关于加强建设项目“邻避”问题防范与化解的探索思考

王 拯，姜 江

（江苏省生态环境评估中心，江苏南京 210036）

1 江苏化解和防范涉建设项目“邻避”问题总体情况

随着我国城镇化、工业化进入新的发展阶段，涉及环境保护的一些重大建设项目引起的“邻避效应”问题日益突出，由此引发的群体性事件不断攀升，严重影响社会和谐稳定，阻碍经济社会发展。党的十八大以来，江苏各级党委、政府高度重视涉生态环境保护项目“邻避”问题的防范和化解，做出一系列重大决策部署，各相关部门、各地区积极推动工作并取得一些成效。

1.1 落实主体责任和联动协调机制，加强“邻避”问题化解和防范

“十三五”以来，根据生态环境部部署要求，江苏省从省级层面，建立省发展改革委、生态环境厅、应急管理厅、交通运输厅、省住房和城乡建设厅等部门间的联席会议制度，设区市和市（县、区）人民政府同步建立联席会议制度，落实防范与化解“邻避问题”主体责任，强化规划引导和刚性约束，严格项目评估核准和执法监管，基本建立了党政同责、一岗双责、严格追责的责任体系。通过建立“省—市—县”三级联动机制，形成上下协调的应对工作体系，既分层级上下联动分析形势、强化主动回应，又聚合部门力量合力解决问题，防止负面影响扩大，为维护人民群众环境权益、保障社会和谐稳定、建设高水平小康社会提供了坚实保障。

1.2 强化规划刚性约束，优化建设项目选址

针对社会公众环境保护意识不断增强、环境维权力度空前加大的大背景下，江苏各级党委、政府普遍树立了“规划先行”的理念。“十三五”期间，江苏各级政府部门在组织编制城镇体系规划、城市总体规划、生态环境保护规划及有关专项规划过程中，把防范“邻避”问题摆在重要位置，特别是对涉及垃圾焚烧、固废填埋等项目，在空间规划中提早布局，明确场址，规范选址程序，充分体现理念，前瞻性谋划解决“邻避”项目布局问题，坚持区域统筹、联建共享、环境保护有机统一，做好与土地利用总体规划、生态环境保护等规划的衔接。各地在编制市县空间规划中，也不同程度地对垃圾厂提早布局、明确场址。各地区在战略环评和规划环评布局中，基本做到严格实施土地利用总体规划，科学指导产业布局和园区建设，明确“邻避”项目布局、规模、用地，并提出布局选址的规划控制要求，为敏感项目建设过程中化解公众维权纠纷、保障公众合法权益和维护社会稳定，起到了积极的促进作用。

1.3 依法依规严格审批，提升环境准入门槛

“十三五”以来，随着我国生态环境保护事业的深入发展，社会公众环境维权意识不断提高，建设项目“邻避”问题已成为各级政府在项目审批中非常关注的环节。在项目审批过程中，各级政府能够坚持把“邻避”问题的合法性审查贯彻于整个决策程序，在督促企业加强涉“邻避”项目管理、履行好社会责任的同时，切实规范和加强涉“邻避”项目社会稳定的风险评估。2018年、2019年两年间，江苏省级开展环评技术评估的环评文件分别达123个、148个，在“邻避”项目环境影响评价环节，通过淘汰落后产能、以新带老、开展环境综合整治等措施，实现“邻避”项目建设后周边区域的环境质量总体改善。同时，督促企业加大环保安全投入力度，确保环保安全措施得到有效落实。

1.4 规范企业环境准入，提升环保技术工艺水平

总体看，目前江苏各地区在建设项目环评、园区规划环评中，基本建立了重点行业负面清单制度，特别是对符合准入条件的行业企业名单实施动态管理。苏南、苏中地区行业主管部门加快推进先进适用的技术和装备产业化发展，督促指导各地区对技术工艺落后、排放强度大的企业实行技术改造，或依法予以关停。

1.5 强化项目监管，严格执法监督

各级生态环境部门进一步明确监管重点，新建、改扩建项目必须严格执行相关标准，确保环保“三同时”落实到位。切实加大“邻避”项目建设工艺和设备质量监管力度。强化重点“邻避”项目安全监管体系和能力建设，有效管控影响生态环境和社会稳定的负面因素，守住安全底线。定期开展重大建设项目执法专项检查，对在建项目和已投产运行项目进行追踪检查，及时掌握环境社会风险问题突出的地区、企业、项目清单，督促企业严格落实安全环保责任，规范运营管理。在此基础上，鼓励社会力量参与项目“邻避”问题监督，2018年11月，江苏省办公厅出台《关于加强危险废物污染防治工作的意见》（苏政办发〔2018〕91号），明确提出鼓励社会各界参与监督危险废物环境管理工作，营造社会监督的良好环境。搭建政府、企业、公众多方交流合作平台，鼓励各地推进危险废物处置设施建设“邻避”问题防范与化解。

1.6 加强舆情管控引导，保障社会和谐稳定

各地生态环境部门、宣传部门加强沟通协调，围绕垃圾焚烧发电、交通基础设施建设等社会普遍关切的项目，最大限度运用主流媒体、新闻网站及新媒体平台，对环保热点问题、谣言传言等，及时主动发布权威信息，及时回应社会关切，澄清事实真相，化解矛盾纠纷。从2020年5月起，江苏省生态环境厅开通“厅长我留言”专栏，鼓励企业家、行风监督员、广大群众提出意见建议，并对不作为、乱作为、政策不兑现等行为进行举报。针对每一条留言，指派专人认真查看，逐条回复，起到了良好的宣传效果。

1.7 加强科普宣传，提升社会公众认知程度

江苏各级政府鼓励和引导学校、科研院所、环保社会组织、志愿者开展法律法规和相关知识宣传，特别围绕垃圾焚烧发电、PX石化、交通基础设施建设等领域，充分利用报刊、广播、电视、网络、新媒体等手段，加强常态化科普宣传。江苏常州等地区，把每月的第一个周末设为垃圾焚烧发电项目公众开放日，通过信息公开、实地参观、现场讲解演示等方式，让公众了解垃圾产生、收集、转运、处理的全过程，增强公众对垃圾处理设施的科学认知和监督意识，增强科普宣传的针对性和实效性，取得了良好的效果。

2 存在的问题和不足

尽管江苏在建设项目“邻避”问题的监督管理上，取得了一定成绩，但有几点问题值得关注。

2.1 防范和化解建设项目“邻避”问题必须持续加强

江苏是经济大省，各地垃圾焚烧发电、重大石化（含PX）、交通运输设施基础项目多，这些涉“邻避”项目在立项、审批过程中，一旦处理不当，极易引发群体性事件，影响社会和谐稳定。2018年3月，江苏省发展改革委公布了《江苏省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（征求意见稿）》，其中生活垃圾焚烧发电厂拟建项目表，涉及66个垃圾焚烧发电项目，包括39个近期生活垃圾焚烧发电项目，总投资约201.22亿元，还有27个远期生活垃圾焚烧发电项目，总投资184亿元，共计约385.22亿元。可以预见，在今后相当长的一段时期内，防范和化解建设项目“邻避”问题，必须持续加强，不能有丝毫松懈。

2.2 建设项目“邻避”问题跨区域协商机制和责任追究机制有待完善

对跨行政区域的重大“邻避”项目或引发相邻行政区矛盾纠纷的建设项目，环境风险联防联控机制还不完善。一些地区对因“邻避”问题引发的群体性事件，反应不够迅速，应对不够及时，配套的检查办法和惩治措施还不够健全，考核评估及责任追究机制有待完善。

2.3“邻避”问题社会环境风险预警、响应和处置能力需要进一步提升

一些地区对存在“邻避”隐患的建设项目，没有及时跟进排查，环境风险基础台账不健全，没有及时根据实际需要和风险情势变化修订完善应急预案，一旦发生“邻避”问题导致的群体性事件，很难做到积极稳妥处置。

3 关于防范和化解建设项目“邻避”问题的意见建议

从宏观层面看，“邻避效应”问题是我国经济社会快速发展、转型发展的客观结果。随着城市化、工业化进程的不断发展，涉及“邻避事件”的公共项目、重点产业项目也在不断发展，个体利益与群体利益、群体利益与社会公共利益的冲突与矛盾将伴随而行。在当前新冠疫情防控常态化、复工复产有序推进的重要时刻，防范和化解项目“邻避”问题，推进重大民生技术设施建设和重点项目平稳落地，是保障社会协调稳定的重要内容。环境“邻避”冲突的发生与化解与否，直接关系到地方政府环境素养与执政能力［1］。对此，提出如下建议。

3.1 强化顶层设计，健全诉求传达和纠纷解决机制

建议从省级层面，编制项目“邻避”问题防范与化解工作指南，对生活垃圾焚烧发电、重大石化（含PX）、涉核、重大交通运输设施基础项目等，明确风险防控应对处置、信息公开、公众参与、利益补偿等具体要求。地方各级政府支持环境权益诉讼，因地制宜完善项目周边居民的诉求表达机制，引导群众通过法律途径或协商方式，妥善解决项目规划、选址、建设、运营、补偿等纠纷，切实维护广大群众利益，确保社会和谐稳定。

3.2 规范信息公开，拓宽公众参与渠道

各级政府广泛通过新闻发布、市民服务热线、电视新闻、报刊、宣传栏等渠道，及时依法公开项目规划、选址、建设、运营、监管、利益补偿等信息。在建设项目尤其是环境敏感项目的立项、实施、评价等环节，广泛征集公众意见，通过环境信息发布、新闻媒体宣传、环评民意调查、多方圆桌对话、公众听证会等方式，建立社会监督员队伍，畅通公众参与环境事务管理的渠道，最大限度地保障公开透明，充分尊重民意，保障、满足民众的知情权、参与权和监督权［2］。

3.3 完善应急预案，提升风险响应和处置能力

建议以县（市、区）为单位，加大“邻避”项目风险隐患排查力度，全面掌握建设项目论证、选址、先期筹建、开工建设、生产运行等各个环节的风险点，进一步完善台账，及时修订应急预案，明确组织领导体系、责任分工、运行机制、组织保障等措施。加快建设建设项目“邻避”问题环保专家库，构建政府部门、建设单位、社会组织、环保专家等组成的“邻避”事件协作体系，持续开展风险应急处置专题培训，全面提升应急处置能力。

3.4 完善补偿机制，鼓励企业履行社会责任

政府部门应当根据公平原则制定严格补偿标准和补偿方式，既能防止再次出现大闹大补、小闹小补和不闹不补的情形，又能遏制贪腐现象［3］。建议尽快建立和完善利益补偿机制，明确补偿主体、对象、程序及标准，鼓励企业通过安排项目周边居民就业、提供无偿公共服务等方式，提升企业、公众在“邻避”项目建设和运营过程中的获得感，让“邻避”项目建设与周边民众形成利益共同体，变“邻避效应”为“邻利效应”。对工艺先进、公众认可度高的企业，在绿色信贷、绿色保险、环境信用评级等方面予以政策扶持，鼓励企业主动履行社会责任，促进企业健康持续发展。