政策分析发现，教师轮岗政策演变呈现“鼓励—试点—正式实施”的趋势。在教师轮岗教育政策的实施过程中出现了政策目标与政策能力不符、政策相关方利益有所冲突、政策体系有待健全、监督与激励机制有待完善等问题，使教师轮岗政策难以达到完全促进义务教育均衡发展的效果。为避免教师轮岗制政策执行出现问题，在政策实施过程中需要持续优化政策目标、消除利益冲突、完善政策体系及健全监督与激励机制。

关键词： 教师轮岗   政策分析   政策建议

促进教育公平发展是教育的重要目标之一，但校际各种资源不平衡，尤其师资力量倾斜影响教育的均衡发展。当下促进教师资源均衡发展的方式除了引进高素质人才之外，还包括校际的教师流动，即教师轮岗。

义务教育阶段的教师轮岗制主要指由县或县级以上教育行政部门，要求区域内的教师在相对弱势的学校进行有计划的交流任教，目的在于均衡校际师资力量，实现义务教育公平[1]。经过长期实践，我国的教师轮岗制度逐渐落实完善，“教师轮岗”将在较长一段时间内以一定数量规模在校际实施，一方面教师轮岗促进教育均衡有积极作用，另一方面教师轮岗制度存在一定问题。因此，解析教师轮岗制度相关教育政策具有一定的现实意义。

一、教师轮岗制度政策的变化

（一）义务教育均衡政策促使教师轮岗产生

2005年颁布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》强调建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务等项制度。2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》规定县级以上人民政府及教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距。从这些表述可以看出，政策实施的重点在农村地区，促进农村学校教育资源的合理分配，尤其是师资方面。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》规定从财政、硬件设施、社会保障等配套措施上对教师流动予以跟进。《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展意见》进一步提出健全城乡教师交流机制，鼓励优秀校长和骨干教师到农村学校和薄弱学校任职任教，发挥示范、辐射和带动作用。建立完善城镇教师到农村学校任教服务期制度。两份文件都进一步将教师交流的实施细化，为之后政策落实提供了标准。

2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师轮岗。

从相关政策文件表述可以看出，国家鼓励校际利用教师轮岗制度平衡教师资源，逐步提高教师整体水平，填补农村地区教育短板，最终目标是实现义务教育均衡发展。

（二）教师队伍结构性均衡要求实施教师轮岗

为了维持教师队伍结构性均衡，避免出现农村学校教师素质与城镇学校教师素质相差过大的情况，1996年《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》鼓励教师从城市到农村，从强校到薄弱学校任教，这是对教师合理流动在政策层面的规定和方向引导。1999年国务院首次在《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中要求评定高级职称的教师原则上要有在薄弱学校或村落学校任教一年以上的经历。

2006年《关于大力推进城镇教师支援农村工作的意见》中指出推进城镇教师支援农村教育工作，对统筹城乡教育协调发展、解决农村师资力量薄弱问题具有重要现实意义。2008年《国家教育督导报告2008—关注义务教育教师》指出，目前教师配备结构性问题依然突出，地方需统筹县域内城乡教师资源，灵活合理地配置教师。2014年《关于推进县域内义务教育学校校长教师轮岗意见》提出各地要充分认识校长教师轮岗工作的重要性、紧迫性，加快建立和不断完善义务教育校长教师轮岗制度，重点引导优秀校长和骨干教师向农村学校、薄弱学校流动，实现校长教师轮岗的制度化、常态化。

从上述各个政策文件的表述可以看出，义务教育均衡发展的关键在于城镇学校与农村薄弱学校间教师队伍结构不均衡，在师资力量方面有较大落差，为了弥补校际师资力量的短板，实现教育公平目标，国家采取教师轮岗制度平衡校际教师队伍结构，保证处于弱势地位的学校拥有一定量的优质教师资源，从而实现整体上的教育公平。

（三）擇校问题促进教师轮岗制进一步发展

《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中华人民共和国义务教育法》先后颁布，我国确立了就近入学制度，且长久以来人们心中存在“重点学校”概念，由此产生“择校热”，进一步加剧了中小学教育资源倾斜。从某种意义来说，择校并不符合教育公平的初衷，因此，教师轮岗成为一些地方教育行政部门调配师资、遏制“择校热”的新举措。通过将城镇学校优质师资轮岗至薄弱学校，加强薄弱学校优质教师资源，减少薄弱学校的生源流失，校际教师整体素质相当，择校现象逐渐减缓，实现义务教育的均衡发展。

二、教师轮岗制政策分析

（一）政策目标在于维持义务教育均衡发展

政策目标是政策执行后预计达到的目的及结果，它是政策执行的基本条件和前提[2]。教师轮岗制及相关教育政策中有诸多“统筹城乡教育协调发展”类似表述，体现出该政策目标始终为“促进义务教育均衡发展”。城镇学校与农村薄弱学校之间的差距体现在教学设施、生源素质等多方面，但制约薄弱学校发展的关键是教师资源不足且低质量。教师轮岗制的实质就是将城镇优质教师资源输送到农村薄弱学校，持续不断的轮岗有效提高了薄弱学校教师队伍整体素质，通过维持校际师资力量的平衡促进薄弱学校发展，达到地区整体的教育平衡[2]。

（二）教师轮岗制政策演变呈现“鼓励—试点—正式实施”的趋势

在未明确提出关于教师轮岗制的专门政策时，其他相关政策对教师交流呈明显的鼓励导向。例如《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出“评定高级职称的教师原则上要有在薄弱学校或村落学校任教一年以上的经历”的要求，行政区域内常有“校对校”对口支援等多种活动。

江苏省最早开始关于教师轮岗制的尝试，是在全国范围内实施教师轮岗制的一个“试点”，江苏省首次尝试取得的成果为接下来在全国范围内实施教师轮岗制提供了经验和借鉴。在江苏省之后，江西、甘肃等多个地区陆续开始尝试教师轮岗。

经过尝试，2014年国务院发布《关于推进县域内义务教育学校校长教师轮岗意见》，正式在全国范围内开始实施教师轮岗制，由此，教师轮岗制度成为各地区教育行政部门平衡地区教师资源，促进义务教育均衡发展的重要手段之一。

教师轮岗制政策演变过程显示了义务教育的发展趋势，也凸显了义务教育發展阶段的问题。从总体来看，随着我国义务教育事业快速发展，发达地区与欠发达地区，城镇地区和农村地区的学校难免产生差距，造成义务教育不够公平的状况。为了维持义务教育资源的均衡，教师轮岗制扩张是一个必然趋势。可以预见，在一些边远地区及薄弱学校，教师轮岗的形式会在相当长一段时间内发挥重要作用。

从各项政策颁布的时间分布来看，教师轮岗教育政策从1996年首次出现到2014年逐渐完善，历经十几年时间，国家颁布的相关文件逐渐增多，政策逐步具体深化。尤其是2006年、2010年及2014年颁布的三份文件，体现了教师轮岗政策的制度化和常态化，2006年颁布的《关于大力推进城镇教师支援农村工作的意见》对教师轮岗工作做出了总体安排和部署;2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》细化了教师轮岗中财政、硬件设施、社会保障等配套措施。2014年出台《关于推进县域内义务教育学校校长教师轮岗意见》，进一步要求实现教师轮岗的制度化、常态化，更突出了教师轮岗政策的全国性。

三、教师轮岗制政策实施中的问题

（一）政策目标与政策能力不符

政策目标是政策执行后预计达到的结果;政策能力是指一项政策对问题的解决程度，若政策目标超过了政策能力上限，政策便难以有效执行[2]。从与教师轮岗相关的诸多文件中可以看出，教师轮岗政策的目标在于促进教育公平。但实际上城乡分割的二元经济结构和社会体制、历史上差异发展的教育倾斜政策影响、教育经费投入不足、政策扶持力度不足等多方原因都会导致义务教育倾斜，并非单单通过教师轮岗就可解决;薄弱学校缺少教师与学校环境、教师待遇、教学设备等不足有密切关系，要解决师资问题，需要教师轮岗政策和其他政策配合实施。因此，教师轮岗政策能力并不能完全实现政策预计目标，以至于教师轮岗政策执行低效率。

（二）政策相关方利益有所冲突

政策制订者、地方教育行政部门、学校领导及教师群体这些政策相关者基于自身利益考量，对政策的贯彻落实程度不同。政策制定者从国家的角度出发，期望通过大力实施教师轮岗达到教育公平目的;各地区教育行政部门基于本地区教育发展角度，对地区内学校提出具体的轮岗要求;参与轮岗的学校从自己学校利益角度出发采取相应措施;一些教师考虑自己评定职称、薪资待遇等各方面福利得失决定是否参与轮岗。各方都站在自身利益最大化角度执行政策。例如，骨干教师被推向农村薄弱学校势必会分散重点学校的优质师资，学校领导者为保护自己学校的利益，将骨干教师留在校内，把其他普通教师轮岗至薄弱学校，被选派的教师难以缓解薄弱学校的紧急问题，教师轮岗难以将平衡教育资源，促进义务教育均衡发展的作用最大限度地发挥[3]（8）。

（三）政策体系有待健全

一个完整的政策体系包括总政策、基本政策和具体政策[2]。在教师轮岗相关政策的制定中，政策制定者提出了总政策及一些基本政策，鲜有制定有关轮岗教师参与要求、福利待遇、职称评定等具体政策，根据“县管校用”的原则，制定具体政策的权力被下放至各地教育行政部门甚至学校，相关基础政策与具体政策缺损，政策执行者对教师轮岗政策中诸如教师福利待遇、人事管理等选择性执行，损害学校及教师利益，在一定程度上降低了轮岗教师的积极性，参与轮岗教师消极对待，薄弱学校的教学质量因轮岗教师的抵触心理而下降，导致教师轮岗难以完全达到义务教育公平的本质要求[4]（61-64）。

（四）监督与激励机制有待完善

教师轮岗政策是一项涉及多方的教育改革，政策的实施需要通过有效的监督机制及激励机制提高执行效率，达到理想的政策效果。完善的监督机制可以及时发现政策制定和执行中的问题，进行纠正。激励机制是促进教师轮岗政策高效运行的重要方式之一，优厚的福利待遇、考虑并解决教师实际困难及清晰的人事管理等激励机制，提高了参与轮岗的教师的工作热情，有利于达到预期政策效果。但在政策实际实施过程中，监督和激励机制尚有缺失，例如，部分政策执行者根据相关文件中“评定高级职称的教师原则上要有在薄弱学校或村落学校任教一年以上的经历”等表述，扩大政策条规外延，将教师是否进行过轮岗作为能否进行职称评定的必要标准之一，少数参与轮岗的教师仅仅想通过轮岗获得职称，并非自愿，这就违背了轮岗初衷，扭曲了政策目标。

四、教师轮岗政策实施建议

（一）优化政策目标

教师轮岗制政策执行效率低下，一部分原因在于政策目标与政策能力不符。教师轮岗制政策想要实现的目标过于庞大，政策承载能力不足，面对难以完全实现的总政策目标，政策执行者可能缺乏动力，消极执行政策。教育行政部门应正确认识教师轮岗制政策的目标，通过试点，了解教师轮岗制政策实际实施状态，适当调整目标，保证政策目标在政策能力限度内，有效执行教师轮岗政策。

（二）消除利益冲突

教师轮岗制政策涉及多个相关方，难以兼顾各方利益，政策相关者为了维护自身既得利益不受损害，往往会规避不利于自身的政策。为了避免各方利益冲突影响政策执行效率，教育行政部门应建立健全消除利益冲突机制，在深入调研的基础上对目标群体的既得利益进行充分了解，找到利益平衡点，例如针对教师不愿去薄弱学校轮岗的情况，相关部门可以通过物质奖励、福利补贴等方式保障教师的生活质量和工作质量，弥补教师损失的利益，消除教师与教师轮岗制政策之间的冲突。

（三）完善政策体系

从国家层面上看，国家教育行政部门需自上而下确立以促进教育公平为核心的共同教育愿景，在明确教师轮岗制的总政策基础上，颁布具有共性的基础政策和具体政策[5]（57-64），例如教师福利待遇的基本标准和轮岗教师人事管理基本制度;从地区层面来看，各地区应在理解教师轮岗政策的总目标和基本要求的基础上，广泛了解学校真实情况，组织专家及利益相关各方进行调研讨论，制订符合实际的具体政策，例如，各地教育系统根据流入校和流出校的具体情况选拔相关轮岗人员，创设相关流动机制和通道等。国家、地区共同制订并实施政策，有利于优化政策体系，保证执行的有效性。

（四）健全监督与激励机制

教师轮岗制政策的有效执行需要健全的监督机制保障及完善的激励机制提高效率。教师轮岗制政策执行过程中，从国家到各地区再到具体学校和教师，需要多方共同完成，在复杂的实施过程中，往往会出现政策执行者和目标群体错误解读政策、为保自身既得利益消极执行政策等偏离政策原有目标要求的趋势[6]（50）。因此，教育行政部门通过完善监督机制与激励机制，奖惩并举，及时纠正出现的问题，对优秀行为进行宣传鼓励，保证教师轮岗制有效实施。

参考文献：

[1]朱倪莹.制度变迁理论视域下的教师轮岗制度研究[D].北京：首都师范大学，2011.

[2]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2001.

[3]李洁言，冯杰.名校不愿放走优质教育资源是校长教师轮岗制度最大阻力[J].人民教育，2014（21）.

[4]马焕灵，景方瑞.地方中小学教师轮岗制政策失真问题管窥[J].教师教育研究，2009，021（002）.

[5]叶菊艳，卢乃桂.“能量理论”视域下校长教师轮岗交流政策实施的思考[J].教育研究，2016，432（01）.

[6]陶待.教师校际流动政策的探索及改进路径[J].教育发展研究，2009（10）.