贵州民族地区推进城镇化与农民工融入城镇研究

王 国 勇，李 安 连，梅 陈，曾 凯 琴

一、引言

(一)研究背景及目的

早在2010年中央一号文件就提出“当前和今后要积极稳妥地推进城镇化进程，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。”随后，党的十八大提出“新型工业化、城镇化、信息化与农业现代化同步发展”，接着制定了《国家新型城镇规划(2014-2020年)》。事实证明，在近几年的经济快速发展的过程中,我国的新型城镇化建设水平已经开始取得明显的提升。但是在2018年提出的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中指出“要求坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动”，也就是意味着在过去几年单方面的推进新型城镇化的进程中已经开始出现了一些问题，城镇规模逐渐扩大、城市数量增多、城市格局趋于一致、农村人口流动性增强等现象带来城镇的发展缺乏特色、乡村也难以振兴，而农民工更是游离于城镇和农村之间的一大特殊群体。尤其是在欠发达的贵州民族地区，城镇化率本身就比较低，为了与时代的发展相接轨，不得不抓住契机推进城镇化。但是，在推进城镇化的过程中，大量的农民工进入城镇生活，该群体在融入城镇的过程中不仅会面临其他群体融入城镇的一些普遍问题，还会受到本民族文化等多种因素的影响。所以，本文旨在系统地研究贵州民族地区城镇化与农民工融入城镇的困境并探索其原因，提出民族地区推进城镇化以及农民工顺利融入城镇的可行性路径，为其他民族地区少数民族农民工顺利融入城镇提供参考，也为国家的新型城镇化发展作一份贡献。

(二)研究内容及研究方法

本文的主要内容包括农民工融入城镇的相关理论，国际、国内推动城镇化发展的经验及启示，贵州民族地区推进城镇化与农民工融入城镇的战略思路、存在问题及原因分析以及贵州民族地区推进城镇化与农民工融入城镇的路径选择。

本文主要运用两种研究方法。一是文献研究法，主要是对相关文件、已有研究结论进行归类整理、分析。通过查找国内外有关城镇化与农民工融入城镇的文献资料，分析已有理论和实践研究，了解当前的研究现状。二是深度访谈法，主要采取无结构式访谈，为本研究提供大量真实有效的一手资料。通过与贵州三个自治州政府相关部门以及部分农民工进行访谈，充分了解贵州民族地区当前的城镇化水平以及农民工融入城镇遇到的一些问题，并分析问题存在的原因，从而提出相应路径选择。

(三)概念释义

1．城镇化

学界对城镇化的概念有着较为一致的看法，普遍地认为城镇化的发展是一个时期内社会经济的发展所产生并带来的一种必然趋势。所谓的城镇化通常被定义为随着城市发展和人口的集中,农村地区不断地转化为城市的过程。这一城镇化过程极大地促进了城市的发展和人口数量的增多。随着城市常住人口数量的增加和城镇用地规模的扩大,城市常住人口在我国总人口中的地位和比重进一步上升。城市人口比重的上升、农村人口比重的下降等都是我国城镇化的一个重要标志,城镇化的一个实质意义就是消灭城乡差别,实现经济社会转型。[1]358

2．农民工

农民工一词尽管在很早就被学界提出来，但学者们对此存在不同的看法，所以一直没有统一的定义。刘传江教授从户籍、职业、个体特征以及生活地域方面对农民工进行界定。他认为“首先农民工的职业是工人，其次农民工兼有市民和农民的特征，最后就是农民工还属于农村人口，因为他们目前所持有的户籍属于农业户籍。”[2]本文论述的中国农民工仍然继续沿用刘传江教授对于这一概念的界定。

3．城镇融入

西方传统文化语境中的“融入”本身的含义就是“加入”“成为其中一员”。对于农民工而言,就是农民工加入城镇,融入城镇居民的日常生活,成为城镇社会中的主体和一员。城镇融入是一个动态的过程，包括政治、经济、文化、社会心理、权利保障等方面，只有这些都得到满足，农民工才能顺利地融入城镇生活。

4. 贵州民族地区

贵州省共有3个民族自治州，分别是黔西南布依族苗族自治州、黔东南苗族侗族自治州和黔南布依族苗族自治州；有11个民族自治县，分别是道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗族自治县、松桃苗族自治县、玉屏侗族自治县、印江土家族苗族自治县、威宁彝族回族苗族自治县、紫云苗族布依族自治县、关岭布依族苗族自治县、沿河土家族自治县、镇宁布依族苗族自治县、三都水族自治县；有193个民族乡，是全国少数民族人口第二多的省份；根据《贵州统计年鉴2019》数据显示，贵州省总人口数为3474.65万人，少数民族占全省总人口的36.11%，共有1254.8万人，其中人口最多的少数民族是苗族，有396.84万人，其次是布依族，有251.06万人，土家族有143.7万人，侗族有143.19万人，彝族有83.45万人，人数最少的是羌族，只有0.16万人。[3]

(四)理论分析视角

1．社会融入理论

综合传统与现代社会学的基本理论认识和社会实践来看,社会融入主要是指处于社会中弱势群体地位的特定社会主体，能动地与特定的社区之间的关系及其中的社会个体与特定社会群体之间进行一种具有反思性、持续性互动的综合传统与现代社会学理论认识与实践行动的综合过程[4]。社会融入的目的是用于确保社会中所有的成员，包括孩童与成人都能够平等地成为社会的一员，在他们看来，“社会融入包含五个基础要素，分别为价值认知、能力与技能发展、社会参与、机会空间获取和物质条件的获得，只有具备这五种条件才能真正地实现社会包容”[5]。社会融入的发展过程是指经济社会中某一特定的人群,融入社会主流的群体,与经济社会中主流经济群体同等程度地利用和获取某一经济社会的资源,并在经济社会认知的基础上实现差异化的经济社会动态发展过程[6]。

在贵州民族地区推进城镇化的过程当中，农民工的社会融入本质上仍然是一个动态的过程,是以当地的农民工为劳动主体的城镇外来人口与当地的城镇居民通过文化社会融入进行互动，逐渐形成了相应的社会文化的认同、文化的接纳和社会行为适应。农民工群体在一定程度上保留了少数民族地区农村社会所独有的亲缘关系、地缘关系和民族生活习惯，导致了他们的生活圈子相对狭小，不能很好地适应城镇环境。如何让农民工真正地融入当地的城镇社会是一个亟待解决的问题。

2．社会排斥理论

社会排斥这一理论主要强调的是发生在个体与社会之间的一种割裂现象。目前社会排斥已被广泛地作为一个简洁的现代社会学理论术语,指的是某些社会个体在某一地区遇到的问题及各种因素交织在一起的综合性问题时所发生的现象[7]。 社会排斥是指一个社会的成员决定将自己整合于社会的一个系统却被排斥而衍生出来的一种社会现象,这种社会排斥包括社会、经济、政治和文化等方面。地位高的社会成员和地位低的社会成员都有可能被定位于一个广义的社会排斥和狭义的社会排斥两个向度上，前者将社会视为一个大的系统, 后者将社会视为和经济、政治并行的子系统[8]。

贵州民族地区的农民工在融入城镇的过程中面临的社会排斥主要表现在以下五个方面：一是农民工在兴义、凯里等地的劳动市场当中面临着就业率低、工作环境艰苦的问题，存在劳动时间过长、无劳动保障等不公平的待遇问题。二是在社会生活中，各地农民工的消费水平都较低、不能充分地利用公共文化资源且使用资源的意识薄弱。三是缺乏政治参与机会，在城镇日常生活中，农民工没有参与政治活动的机会，进而也没有机会获得政治认同。四是部分城镇居民对农民工的偏见和歧视阻碍了农民工社会关系的进一步发展，造成了农民工自我认同的缺失。五是农民工的社会福利和待遇水平与城镇居民相比存在差距,且由于农民工自身的生活习惯、文化传统和价值观念等与城镇居民存在较大差异，加大了农民工和城镇居民间彼此理解和认同的难度，阻碍了农民工顺利融入城镇。

3．社会流动理论

社会流动是指某一社会个体,或某一社会的群体,从一社会地位向另一社会地位的任何转变；某一社会的成员从某一种经济地位转移到另一种经济地位的流动现象,水平社会流动和垂直社会流动是根据其流动方向进行区分的两种流动方式[9]。同时,社会流动也是对社会组织结构动态变迁的一种客观反映。它主要指的就是一个社会的成员从一种特定的社会地位或者特定的职业向另一种特定的社会地位或者特定职业的组织结构变动[10]。

根据实地调查的情况来看，贵州少数民族地区的农民工主要是依靠自身的亲缘、地缘等社会关系在城镇打工、立足。在推进城镇化的进程中，绝大多数的农民工处于社会水平流动的层次中，即从农村的务农劳动转变为其他简单形式的劳动，很少有农民工能够从事更高级别的劳动，即不能处于垂直的向上流动的层次。追溯历史，由于我国少数民族地区的教育资源有限,师资力量薄弱等诸多因素的影响，一定程度上降低了农村地区的教育质量，导致大多数的农民工，缺乏对自我教育投资的长远认识，无法从事更高级别的劳动，更无法改变自己的社会层次。如何让民族地区更多的农民工从水平流动层次转入垂直流动层次，是一个值得深思的问题。

二、推动城镇化发展的经验研究

(一)国际、国内城镇化发展的经验借鉴及启示

从20世纪50年代开始，我国逐渐进入到工业化快速发展、城镇化建设快速推进的阶段，特别是改革开放后，工业化发展的力度大大增强，我国的经济开始进入高速发展阶段。2010年后，中国超过日本成为世界第二大经济体。直到2015年，中国的城镇化率才刚好超过世界平均水平。但是与发达国家相比，城镇人口比例仍存在很大的差距。直至2019年，我国城镇化水平达到60.60%[11]，但依然比发达国家低15%左右。

1．国内城镇化发展的历史经验及教训

改革开放以来，我国的城镇化建设曲折发展，回顾城镇化建设所走过的不平凡道路，我们有理由为已取得的成绩感到自豪，同时走过的弯路成为我们建设新时代中国特色社会主义城镇化道路应该吸取的教训。

(1)以农业发展和农村稳定为前提

城镇化要求人口、产业和土地不断向城镇集中，农业人口减少，非农业人口增加，但是农产品是生活的必需品，只有农业生产率提高，农业产业得到发展，劳动力才能出现剩余，才能为城镇化发展提供必要前提。

改革开放以来，我国始终坚持以农业发展和农村稳定为城镇化发展的前提，采取各种政策措施，不断加大解决“三农”问题的力度，探索“以工促农、以城带乡”的新型农村综合发展改革长效机制，加强推进具有中国特色的社会主义特点的新农村的基础建设，有力保障了农业产值的提高，农民的收入也稳步增长。农村的稳定和农业的发展，基本保证了城镇化进程转移人口规模、速度与城镇化承载能力的大体平衡。

(2)与工业化和市场经济发展相协调

我国城镇化如果想要健康地发展，就必须与先进的工业化和市场经济的发展适度同步、相互协调、共同推进，超前或发展滞后的城镇化都是不健康的，也不利于之后的工业化和市场经济的发展。20世纪50年代开始，国家实行计划经济体制并推进城乡优先发展重工业的战略，形成了城镇和农村彼此封闭、各自循环的二元经济社会结构，导致了城镇化原动力不足的局面，在相当长的时期里城镇化发展严重滞后，阻碍了农村剩余劳动力的转移和市场经济的发展，工农业“剪刀差”的现象又极大地限制了农业发展，导致工农、城乡之间的差距也越来越大。因此，城镇化要健康发展就必须与工业化和经济发展相协调。

(3)必须处理好政府与市场的关系

改革开放之前的城镇化是完全由政府主导的“自上而下”的计划型城镇化推进模式。改革开放之后，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，市场在资源配置中的作用日渐增大，城镇化作为资源重置的过程，也越来越依靠市场的驱动。纵观近年来我国的新型城镇化建设发展历程，政策导向对新型城镇化发展的影响十分明显，无论是我国城市的总体规模和区域布局的总体规划指导方针，还是我国城镇规划设置和权限、人口管理制度等，均由地方政府自主决定，使得近年来我国的新型城镇化建设发展得越来越具有浓厚的地方特色，城镇化建设发展的进程不是完全顺应经济社会发展的规律而是更多地受制于人为因素，随政策导向波动，导致城镇化与工业化和经济发展不相协调，从而出现偏差，或超前，或滞后。改革开放后，特别是90年代以来，经济体制的市场化改革推动了城镇化的快速发展，但我们的市场机制仍不健全，政府与市场的关系需分清主次。一方面，市场机制应解决其力所能及的问题；另一方面，政府应该在制定城镇规划、提高行政效率和服务质量、提供公共产品、完善基础设施、培育市场环境、完善法律法规和制度建设等方面履行好自己的职责，特别是要提高宏观调控和公共服务能力。

(4)改革创新是城镇化的最强动力

改革创新是促进城镇化的动力源泉，要不断地探索改革创新的机制，不断地促进优秀传统文化和现代生产力的可持续健康繁荣发展，才能够真正实现中国特色社会主义，才能够实现现代化工业强国的奋斗目标。我国的城镇化发展历程充分表明，只有切实通过改革创新，才能有效地解决和突破当前阻碍我国推进城镇化健康快速发展的一系列社会管理机制和社会结构等矛盾问题，促进城镇化又好又快地发展。中华人民共和国成立之初，以计划经济为基础，以国家为主导，以重点建设为突破口的城镇化道路是基本符合当时国情的。但是随着我国城乡分割的二元市场经济体制形成后，城镇化与工业化相互脱节，导致了城镇化进程缓慢。改革开放以后，从以农村为重点的经济体制改革到以城市为中心的改革，再到以建立市场经济体制为目标的改革，城镇化的成果得以巩固，自20世纪末进入快速发展阶段。总体看来，我国的城镇化进程与改革创新是密切相关的，改革创新推动了我国现代农业的发展、乡镇企业的兴起、工业技术进步和中国特色社会主义市场经济管理体制的初步形成和建立，减少了城镇化发展的体制和政策障碍，极大地促进了城市的发展和小城镇兴起，推进了我国城镇化的总体进程。

(5)大中小城市和小城镇协调发展

我国地域宽广，有近14亿人口，农村居民的数量占比极高。各地区的经济发展水平不均衡、居民生活质量参差不齐、城镇化建设的程度不一致，这样的基本国情决定了单纯强调发展大城市、小城镇或中等城市都是不可行的，而是必须选择大中小城市和小城镇功能互补、多元协调发展的城镇化模式，要做到“宜大则大，宜小则小”，逐步建立合理的城镇化体系，发挥不同等级规模城镇的互补功能，促进城乡统筹和区域经济社会的协调发展。

(6)新型城镇化之前对以人为核心城镇化的偏离

对以人为核心的偏离，主要体现在两个方面：第一，人的城镇化不彻底，“夹生”城镇化严重。这一方面具体体现在农民工难以融入城镇，自改革开放以后，为了提升我国的农业综合生产能力以及改善当时农产品极度短缺的状况，政府首先向全国广大农村推进了对农村家庭联产承包责任制度的改革，这一战略性的举措虽大大地改善了当时的窘迫和困难境地，并大幅度释放出一批农村剩余劳动力，为推动城镇化发展提供了重要支柱。但由于滞后的户口制度改革，再加上长期依附在户籍制度之下的基本公共服务无法得到有效提供，大量的农村群众虽然可以来到城镇打工赚钱，但是因受到制约无法转变他们的户籍身份。由此，催生出一种极具中国特色的“农民工”人群。据相关数据统计，至2019年底，全国“农民工”总量达到2.9亿，这一数据占全国农村人口的近三分之一。这些“农民工”由于无法转换他们的户籍身份，更是无法享受城市已有的基本公共服务。除此之外，“农民工”进入城镇地区务工以后，一些农村的田地、林地等因为没有对应的市场化退出机制，不得不闲置在农村无法得到充分的利用，甚至有些地区出现了弃耕、空村、荒村的现象。第二，土地城镇化速度过快。就目前的财税体制而言，土地财政在地方财政中占据重要地位，而城镇化土地财政更是土地财政主要来源。农村用地转化为城镇用地能够产生巨大的溢价空间，地方政府更是不断大力推进，从而导致土地城镇化速度大大高于人口城镇化速度，这一举措远远背离了城镇化的初衷。

2．国外城镇化发展的经验借鉴

(1)重视公共服务

城镇化伊始，欧洲和美国就十分重视基础设施建设、居民服务、医疗、教育等一系列公共服务设施。欧洲部分国家也非常重视社会政策的配套体系，实施该体系并逐步完善配套体系，用于解决外来人口的民生需求。美国政府采取多种鼓励措施，支持不同收入群体的人员混合居住，适当为部分收入低的家庭发放房租补助券。

(2)重视城市规划

在城市规划上，美国以科学严谨的态度，针对每一所城市的实际情况制定详尽的发展规划，并且这些规划具有严格的法律保护，在此前提下，美国的各级政府不仅需要对其严格执行，而且任何个人、组织都不得擅自修改。此外，美国的城镇功能定位也是十分明确的。例如，华盛顿是政治文化和行政中心；拉斯维加斯是以赌博为核心的旅游度假城市等。但在2005年，美国的新奥尔良州因为缺乏城市规划，飓风卡特丽娜引发的洪灾冲毁了新奥尔良州的防洪堤，最终造成了1 833人死亡的惨重代价。因此，美国制定了以下举措：一是规划管理体系层次清晰；二是注重可持续发展和居民需求；三是重视社会参与；四是赋予法律效力。

日本虽国土面积狭小、资源不足，但是也一直致力于城市的科学规划发展。在早期制定了一系列相关的城镇发展和城市规范的法律法规，例如，《城市规划法》《土地整治法》《城镇绿地保护法》《停车场法》等。到了20世纪60年代后期，日本开始编制《全国综合发展规划》，意图通过法律将国家的政策作为地方发展的宏观背景，限制过度发展。

(3)重视生态环境

美国在城镇化历史上就曾经因为错误的公共政策和土地制度而导致各种过度的郊区化建设，并为此付出了沉重代价。在这个过程中，资源浪费和环境恶化导致经济成本不断增长，资源和能源被毫无节制地挥霍。

欧洲在城镇化早期，由于不重视城镇的规划和生态环境的保护，导致居民健康问题频发，黑死病、流感等疾病的大规模暴发与其也有一定关系。对此，欧盟推出了一系列举措：一是加大推行绿色建筑力度，并为此出台了《建筑能效指令》；二是强调绿色出行，对此还发布了“欧洲绿色汽车倡议”；三是发布了2050低碳经济路线图、能源路线图和交通路线图，以达到让居民积极应对气候变化这一目的；四是推动绿色就业和技术创新。

(4)城乡关系方面

在城乡关系方面，巴西的城镇化建设由于早期长时间忽略了农村发展，片面地扩张城镇占地面积，导致大量农民涌入城镇变成城镇居民，农业经济衰退加快，巴西不得不快速地“被城镇化”。[12]在此基础上，结合其他国家的做法，得到以下启示：一是对农业地区进行政策倾斜，大力推进农业和农村发展；二是完善社会保障机制，对进城农民工进行全方位的保护；三是加强教育，提升农民工素质，使他们能够适应现代化要求，顺利融入城镇生活。

3．国外城镇化发展经验对中国的启示

世界发达国家和发展中国家的城镇化建设举措对我国城镇化的推进工作具有十分重要的借鉴意义。发达国家的城镇化起步早、经验丰富，但是，发达国家城镇化的成功经验尽管值得我们去学习和借鉴，我们却不能完全照搬抄袭。发展中国家的城镇化有很多失败之处，我们应该吸取教训，要将理论联系实际，根据我国城乡发展的实际情况，走适合我国城镇化发展的道路。

首先，将以人为本作为前提。城镇化的过程和结果必须符合广大群众的切身利益，城镇化必须能提高居民的生活质量和福利保障，而不只是单纯改变地区的面貌和居民身份，也不是居民住地的变化，更不是只追求城市在物质上的进步。其次，要意识到城镇和农村的发展是协调进行、齐头并进的，不只是通过农村资源向城市输送来推动城市的发展，还要把城市的资源提供给农村以帮助农村的发展，提高农村发展水平，单向由农村向城市转移资源是不可行的。再次，无论城镇化走何种道路和模式，其最终目的是实现人的自由全面的发展，既要提升农村的精神文明水平和社会福利保障水平，也要提升城镇的精神文明水平和社会福利保障水平，更要帮助由农村转移到城镇的人获得合理的福利待遇，满足其精神需求。

发达国家已经基本完成了城镇化，这为我国城镇化建设提供了可借鉴的经验。发达国家的农村地区地广人稀，农作物的机械化生产水平高，单人生产效率高，大部分人都在从事服务行业、高技术加工业、软件业和奢侈品的手工加工业。而我国机械化比率低，人均效率低，存在必须由大量人工作业，才能完成第一产业的产品供给问题。我国农村地域广阔，自然地理条件复杂，实现城镇化的具体过程困难重重，我国和发达国家在社会制度、经济基础、人文历史等方面都有不同之处，要想复制发达国家曾经走过的城镇化道路，明显是不现实的，我国的城镇化更加复杂和棘手，所以必须探索出符合我国特殊国情的，适合我国城镇化发展的特色城镇化道路。[13]103-105

(二)贵州民族地区推进城镇化的实践经验

贵州省贵安新区、遵义县(现今的播州区)、玉屏侗族自治县、湄潭县四县区于2015年11月成为国家新型城镇化综合试点地区。[14]自这一政策颁布后，贵州新型城镇化进程飞速发展，极具贵州特色的“山地特色新型城镇化”应运而生。

2013年以来，贵州经济社会发生了巨大变化，城镇居民人口的占比显著提高。截至2018年，贵州省常住人口城镇化率的增幅连续四年位居全国第一，根据《贵州省2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，贵州省城镇化率为49.02%，在2018年的基础上增长了1.50个百分点，与全国平均水平之间的差距缩小到11.58个百分点。自我国实施“三个1亿人”城镇化行动计划以来，贵州省常住城镇人口平均每年增长77.17万人，新增城镇人口达到385万以上，总数已经超过1 700万。贵州民族地区城镇化建设的特色经验包括如下几方面。

第一，大力发展镇域经济。贵州民族地区大多是欠发达地区，这些地区存在贫困面积大、贫困程度深、地理条件差、人员分布不均、建设成本高等特点。针对这些情况，黔南布依族苗族自治州围绕中央颁布的关于推进城镇化建设的相关方针政策，将建设示范村和文明城市作为重点。近几年来，黔西南布依族苗族自治州也始终上下紧扣“两加一推”的主基调，同时加快推进“四化同步”。在城镇化进程中，黔西南布依族苗族自治州各地区把小城镇建设作为推进城镇化建设的突破口，建设二十八个一万人口左右的乡镇，依托二十八个乡镇统筹协调城乡经济发展。

第二，打造城市个性化文化旅游品牌。贵州民族地区在城镇化建设中，充分发挥自身的自然环境优势，通过旅游开发推进地区城镇化进程，通过完善贵州民族地区的旅游区基础设施建设和旅游服务功能，创建贵州特色的个性化文化旅游项目。

第三，完善贵州特色的城镇化体系。为了使贵州民族地区的城镇化建设能够有好的成效，各地方政府针对地区的特点和需要，成立专门的工作小组，制定一系列特色城镇化体系。例如，黔南布依族苗族自治州针对该地区特色，制定了关于文化、环境、城市交通等方面的“六个一”工程[15]。

第四，加快贵州民族地区绿色城镇建设。这一举措主要有六个方面：增强城镇防灾减灾能力、加快建设城镇生态园林、大力发展绿色建筑、大力发展装配式建筑、开展森林城镇建设、积极发展循环经济。

经济社会发展相对滞后导致了贵州民族地区的城镇化还有一段复杂且艰巨的道路要走。目前，城镇化是我国社会转型时期的突出特征，而体制机制又是城镇化进程的重要环节，对于相对落后的贵州民族地区，在城镇化进程中，找到符合当地民族特色的城镇化发展道路尤为重要。

三、贵州民族地区推进城镇化与农民工融入城镇的战略思路

根据《贵州省城镇规划体系(2012-2030)》要求，实施“抓两头，促中间，集群化”的城镇发展总体策略，重点抓中部地区有巨大发展潜力的小城镇，着力打造黔中城市群；大力扶持特色小镇发展农副产品加工，旅游特色突出的县城和小城镇；推动各个地区发展比较好的城镇，发挥其区域辐射功能带动周围城镇的发展；在产业发展比较弱的地区，发展第三产业，推动区域发展，从而构成贵州多样化的发展模式，也在一定程度上协调推进贵州各类城镇发展体系的建设。

近年来，贵州总体城镇化水平不断提高，但要推进贵州民族地区城镇化与农民工融入城镇，首先要对民族地区的现状和发展形势进行深入了解和掌握，结合国家政策，合理有序地推进贵州民族地区的城镇化，利用民族文化和独特的自然条件，引导具有民族特色的城镇，合理规划布局，有序引导农民工融入城镇。

(一)推进城镇化与农民工融入城镇总目标的实现

根据国家统计局数据显示，我国的城镇化率直到2011年才突破50%，城镇人口首次超过农村人口，中国的城镇化进入了一个新阶段，并且近几年来城镇化水平不断提升，至2019年城镇化率已经达到了60.6%，但是贵州的城镇化率与我国的平均水平还有一定差距，根据2019年数据显示，贵州的城镇化率为49.02%。由此可见，就全国平均水平而言，贵州目前的城镇化水平还有很大的提升空间。

贵州的城镇化水平受多种因素的影响，所处区域可利用的资源有限；喀斯特地貌，生态环境脆弱；不具备先天的区位优势，地区经济发展不平衡；人口受教育水平不高。这决定了贵州的城镇化要想整体上得到快速高质量推进就必须重视民族地区的城镇化，同时不能忽视民族地区农民工融入城镇过程中产生的问题。根据《国家新型城镇化规划(2014-2020)》的指导思想和发展目标，结合贵州民族地区的实际情况，可以从如下几方面推动贵州民族地区城镇化的发展和农民工融入城镇目标的实现。

第一，提升贵州民族地区城镇化水平和质量。完善城镇的基础设施建设，制定相关吸引外来务工人员的制度，对来到城镇务工的民族地区村民给予一定的奖励并为其生活和工作提供相应帮助。让贵州民族地区农民工有足够的勇气和信心扎根于城镇，当然也要考虑农民工落户城镇的问题，为其提供更多的便捷渠道，让进城农民工感到城市是一个温暖的大家庭，同时提高常住人口和户籍人口的城镇化率。

第二，优化贵州民族地区城镇化格局和发展模式。根据贵州民族地区的实际情况，中小城市居多，合理搭配城市可利用资源，实现相互共享，增强其服务功能，明确规定城市人均建设用地面积，节约城市能源资源，坚持绿色生产，绿色消费。

第三，克服贵州民族地区城镇化过程中的融入障碍。确保农民工的基本医疗保险、就业服务、住房落户等问题不再成为农民工融入城镇的障碍；基础设施更加完善，娱乐活动更加多样化；城镇的公共资源分布和管理更加人性化，使农民工真正融入城镇，与城镇居民得到同等的对待，转变自己是“外地人”或者“外来人”的思想观念；同时，也要避免相同的城镇化模式，注意保护民族地区的自然景观和文化特色，结合实际，开辟独具特色的城镇化发展之路。

第四，完善贵州民族地区城镇化过程中的体制机制。加大城镇建设的投入，包括健全城乡土地管理、社会保障等制度，尤其是对少数民族地区的农民工适度地政策倾斜，激发更多农民工走入城镇的欲望，基本消除阻碍城镇化发展的体制机制障碍。

(二)贵州民族地区推进城镇化的指导原则及重大意义

我国的城镇化政策是在人口不断增长、人均资源分配不均、生态环境恶劣以及城乡之间区域发展不平衡的背景下推进的。因此，确定科学的城镇化原则显得尤为重要。

1．贵州民族地区推进城镇化的指导原则

自改革开放后，我国坚持推进城镇化政策，城镇化水平不断提升，与发达国家的差距逐渐缩小。贵州省作为人口和农业大省，发展城镇化是必然选择，但无论是与周边各省市还是与全国平均水平相比，贵州省城镇化水平相对偏低，存在的问题也非常突出。因此，推动贵州民族地区城镇化建设及农民工融入城镇，必须坚持以下基本原则。

第一，以人为本原则。人民群众是社会发展和进步过程中作出最大贡献的主体，也是历史的创造者，所以，在推进城镇化的进程中要倾听人民群众的心声，尊重人民群众的意愿。为人民群众提供参与城镇化建设的途径，让人民群众参与到城镇化建设中，共同推进城镇化建设。在收入不变的情况下，一个省人口的数量决定了市场容量的大小。贵州省现有人口近4 000万，人口基数较大，同时，具有人口多、老龄化严重、分布不均等特点，根据贵州民族地区独特的地理位置和少数民族人口众多的现状，在城镇化建设过程中，要更加注重各民族人民的意愿，坚持以人民为本的思想。重点是要健全养老体制、健全流动人口保障机制、健全公共服务体制。

第二，四化协同发展原则。四化协同中的“四化”指的是城镇化、工业化、信息化、农业现代化，只有这四化协同发展，才能使城镇带动农村发展，农村的传统问题才能够得到解决，产业与科技之间的发展才能够相互促进。科学技术是第一生产力，在城镇化发展中，科学技术的发展是非常重要的。在城镇化进程中，科学技术的利用是至关重要的，城镇化建设必须依据强大的技术支撑，进行科学布局，实施现代化技术管理。贵州省地域较广，民族众多，文化差异大，不同地区之间的城镇化、农业现代化、工业化、信息化发展情况不同，相应的城镇化进程也存在差异。在贵州民族地区城镇化进程中，必须采用辩证的思维看待城市的发展，采用多种发展模式，实现全面发展。

第三，可持续发展原则。生态资源面临的形势日益严峻，自然资源的耗费步伐并未停止，环境问题越来越受到高度关注，资源环境问题已成为多个国家在发展中的突出问题。整体来看，贵州省资源环境问题严峻：一是资源易开采易受污染；二是土地资源缺乏；三是生态系统脆弱。因而可持续发展原则是贵州城镇化建设的必然选择。随着人口的增长，对资源的需求和开采也会越来越大，这无疑会加速资源的消耗，破坏自然环境，贵州民族地区必须处理好人口、资源、环境三大问题的平衡，坚持全面协调可持续发展。

第四，统筹兼顾城乡一体化发展原则。常言道“小康不小康，关键看老乡”。未来的城镇化发展的方向必须是城乡一体化。就目前看来，依然还有很多地区的城镇化建设中的侧重点存在不足，很多地方将土地城镇化作为主要建设点，从而导致了部分农民群众一定程度上被排除到现代化进程之外，这种做法显然存在不足。对于这种不足，必须要树立正确的意识，坚持城乡统筹，以工促农、以城带乡，才能真正实现城乡经济一体化发展。[16]

2．贵州民族地区推进城镇化的重大意义

城镇化是社会发展、人类进化、经济进步的趋势，是将原来落后的农业国家转变为现代工业国家的必由之路。随着城市社区的崛起和城市经济的日益繁荣，城镇化的辉煌历史是人类文明进步的重要标志。城镇化战略意味着我国必须规模化扩张经济，加快工业化进程，加速城市功能增长的步伐。城镇化战略对全球经济和社会发展具有重要意义。

第一，城镇化是现代化的必要途径。历史研究表明，城镇化水平能够在很大程度上检验一个国家现代化和工业化程度，“四化”的同步发展是国家现代化发展的核心，它们相互之间共同促进、共同进步、相辅相成。工业化在发展中占据领先地位，是发展的力量来源；农业现代化是发展的根本途径；信息技术为发展注入新思路；城镇化是发展的载体和平台，为工业化和信息化提供发展空间，加速了农业现代化步伐，在现代化进程中起着不可替代的作用。[17]

第二，城镇化是工业化的必然结果。工业化与城镇化之间密切相连，工业生产需要汇集生产要素，而大量的生产要素可以在小范围内聚集是城镇化的特点，只有当生产活动将重点放在降低工业生产成本时，才会形成集群效应。因此，在社会发展中，工业化的结果必然是城镇化，没有城镇化，工业化将无法进行，也缺乏了发展载体，毫无意义的工业化和城市化将导致城镇发展力量的丧失。因此，要加快中国的工业化进程，必须推进城镇化。

第三，城镇化有利于扩大内需。广阔的市场、巨大的消费需求，使得国民经济持续不断发展，进而刺激增长速度。随着城镇化发展，社会必然会有许多新的市场需求。首先是对住房的需求。住房建设是一个比较长的产业链，它的发展对其他行业具有强烈的刺激作用。其次是对公共设施的需求。随着大量农村人口进入城市，对城市基础设施方面提出了新的要求。此外，在城镇化过程中，为了满足消费者的需求，将加大刺激投资需求，促进我国经济的稳定增长，实现全面建设小康社会的目标。

第四，城镇化是科教兴国的突破口。国家是否振兴、民族是否振兴、科技是否振兴，最重要的决定因素是教育的进步。但过去有大量农村孩子，由于种种原因辍学或失学。同时不识字的农村人口占了很大的比重，农村科技教育和文化落后，这是中国现代化的一个主要制约因素。目前还有部分家庭，由于没有能力继续供养孩子接受高等教育，只能接受完九年义务教育后被迫外出务工。城镇化发展为教育发展提供了基础，农民群众来到城市后，受到城镇大环境的影响，切实地意识到教育的重要性，随着生活条件的提高，科教意识也会大大增强。

第五，城镇化是大势所趋，历史必然。这些年的城镇化主要是以自发的人员流动为主。一些走出去的农民体验了城市生活后，纷纷放弃农村生活，努力成为城市的一分子。目前看来，已经在城市久居过一段时间的人，让他们再回到农村长期从事劳动生产的可能性微乎其微，而他们的子女返回农村的意愿更不强烈。中国虽是农业大国，几千年的生活模式不可能骤然打破，但是城镇化是社会发展的趋势，也是历史的必然。

(三)贵州民族地区农民工融入城镇的重点及难点

民族地区农民工融入城镇是一个漫长的过程，因为他们不仅要有身份的转变，更重要的是思想观念的转变；不仅是个人的融入，更是整个家庭的融入。伴随着工业化及城镇化进程的加速，很多农民工都流入城镇务工，尤其是在贵州民族地区，有些农民群众一辈子都没有离开过自己生长的地方，现在融入城镇，适应城镇生活需要一个过程，这就凸显出城镇化过程中的很多重点和难点问题。

1．贵州民族地区农民工融入城镇的重点

第一，农民工在城市落户的问题。近年来，贵州省提出了相关户籍制度改革的意见，但更多是原则性的规定，具体的执行与意见还有很大的差距，很多问题需要因地制宜，尤其是民族地区，整体的城镇化水平较低，加之农民工身份特殊，自身的内生动力不足，导致收入水平不高，至今无法顺利融入城镇。

第二，城镇基本公共服务问题。子女抚养方面，目前很多民族地区，大部分农民工子女在父母进城务工后，被委托给家中老人或亲戚代为照顾，子女稍微长大一点就送去村里上学，只有部分认识到受教育的重要性的家长才会把孩子带到城里上学，一般而言，孩子进城后很难进入当地比较好的公办学校，他们只能就读私立学校，但私立学校或学费高昂或教育质量不高。医疗卫生方面，贵州民族地区的部分农民工已经从以前的“离土不离乡”转变为“离土又离乡”，到东部沿海城市务工，这些农民工的医疗卫生保障方面很难有实际效果。住房方面，就目前民族地区农民工的整体现状来说，在城市务工之后买房定居的并不多，住房问题也是很多农民工不愿意主动融入城镇的重要原因之一。

2．贵州民族地区农民工融入城镇的难点

第一，文化水平有限，综合素质低下。这一因素潜在地决定了农民工进城之后成为廉价的劳动力，只能做一些服务性工作，或者是苦力工，这些工作使他们感到身心疲惫并且收入不高。此外，部分农民工有语言交流障碍，在家乡与村民之间的交流都是用自己的地方方言或者少数民族语言，不会讲普通话，甚至不太会“讲当地通用语言”。

第二，就业机会有限，生活稳定性差。城市虽然直接收入可能比农村更高，但是城市的生活成本也比农村高，农民工进城大多都是非正规就业，对于没有固定工资收入的人来说，可能导致一些农民工生活在焦虑之中，经常担忧吃饱上顿，不知道下顿在哪里，这也会影响到农民工群体的生活质量和获得感。

第三，缺乏专业技能，思想观念难以转变。之所以城镇流动人口数量较多，因为进城务工的人口数量本身就不少，并且这些人没有专业的技能。受城乡二元体制的影响，总觉得自己和城里人不一样，思想观念难以跟进城镇化进程，也没有真正打算融入城镇。

第四，农民工习惯了农村缺乏时间观念的慢节奏生活之后，到城市里难免对城市快节奏生活产生心理上的不适应，并且对城市的陌生人和社会环境产生排斥现象。

贵州民族地区推进城镇化与农民工融入城镇的难点由多方面的原因造成。这就要求贵州民族地区政府从多角度加快硬件和软件的配套设施，积极引导民族地区农民工融入城镇，享受城镇发展带来的福利，进一步推进民族地区的城镇化发展。

(四)推进城镇化发展与农民工融入城镇的特色之路

贵州民族文化多元，在推进民族地区城镇化进程中融入民族文化元素，无疑是贵州发展城镇化的一大特色。贵州拥有丰富多彩的各类文化保护资源，其中历史人文保护资源中有历史文化名城3个、世界文化遗产预备名录2个、文物保护单位327个、民族村寨20个、历史文化名村26个、历史文化名镇23个；非物质文化遗产，有世界级的1个，国家级的73个，省级的440个；自然资源风景，有国家自然与文化双遗产地1个、国家自然遗产地3个、世界自然遗产地2个、自然保护区13个、风景名胜区71个。这些保护景区大部分位于贵州民族地区。要打造这些地区的城镇化发展与农民工融入城镇特色之路，可以从以下几方面进行。

首先，民族文化方面。将贵州省的民族文化融入城镇化进程中，打造贵州的民族特色文化城镇。贵州有十七个世居的少数民族，且贵州民族自治地方辖区面积超过全省面积一半以上，在历史文化名村和民族村寨中，各个民族文化差异巨大，具体表现在文化、风俗、建筑、服饰、饮食等方面，形成了多姿多彩、古朴浓郁的民俗民风。如果在城镇化建设中融入这些文化元素，必然能在一定程度上吸引农民工融入城镇，而且也可以在某种程度上能让农民工感到在城镇的生活像在家里一样，加快农民工对城镇生活的适应步伐。

其次，红色文化方面。在城镇化进程中，保留和保护传统的革命圣地，将红色文化融入城镇化建设中。贵州除了有闻名全国的遵义会议会址外，还有黔南布依族苗族自治州的猴场会议会址、黔西南布依族苗族自治州的“二十四道拐”抗战公里等革命圣地。在推进贵州民族地区的城镇化建设中，应充分考虑红色文化元素，因为对于老一代人来说，红色文化的影响是根深蒂固的，并且这些文化已经持续影响了几代人。无论城镇化进程如何加快，民族地区的这些红色文化始终影响着当地的人们。所以，民族地区的城镇化也需要融入红色文化的元素。

最后，风景名胜区方面。贵州共有18个国家级风景名胜区和53个省级风景名胜区。贵州在城镇化发展的过程中，不应过度装饰而失去原本城市依山傍水、朴实自然的本色。在这些景区中，位于民族地区的几乎占了一半，其中有多彩的溶洞景观，种类繁多的野生动植物景观等。因此，针对民族地区的城镇化，我们提倡建立“城市建筑融入民族文化，城市景观融入自然风光”的城镇，尽量保留原始的自然景观，突出民族地区的特色，使农民工融入城镇之后能够快速适应城镇环境。

四、贵州民族地区城镇化发展与农民工融入城镇存在问题及原因分析

近年来，经过贵州民族地区各级政府部门及广大人民群众不断努力奋斗，贵州民族地区的城镇化发展取得了重要的成就。但是，在快速发展的过程中，不可避免地会出现一些制约因素，影响着城镇化的高质量发展，制约着农民工融入城镇的步伐。

(一)贵州民族地区城镇化发展存在的问题及原因分析

1．城镇化水平偏低

贵州民族地区正在加快速度推进城镇化的进程，也达到了预期的目标，但受历史积弊、区位不足等因素影响，贵州民族地区城镇化的发展水平仍然较为滞后，除了个别的自治州、自治县外，普遍低于全国、全省和省内其他地区的平均水平。

贵州省现有52个县、11个自治县、9个县级市，黔南布依族苗族自治州下辖2市9县1自治县，黔西南布依族苗族自治州下辖2市6县，黔东南苗族侗族自治州下辖1市15县。根据国家统计局2019年的统计数据显示，中国的城镇化率为60.60%，而同年贵州省城镇化率仅为49.02%。其中贵阳市城镇化率为76.13%，与之相比，黔南布依族苗族自治州的城镇化率为53.5%，低于全国7.1个百分点，高于全省4.48个百分点，低于贵阳市22.63个百分点；黔东南苗族侗族自治州城镇化率为49%，低于全国11.6个百分点，低于全省0.02百分点，低于贵阳市27.13个百分点。总体看来，贵州民族地区城镇总数优势凸显，占比全省城镇总数的50%，但城镇化水平低于全国水平，与全省情况持平，但与省会贵阳市存在很大的差距，因此，贵州民族地区的城镇化水平还处在劣势状态，未来还有更大的发展空间。

2．城镇规模小，发展分布不平衡

城镇面积和人口规模是影响一个地区城镇规模大小的两个重要因素。贵州民族地区的城镇规模小，且分布非常不均衡。以民族地区自治州的首府为例，根据2019年贵州统计年鉴数据显示，黔西南布依族苗族自治州的兴义市城镇面积为73.40平方公里，黔东南苗族侗族自治州的凯里市城镇面积为130.26平方公里，黔南布依族苗族自治州的都匀市城镇面积为300.00平方公里，兴义市和凯里市的城镇规模远不及都匀市，而作为省会的贵阳，城镇面积达到1 230平方公里，三市的城镇面积总和不及贵阳的一半；在城镇规划建设中，兴义市、凯里市和都匀市的用地面积分别是47.73、71.61和45.71平方公里，总和为165.05平方公里，而仅仅是省会城市贵阳的城镇用地面积就已经达到了344.96平方公里。由此可见，贵州民族地区的城镇不仅存在规模过小的问题，城镇承载力略显疲软，而且呈现出分布不均的特点，城镇面积差额达到数倍之多。另外，地区人口分布也存在很大差异性，黔西南布依族苗族自治州总人口数为283.82万，黔东南苗族侗族自治州和黔南布依族苗族自治州分别是350.74万和326.12万，都低于遵义市的622.84万人口数和毕节市的664.18万人口数。从理论上来说，一个小城镇的总人口数应处于3万至5万之间，才能有效地发挥经济辐射作用，展现出较为明显的经济效应，带动产业发展，形成良性循环。如果一个城镇的规模过小，就会导致城镇无法发挥出其应有的政治、经济、社会、文化等作用，很大程度上降低了城镇的集聚功能和辐射效应。

3．城镇分布受特殊地理环境及交通路线的制约

贵州民族地区的城镇分布在一定程度上受地理环境的约束以及交通路线分布的影响。具体来说，黔西南布依族苗族自治州属于典型的喀斯特地貌，在奋力推进城镇化建设不断向前发展的过程中，对本地区自然景观的挖掘力度不够大，一系列的城镇配套设施仍在规划建设中，未能充分发掘黔西南布依族苗族自治州山水资源的特色，导致城景融合不足、设计过于同质化。在黔南布依族苗族自治州城镇分布体系中，以黔南布依族苗族自治州的经济中心——都匀市为几何中心，大多数城镇空间的分布是向东南偏离的，只有11个城镇是向西南方向偏离，这是受到黔南布依族苗族自治州特殊的现实条件和地理环境因素的影响。黔南布依族苗族自治州的地势东南低、西北高，高原山地占比较大，平坝地区占比较少。良好的地理条件更易产生大型城镇及城镇群，整个黔南布依族苗族自治州城镇分布受地形影响程度比较大，城镇空间分布趋向于平坦的平坝、河谷且有交通干线的地区。黔东南苗族侗族自治州的城镇体系以凯里市为中心，集当地政治、经济、文化为一体，并且沿交通干线分布，城镇辐射能力向四周逐渐递减。由于黔东南苗族侗族自治州北部地区的交通通达度一直较好，城镇的基础设施建设也比较完善，因此北部地区的城镇密度明显比南部地区大，城市化水平也呈现质的飞跃；南部地区如锦屏、榕江、黎平、从江等地的城镇建设资金欠缺，城镇建设明显不足，城镇密度低于北部地区。黔东南苗族侗族自治州16个主要城镇之间的公路交通处于较为发达的水平，各城市、各城镇之间的联系紧密，关联程度高，但在关联的效率上仍有可进步的空间。比如，针对高速公路在全州境内总路程较短，各城镇的交通还是主要以三、四级公路为依托，各城镇间的交通时间较长的问题，还需要逐步打造交通干线，减少各城镇间交通时间，从而提高各城镇关联效率。伴随着贵广高铁、厦蓉高速等交通干线的投入使用，南部城镇的交通更为便捷，尤其是黔东南苗族侗族自治州到我国东部发达地区的交通时间已经明显缩短，同时也打通了珠三角、粤港澳地区与贵州的交通道路和联系途径。新交通线路的开通重新调整了原有的向北倾斜的格局，创造了多核心发展的良好局面，更加有利于形成分布均匀、布局合理的城镇空间结构。贵州民族地区由于先天较为特殊的自然资源、地理环境，其城镇规模、城镇分布、城镇数量也受这些因素影响。

4．城镇基础设施落后，缺乏发展后劲

贵州民族地区城镇设施水平偏低，基础设施较为落后，主要受经济实力不强所限。如兴义市的基础设施建设相对完善，但与贵阳、遵义等城市相比，还是相对滞后。据贵州省2019年统计年鉴数据显示，兴义市的年末实有道路长度为391.12公里，年末实有道路面积为1 037.25万平方米，而遵义市年末的实有道路长度则为586.46公里，年末实有道路面积为1 377.97万平方米，两者比较，民族地区的城市建设落后于非民族地区；再比如，贵阳市的城镇排水管道长度为3 659.29公里，污水日处理能力为116.50万立方米，道路照明为234.31千盏，而兴义市的城镇排水管道长度仅为597.68公里，污水日处理能力仅11.50万立方米，道路照明仅为18.67千盏，城镇基础设施与省会贵阳市的差距更有数倍之多。这些都直观地说明了贵州民族地区公共设施建设水平低，发展落后。相比较而言，黔东南苗族侗族自治州凯里市和黔南布依族苗族自治州都匀市基础设施显得更为落后，凯里市年末实有道路长度为247.03公里，年末实有道路面积为487.00万平方米，都匀市年末实有道路长度为306.08公里，年末实有道路面积为627.31万平方米；凯里市的城镇排水管道长度仅为339.43公里，污水日处理能力10.35万立方米，道路照明53.47千盏，都匀市的城镇排水管道长度仅为369.31公里，污水日处理能力6.09万立方米，道路照明26.14千盏。

此外，园林绿地面积是衡量一个城镇基础设施的关键指标之一。绿地和园林建设用地是指在城市建成区范围内，用于绿化的土地。它对于城市的生态、景观等方面都具有积极的作用。据贵州省2019年统计年鉴数据显示，虽然贵州民族地区加大了城镇化的建设力度，且兴义市、凯里市和都匀市的建成区园林绿地面积分别为1 759、2 241和2 287公顷，但是都达不到贵阳市建成区用于园林绿地面积的五分之一；兴义市、凯里市和都匀市的公园面积分别是397、278和352公顷，而遵义市的公园面积为2 370公顷，六盘水市公园面积为2 146公顷，差距也是十分明显的。从这里可以看出，贵州民族地区的城镇基础设施建设工作，还需要下力气、下大功夫，发展后劲尚需加强。

5．城镇产业聚集度低，缺乏特色

城镇化与新时代背景下社会主义市场经济密切相关，它是市场化的表现之一。市场的主体是企业,因企业高度聚集会推动服务业的繁荣,而繁荣的服务业则能促进城镇化建设快步向前。贵州民族地区的一些城镇,因产业基础薄弱，产业的聚集度不高。同时，在发展定位上是比较模糊的,没有将自身的优势和特点融入发展之中,盲目地追求建设成为产业全覆盖的标准化综合性城镇,而没有充分考虑自身实际情况，也造成了城镇发展同质化，缺少发展特色和创新增长点。这主要体现在：一是产业结构趋同一致。城镇的产业结构布局存在互相模仿的情况，而不考虑依托自身环境发展有自我特色的支柱产业，因而一个城镇的产业极容易被其他城镇效仿，被其他城镇代替，失去经济优势，也无法同高层次的城镇体系、城镇规划、城镇布局形成互动，相互促进的功用就此消失。二是聚集密度低。城镇虽在高速发展，但是城镇的影响力、凝聚力不够，导致它无法吸引广大农民工进入城镇。比如，城镇的产业对农民工吸引力不足，目前仍有部分人存在“离土不离乡,进厂不进城”的就业观念,仍是将乡村作为精神支柱，而将城镇企业的工作作为谋生的手段之一，这加剧了城镇聚集密度低的情况，同时也造成了城镇化步伐的停滞不前。三是工业结构不合理，存在低水平工业覆盖广泛，同类型工业重复建设的问题。贵州民族地区的城镇工业发展主要依托小行业和低水平加工业，缺乏独特性和高精尖技术，也没有充分利用当地独特的资源，使得整体的资源开发、利用、转换还停留在较为原始的水平，经济水平较为落后，可持续发展的动力不足。四是城镇建设缺乏鲜明特色。在追求经济效益的背景下，城镇化建设往往对文化思考不足，形成了“千城一面”，缺乏自我特色的尴尬局面。造成这种局面的原因有两个方面：一方面是小城镇对自己的文化史、民族文化内涵认识不够充分，挖掘深度浅显简单；另一方面是城镇建设粗略地效仿大中城市，大中城市的建筑风格和建筑模式等被生搬硬套，塞进小城镇的建设规划中，这些都导致城镇的发展失去了自己独特的灵魂和应有的魅力。“急功近利”的现象,在贵州民族地区城镇化发展的过程中也同样存在,致使生态文化环境受到一定损害。随着城镇化的推进,常常出现有无数肥沃的土地变成了现代城市的高楼大厦、交通道路的繁荣景象。然而,当郊区的城镇化模式传播到边缘的农村地区时,农村的一些传统农耕文化,在人为因素的影响下慢慢地销声匿迹,以村落为代表的生态环境惨遭破坏。乡村是美丽景观不可分割的一部分,承载了独特的历史文化，鲜明的民风民俗和悠久的精神积淀，在数千年的演变中形成了人们赖以生存的生活方式，这是漫长的时间留下的自然烙印。随着城镇化的迅速发展,这些处在边缘的美丽乡村正经历着巨大的变化，这些独特的文化、历史、风俗正逐渐被城镇化所吞噬，生活在农村地区的人们也将遭受史无前例的巨大冲击。

6．城镇经济缺乏产业支撑，实力薄弱

产业发展水平在很大程度上决定了贵州民族地区的城镇化发展水平，产业基础的优化整合，才能使城镇化水平得到提升。因此，产业结构的调整和新兴产业的培育是城镇化发展的必然要求。

截至2019年末，贵州省实现地区生产总值为16 769.34亿元，第一产业为2 280.56亿元，第二产业为6 058.45亿元，第三产业为8 430.33亿元，人均地区生产总值实现46 433元[18]。黔南布依族苗族自治州的地区生产总值为1 518.04亿元，其中第一产业的粮食总产量为118.06万吨，第二产业的工业增加值为554.89亿元，建筑业增加值为125.81亿元，第三产业财政总收入为732.61亿元，人均生产总值为46 048元[19]。黔东南苗族侗族自治州地区生产总值为1 123.04亿元，其中第一产业增加值为223.73亿元，第二产业的建筑业增加值为253.85亿元，第三产业的财政总收入为645.46亿元，人均生产总值为31 678元[20]。数据显示，拥有全省50%的城镇数量的民族地区的生产总值，占比贵州省地区生产总值近30%，城镇经济呈现明显薄弱的迹象且发展不均衡。相关研究表明，当第一产业占主导地位的时候,人口大多数是居住在农村。只有当第二、三产业的比重提高时,城镇化的水平才能够得到提高。而贵州民族地区三大产业的产值也是严重失衡的，基本上是以第一产业为主，第二、三产业占比全省的比例极低，农耕经济还处于主流地位，城镇化发展水平不高。

(二)贵州民族地区农民工融入城镇存在的问题及原因分析

贵州民族地区在快速推进城镇化的进程中，农民工在经济、生活、教育、制度、心理等方面的城镇融入度呈现出较大的差异。农民工非常渴望能融入城镇生活中去，尽管他们对城镇的发展作出了巨大贡献，他们中的许多人还是处于边缘化状态，不仅城镇对他们的接纳度较低，而且农民工自身融入城镇的情况也不够理想。

1．农民工受教育、技能水平低

农民工在城镇务工通常收入微薄，所以他们是人力资本回报低廉的主要群体。所谓人力资本，就是指凝聚在劳动者身上并通过劳动者所表现出来的知识、技能、智力和体力等决定生产效率的价值总和[21]。贵州民族地区的农民工往往付出较多劳动，获得较少的回报，导致他们处于这种不对等的状态主要有以下几个方面的原因：首先，教育水平的差距。城镇和农村之间的教育失衡是长久存在的问题，农村地区教育资金的不足使得教学条件相对落后于城镇，缺乏优质的师资队伍，多数农民缺乏教育观念，都或多或少影响了农村教育水平。可以说，从小学阶段开始，农村教育水平就落后于城镇水平，而且在教育的每个阶段，都呈现落后状态，这一状态在农民工群体身上也得到了体现，他们与城镇居民的文化水平的确存在差距。其次，思维视野不开阔。农村群体获取现代信息的渠道少，导致他们的思维方式也呈现出简单粗放的模式，他们往往更青睐短期、直接的收益模式，而缺乏长远打算和宽阔视野。在不少农村群体的观念中，仍有“读书无用论”“唯土地论”的浅薄思想，在现实生活中，也存在因快速赚钱的巨大诱惑，而放弃求学机会的现实例子。如果在农村地区，这种看轻文化、漠视教育的情况仍得不到有效遏制，低价的农民工仍将长久而持续地存在。最后，知识结构不合理。农民工受到的基础教育和职业教育比例失当，他们所学到的知识、技能并不能完全满足当今社会对于人才的需求，因而农民工的就业选择面越发狭小，就业形势越发严峻，由此形成了恶性循环，使得农民工在资本的洪流中越来越微不足道，他们在城镇中的生存危机也越发严重。

当下，高精尖人才在就业中的优势明显，知识和技能已经逐渐替代简单、重复的机械劳动，拥有较高文化水平的人才成为用人单位青睐的对象。而贵州民族地区的农民工往往只有中小学文化甚至是文盲，不仅缺乏学习能力，也难以承受继续教育和深造技术带来的时间和经济成本，所以他们会长期处于就业困难、就业面狭窄的处境之中，或者只能从事一些付出与回报不对等的工作。农民工群体往往在城镇中干着最底层、最危险、最苦、最脏、最累的工作,成了劳动市场中的廉价劳动力。此外，农民工工作的稳定性差、工作的流动性强、自身缺乏组织意识，大多数用人单位不会把农民工作为自己的主要的产业工人，而是当作临时工来使用。要扭转这种局面，就要对他们进行再教育，培养他们的从业技能，增强他们的核心竞争力，使农民工群体成为劳动市场不可或缺甚至是至关重要的组成部分。

2．收入低且不稳定，居住条件差

农民工背井离乡进城务工，最直接的目的就是想通过这样的方式去增加自己的经济收入，从而满足自己对美好物质生活的需求。但从现实来看，农民工由于缺乏核心竞争力，只能从事收入较低的职业。工资水平与生活水平直接挂钩，低收入也阻碍着农民工顺利融入城镇生活。此外，在城镇居住需要更高的生活成本，除去日常生活中的各类开支，剩余的微薄积蓄限制了他们租房的条件，再加上城镇地区高昂的房租，使得他们往往会选择居住条件和治安条件都相对较差的民房或者工地,来满足最基本的生存需要。一些从事建筑业的农民工为了节省开支，会选择直接居住在工地，用木板支床，用建筑材料搭造简易灶台，这种生活方式不仅会对他们的身心健康造成危害，还会造成建筑生产的安全隐患；一些选择租住房子的农民工会选择廉价的单间民房,厨房和卧室之间没有隔断，屋内的各类家具年久失修，照不到阳光的地方往往会滋生腐败的霉菌，公用卫生间的环境也比较糟糕，长此以往，会影响他们的身体健康。此外，绝大多数租户在租房的时候并没有签订正式的租赁合同，导致他们遇到意外情况发生时，其所应该享有的权益无法得到充分、有效的保障。多数选择租房的农民工是为了满足子女在城镇入学的需要，只是租户与房主简单协商后口头拟定的，尽管口头合同具备法律效应，但农民工大多缺乏维权意识，当其合法权益受到侵害的时候一般会选择忍气吞声。通过调研发现，农民群体中极少有人了解政府的廉租房等保障性住房政策，他们片面地认为办理廉租房的手续复杂、自身情况不具备竞争性、廉租房的数量少等因素会使得他们无法享受到政府政策带来的福利。

3．城乡居民思想观念差异大

农民工群体与城镇居民群体存在着多方面的差异，直接体现在他们对各自的文化和生活习惯都存在隔阂和不理解，因而会因为一些小事引发冲突。根据社会学的群体理论，内群体中的成员往往对外群体抱有怀疑和偏见的态度，有的更是采取蔑视、厌恶、仇视、挑衅等敌对态度，使得外群体成员在心理上产生无归属感。内群体与外群体两个群体自发产生隔离，甚至处于敌对的状态。我们把城镇作为分界线，城市居民与农民工恰巧是内群体与外群体的生动反映和客观映射。通过调研发现，在贵州民族地区城镇化进程中，城镇居民对于不断融入城镇的农民工长期表现出先天性的优越感和排外性，生活在城镇的居民认为城镇是他们的固有领地，农民工的大量涌入会破坏城市环境和动态平衡，会使他们失去引以为傲的身份特权优势。此外，农民工本身文化素质低，加剧了城镇居民的排外心理，少数民族的农民工自身的生活习惯与城镇居民的生活习惯格格不入，社会治安也因为大量的流动人口而面临挑战，城镇容载量因为农民工的涌入而达到临界值，这些都打破了城镇居民原先的生活步调，城镇居民对农民工的排外、疏离成为农民工融入城镇的绊脚石。

在中国城乡二元经济的结构下，尤其是在贵州民族地区，城乡经济的发展相差悬殊，农村经济的发展滞后于城镇的经济发展，诸如农村卫生事业、农村教育状况都与城镇地区存在着显著差距。农民工进入城镇以后，会受到城市文化、环境、生活方式的潜移默化的影响，他们会根据新的环境，努力改变自己的言行举止，但是这并不意味着农民工已经融入了城镇，有时候他们依然墨守成规，遵从自己少数民族的习惯，难以适应城镇生活。据调查，大多数农民工仍然有“城市过客”的心态，不仅缺乏对城镇的归属感，也缺乏对城镇的认同感，他们往往不关注城镇事业，而只关心和自己相关的利益。农民工在进城务工之后，在生活和心理方面都会有一定的改变，这是毋庸置疑的事实，但这种改变是基于城市与农村之间不断摩擦、融合、消解的过程，融入城镇生活对于农民工来说是一个漫长的过程。农民工的心理融入是融入城镇最困难也是最重要的一步，能否“撕掉”一开始就为自己贴上的农民工的标签，是能否融入城镇的标志之一。我们在调研中常常发现，进城的农民工并不觉得自己是城镇中的一分子，反而认为自己只是一个出生、成长在农村，依靠进城务工维持生计、补贴家用的农民。基于此，农民工融入城镇首先要做的是以正确的态度看待自己的身份，摆正自己的位置，才能产生对城市的认同感和同理心，只有从内心融入城镇，农民工群体才能在城镇中发光发热，展现自己的魅力。

4．农民工缺乏融入城镇的制度支持

总体上来看，制度因素是阻挡贵州民族地区的农民工融入城镇的屏障。从外部制度来看，近年来国家逐渐放松了对城市户籍的限制，很多地方甚至以身份登记制度代替了户籍制度。但是以户籍制度为基础的一系列城市治理条例和法律法规并没有完全消解。由于长期以来城镇户口和农村户口分开管理，大部分农民工都无法获取城镇居民的户籍身份，所以从一开始农民工就产生了强烈的差异感，加剧了他们对自身存在的不认同感和不安全感。越来越多的农民在进城务工之后，虽然通过自身的努力在城镇安家立业，但由于户籍制度的影响，不能享受到教育、医疗、购房等社会保障的政策倾斜带来的福利，使得他们的基本生活需求得不到满足。

此外，由于这种“城乡二元分治”的户籍制度而衍生出来的种种制度局限，也加大了农民工获得和城镇居民同等权利、享受同等义务的难度，农民工往往是制度建设下的弱势群体。例如，农民工城市购房、住房权利受到限制，用人单位不为农民工购买就业保险，就医没有城市医保，随迁子女的教育流动性大，享有的公共服务权利受到歧视等，这些都使农民工在城市生活的幸福感不断降低。城镇的各类制度均以户籍制度为基础，因而城镇资源倾斜给了城镇居民，农民工则游离于这个体系之外。从内在因素来看，农民工和城镇居民是分属于两个系统的群体，他们存在着较大的差异性，具体来说，农民工群体的学习本领、文化涵养、工作技能、生活习惯都与城市居民有差距，导致他们很难打破城乡壁垒，完美融入。在制度建设方面，农民工不具备某些城镇居民所享有的权利，致使他们在努力奋斗、向上攀登的过程中遭受着不同程度的限制。所以，完善的制度建设成为保障农民工融入城镇的有力武器之一。

5．社会网络有限，交往范围小

贵州民族地区多数农民进入城镇的方式是主要依靠亲缘、地缘的关系，多数情况下，他们的活动范围、交际圈子仅限于自己的熟人群体，即便在城镇遇到困难，他们也只会求助于有亲缘、地缘关系的熟人，这样就极大地限制了农民工群体的社会交往范围，使得他们缺乏与城镇中其他社会群体、社会组织的互动，几乎成为被城镇社会所孤立的一个群体，他们很难建立起自身更多的社会网络。目前，父母、兄弟姐妹、亲戚、同乡、朋友是多数农民工的社会网络圈，如此，农民工亲缘缔结的社会网络顺理成章地占据着主导地位。一方面，这样的熟人群体可以带来更多的安全感；从另一方面看，这也会限制他们更好、更广泛地与外界互动沟通，造成信息闭塞。此外，农民工往往不热衷于参加城镇社区的活动，他们缺乏城镇社区对于社交网络重要性的意识，使得农民工群体的社会网络建设缺失了重要的一环。

新时期的社会，已然是一个高速发展、高度发达的社会，这个社会自身所拥有的竞争属性和农民工由于内外两种因素导致的自我排斥、自我怀疑，都加剧了农民工群体的边缘化，农民工群体看似进入城镇这个范围，实则在精神上仍游离在城镇之外，这并不是真正意义上的融入。因此，要想突破农民工城镇融入的困境，需从多方面着手解决问题，做到内外兼修、标本兼治。

五、贵州民族地区推进城镇化发展与农民工融入城镇的路径选择

从贵州民族地区城镇化和农民工融入城镇的现状来看，为进一步推进农民工更加有序地融入贵州民族地区的城镇，提高城镇化水平，提出以下几点路径选择。

(一)推进贵州民族地区城镇化发展的路径选择

1．充分发挥城镇规划作用，科学有序布局城镇

根据我国官方对城市类型的划分标准：50万人口以上的城市为大城市，20万到50万人口的城市为中等城市，20万人口以下的为小城市(镇)。于贵州地区而言，黔中和黔北的少数民族是全省最少的，城镇规模又相对比较大；而在少数民族比较多的黔南、黔东南、黔西南等地几乎都是中小城市。这样的城市布局导致中部和北部较为发达的城镇不能有效地带动南部地区民族聚居的小城镇发展，一些公共基础设施也无法实现共享，这就要求我们在城镇体系的建构上，充分发挥贵州民族地区城镇的规划作用，科学有序地布局城镇。

第一，走新型城镇化道路，坚持以民为本。首先，在贵州民族地区城镇化进程中，规划城镇时必须充分考虑民族地区的特色。例如，城镇建筑要体现多彩的民族文化，适当保留不同民族独特的建筑风格，拒绝都把小城镇发展为大都市的一刀切模式。其次，要回归到“民”这一出发点和落脚点。在贵州的一些民族地区，呈现人多地少、资源短缺的现象。因此，针对这些地区要给予更多的政策支持和保护，鼓励农民工进城务工。这是一个有效的解决措施，因为农民工融入城镇后，给留在农村的农村人口留下了更多可利用的资源和生存空间，也使得农村人口的发展空间在一定程度上得以提升。最后，对于留在农村的人，除了保证“两不愁，三保障”之外，也加强了农村建设，缩小了城乡发展差距。

第二，增强中心城镇的辐射带动功能。针对城郊地区，推进通勤高效，建成一体化发展的城市圈。贵州11个民族自治县分布在除了贵阳市之外的5个市及3个自治州中，在加快贵阳-安顺城镇空间的一体化步伐中，安顺市依托黄果树旅游景区，建设区域性生产服务中心，积极与贵阳市对接，充分利用区位优势，带动当地民族地区的发展；遵义市依托便利的交通，以“茅台”品牌、茶叶等产业辐射周边县域发展；六盘水依托矿产资源，积极与云南加强产业衔接和互动交流，打造“滇中”“黔中”地区的经济城市纽带，带动贵州产业的转型升级；加快“毕节-大方”一体化步伐，提升毕节中心城市带动周围县城的发展；加快铜仁地区城市中心和德江县的发展，依托当地的旅游资源，带动周边县域发展；加快黔西南布依族苗族自治州中心城市兴义市的发展，合理开发利用矿产资源，打造独特的喀斯特自然旅游景观以发展旅游业，实现城镇产业结构优化调整；黔东南苗族侗族自治州各地区依托优秀的少数民族传统文化资源，打造国家级民族文化旅游基地，培育凯里市与从江县的两个旅游组织中心，开发一批独具特色的旅游城镇，带动周围县的经济发展；黔南布依族苗族自治州加快建设国家磷工业基地福泉和瓮安，承接沿海的产业转移，带动本地区的劳动就业。总之，产业结构的合理性对于增强中心城镇的辐射带动功能具有极为重要的意义。而“政府在政策层面重视引导一二三产业的融合发展和特色产业的发展”具有关键作用。[22]

第三，加快发展中小城市。根据贵州城市数量多、大城市较少，中小城市较多的特点，应该加强引导中小城镇发展。根据相关学者研究，城镇公共服务成本最低的范围是城市规模经济最低15万人，最高100万人，在这样的情况下，城镇各方面的设施，公共活动空间及城市资源都正好达到比较理想的状态。这与目前贵州民族地区的城镇人口规模大致相当，可以发挥民族地区的旅游资源、矿产资源优势，吸纳农民工融入城镇。

第四，有重点地发展小城镇。在贵州民族地区，数量最多的城镇就是小城镇。但并不是每一个小城镇都用相等的力量去支持其发展，应该抓重点、抓关键，使部分发达的城镇带动更多欠发展的城镇。对于大城市周边的城镇，要加强其与大城市的联系，力争做到资源共建共享；对于占有区位优势或者资源优势的小城镇，要加强引导，从长计议；对经济实力较强，人口众多，但地处偏远的乡镇，要完善其基础设施，保证当地的有序发展。另外，支持这些小城镇的发展，不仅可以解决农村人口大量涌入大中城市带来的“城市病”，也促使各地的发展趋于均衡化，为农民工提供更多就业机会。

2．发挥区位优势，承接东部产业转移，加快经济社会发展

目前，贵州正处于城镇化发展的加速期，加快产业结构优化重组势在必行，大力促进民族地区的城镇经济转型升级，能够满足农民工就业需求。根据贵州民族地区中小城市的资源环境承载能力和相对优势，转型传统产业，以适应新型城镇化的需要，适应消费者的需求，体现不同城市间的分工协作和专业性，加快贵州民族地区经济社会发展。

第一，科学合理地开发和利用得天独厚的自然资源。贵州的煤炭存储量巨大，位居全国第五，素以“西南煤海”著称；降雨量充沛、河流落差保障了充足的水能资源，使贵州成为我国“西电东送”工程的重要领地。此外，鼓励合理开采黔西南布依族苗族自治州金矿资源；黔东南苗族侗族自治州加强引导天柱等地有序进行重金属资源开发；黔南布依族苗族自治州围绕已开发磷矿，鼓励瓮安、福泉进行资源深加工等。科学合理地对贵州目前已有资源的开发和利用，有利于加快经济社会发展。

第二，大力发展旅游业，打造特色旅游景观。黔西南布依族苗族自治州主要打造喀斯特自然景观；黔东南苗族侗族自治州山地地形，人口分布稀疏，大多数地区不适宜发展大型的产业基地，可以结合当地的旅游资源，加强与桂林旅游线路对接，提升旅游资源的开发效率，带动贵州东南部文化与旅游经济；黔南布依族苗族自治州的部分国家级风景名胜区、自然保护区以及世界自然遗产等有利于该地发展旅游业，以此推动民族地区经济社会发展。

第三，我国的东部地区正处于产业转移阶段，贵州民族地区应弥补传统产业的不足，引进东部地区优势产业和先进管理技术。黔西南布依族苗族自治州是贵州重要的扶贫攻坚地区，拥有充足的劳动力，可发挥区位优势，承接东部地区优势产业的转移，为农民工提供就业岗位，不断推进现代化城镇的建设，打造贵州西南的现代制造业基地；黔南布依族苗族自治州龙里、都匀和贵定由于地理条件的优势，是对接珠三角产业转移的主要基地，把该地区打造为全州城镇化的重点区域，加快民族地区的经济社会发展。

总之，贵州民族地区合理利用潜在资源，积极承接东部的产业转移，带动贵州民族地区小城镇的发展，这不但促使农村劳动力融入城镇，同时，提高人们的生活质量，改变思维方式，也提供了部分社会资源的共享，降低城镇生存的成本，从而有效推动区域的城镇化。

3．完善基础设施建设，积极与周边省域对接，实现共建共治共享

基础设施建设是一个地区实现城镇化的重要条件，完善的基础设施是一个城镇承载能力和发展潜力的体现，加强与周边发达地区联系，实现资源共建、共治、共享，才能促进自身的快速发展。

第一，在水电资源方面，扩大城镇供水范围和供水量，对水资源不足的地方，强化人们的水源保护和节水意识，采取相关措施储水，优化配置，建管并重。比如，修建水窖，对农村有地下水源的地方挖深井进行水资源的储蓄，完善城镇生活用水收费标准；优化能源体系，开发风能、太阳能等新型能源以满足城镇发展的需求。

第二，在道路交通方面，完善省域综合交通枢纽和区域性综合交通枢纽。虽然县县通高速在贵州已经实现，但还应加快完成省域骨干高速网，加大铁路建设的范围，促进贵州民族地区铁路网内小城镇的发展；在邮政通讯方面，完善边远山区小城镇的邮政服务覆盖率，加强通信网络和光纤网络建设，加强与周围地区的联系和对接；在排污绿化方面，在城镇建设污水处理厂，提升水资源再次利用率，严格控制企业工厂的排污量，鼓励资源的重复利用，增强环保意识，保护城镇绿化区域；在灾害防治方面，加强教育和宣传，防患于未然，完善应急措施规划，对于地质灾害多发区进行移民搬迁，严格控制当地人的危险活动。

第三，在教育基础设施方面，贵州民族地区要加大力度建设新型教学楼以完善教学硬件设施，要降低门槛接收农民工子女进城入学，要引进高质量师资提高教育质量并惠及农民工子女；要投资职业教育，鼓励农民工参加学习，使他们拥有一技之长，更好地参与到城镇生产建设中，提高收入；在住房方面，提供多样化的住房，满足不同务工者需求；在公共交通方面，提供更多的城镇快速公交，优化公交站台和公交路线的设置，增设共享单车等便民设施，方便农民工出行。在基础性商业服务方面，在城镇小区的一定范围内设置便民服务点，包括超市、停车场、菜市、物流配送点、医疗机构、健身娱乐场所等。

4．加快农村综合改革，着力推进农村城镇化进程

推进贵州民族地区城镇化进程，要注重顶层设计，在尊重市场规律的前提下，加快农村综合改革。包括农村人口的管理、生态环境卫生管理、土地制度改革和保障性住房等。

第一，农村人口管理制度改革。农村人口的管理需要首先解决户籍制度这条“拦路虎”，减少因户籍制度带来的农民工和市民的不公平现象，为顺利推进城镇化提供基本保障。创新人口管理的方式，多渠道解决城乡区域间户籍制度带来的问题，促进人口流动有序，布局合理，社会和谐；完善居住证制度，为进城租赁住房一定时间的农民工发放居住证，保障农民工的基本公共服务资源；加强农民工基本信息管理，便于城镇化过程中及时了解农民工的动态。

第二，生态环境卫生管理制度改革。未来的城镇化应该是可持续的城镇化，推动城镇化的绿色发展机制。特别是在一些矿产资源丰富的地区，严格限制资源的开采。建立生态文明的考核机制，明细奖惩制度，对一些生态环境比较脆弱的地方，实行更加严格的管理制度。杜绝农村开垦林地，发展种植业，鼓励退耕还林，提高农村生态补助标准。对农村村民用电实行阶梯价格收费，提高村民节约意识。实行严格的环境监督制度，对实施污染环境过度的个人或者企业给予严厉的处置，加强对环境保护的宣传，减少城镇化过程中带来的环境破坏问题。

第三，深化土地制度改革。贵州民族地区应加强对新增城镇建设用地的管理，提前做好分类和功能区的规划，根据城镇的现有条件，预估城镇发展潜能，合理规划城镇的生态、工业、住宅、基础设施的用地，加强对“城中村”和“空心村”的管理。不断进行农村土地管理制度改革，依法依规为村民颁发土地证和森林证，引导进城务工的农民将土地出让、租赁、流转，为留村务农的农民提供更多的土地资源，便于规模耕种，提高经济效益。加强耕地的保护，实行占多少补多少的原则；提高农业生产技术，保护耕地质量，一是防止土壤石漠化，二是防止土地受工业污染，三是保护耕地的耕作层土壤。

第四，保障性住房改革。保障城区住房供需平衡，为农民工提供多种类型的住房，比如廉租房、商品房、二手房，可以租赁或者销售，满足不同需求的农民工。探索将农民工将原有宅基地复垦，土地流转出去的情况纳入廉租房或者城镇住房保障体制；健全保障性补贴制度，农民工在城镇有可能只是暂时的居住，所以并不是所有人都考虑买房，但是为了稳定农民工融入城镇，可以实行相关的买房补贴政策，或者租房达到一定年限之后给予适当的优惠，这需要制定一个完整的制度和程序并向社会公开，接受监督。严格控制一户多套保障性住房，确保住房稳定供应。对不同的房型实行差别化的税收，对大户型高档住房的税收稍微倾斜，照顾购买或者租赁保障性住房的农民工。对所有住房实行实名登记并入网，使全国实现信息数据库的共享。

5．加大城镇建设投入，增强城镇发展后劲

贵州民族地区小城镇数量居多，在未来城镇化进程中顺应新型城镇化的发展要求，需要加大对城镇建设的投入，扩大城镇规模，创建大数据引导的智慧城镇，打造多元民族文化特色城镇，着力推动城镇的绿色发展，结合各地方特色，带动农民工就业，不断增强城镇发展后劲。

第一，加大城镇绿色发展投入。规定生态保护红线，增加城镇公共绿化区域，建设湿地公园、森林公园，加大力度保护原生态绿色植被，对城镇废弃土地、工厂污染严重的土地回收，扩大园林面积。尤其是像黔西南布依族苗族自治州部分石漠化比较严重的地方，加大绿色植被的种植面积，不仅能够缓减石漠化的程度，也在一定程度上涵养水源，保证了人畜饮水问题；鼓励人们步行或脚踏车出行，推广电动自行车和新能源汽车，减少传统汽车排放尾气的污染，研发大气污染自动报警系统；推广垃圾分类处理，保护生态环境，制定企业排污标准，改变生产技术提高能源的利用率。要使生态文明理念深入人心，动员全社会的力量加快绿色城镇的建设，这不仅是顺应新型城镇的发展理念，也增强了城镇发展的后劲。

第二，加强大数据引导智慧城镇建设投入。强化贵州大数据中心基础设施建设，投入城镇信息网络宽带化，加大城区无线网的覆盖面积；利用大数据指导城镇建设，建成政府各职能部门信息化、数据化管理规划的城镇；加大智慧旅游和智能交通建设投入，创新城镇发展模式；加大社会治理投入，包括市场、环境、公共安全等领域，利用大数据分析，加强监管重点领域，打造出新的社会治理模式。

第三，加强多元民族文化城镇建设的投入。建设有时代底蕴、有民族特色的城镇，在新城镇建设中，有选择地保留一些民族风貌、文化遗产等，鼓励多民族文化相融合，发展多元化的新型城镇。尤其是对一些少数民族手工艺品的保护和传承，民族村寨的维护。在文化设施方面，加强对博物馆、公共图书馆、图书流动站等的投入，加强宣传和发扬优秀民族文化；在娱乐活动方面，鼓励少数民族农民工自发组织文艺队，将民族歌曲、舞蹈等带入城镇，开放各地歌剧院、舞蹈场地用以演出，丰富农民工的精神文化生活，加强对贵州民族地区非物质文化遗产的保护。

6．营造投资环境，以外来资金弥补自身财力不足

贵州处于“一带一路”的核心位置，为贵州的发展带来了契机。自然生态资源、民族特色文化资源和旅游业资源在贵州民族地区相对集中。但是，现状是资源优势没有得到充分发挥。可以利用这些优势营造投资环境，吸引外来资金投入自身的发展。

第一，打造民族旅游主导区。依托黔东南苗族侗族自治州和黔南布依族苗族自治州的各类旅游资源优势，融入民族文化特色，吸引外来公司或企业对当地的特色项目进行投资，引导贵州民族地区城镇化发展，打造贵州民族文化旅游品牌。

第二，提升产业凝聚力。贵州一些民族地区地广人稀，产业分布跨度大，要凝聚各类特色产业，完善各类产业的基础配套设施，对外展示其发展潜力，吸引外商投资。

第三，加大对外开放力度。出台相关政策，吸引外商投资，简化投资者进入本地的程序。比如，对知名度非常高的黔东南苗族侗族自治州苗乡、侗乡进行规划和保护，对外进行宣传，吸引外商进入当地投资发展。“一带一路”建设带动了贵州民族地区基础设施建设，实现了互联互通。改善和提高了贵州民族地区资源禀赋价值，也解决了以前交通不便，基础设施比较落后的局面，降低了与周围地区实现共享资源的成本。在一些产业中加入创新元素和技术流入，促进产业转型升级，建立规模化的产业群，将在当前和未来吸引更多外商的投资。

(二)贵州民族地区农民工融入城镇的路径选择

贵州整体教育水平低于全国平均受教育水平，民族地区的受教育水平在其中更是落后，而用人单位对劳动者的受教育程度却要求越来越高。思想观念落后、受教育程度低、缺乏专业技能等因素极大地阻碍了贵州民族地区农民工对城镇生活的适应性；外部受城乡二元结构和相关制度制约，迫使农民工难以顺利融入城镇。要推进贵州民族地区的城镇化引导农民工顺利融入城镇，需要从以下几个方面着手。

1．加强教育，完善人才政策

贵州民族地区人才流失严重，政府应出台相关政策，留住乡村人才；引进创业能手或者专家到民族地区为当地人进行指导，多方面的进行培训，提升农民工的市场观念；加强对初高中毕业后不再继续上学的学生进行职业技能的培训；对一些民族村寨不会讲“当地通用语言”的农民工开办培训班，解决语言交流障碍问题；对农民工带老人孩子进城务工的情况，出台相关的政策，帮助减轻老人的养老负担和孩子的上学问题。通过增强对农民工的科学教育，增强他们在城镇的就业竞争能力和向上流动的能力，从而改变他们的传统思想观念，拓宽视野，主动融入城镇。

2．自主选择，尊重农民工意愿

大力推进贵州民族地区小城镇的发展，重点转移省内民族地区农业人口，同时兼顾其他地区流入该地就业的农民工。首先，政府和社会力量要组织招聘会，提供多种类、多层次的就业渠道，让农民工自主选择就业。其次，政府各部门在制定与农民工进城务工的相关保障性政策或者开发一些就业岗位的时候，应该广泛听取农民工的心声，公平公正地选举农民工代表参与政府的公共事务。最后，保障农民工的合法权益，做好服务和管理工作，在处理城镇居民和农民工利益问题中做到公平公正、一视同仁，从而促进农民工顺利融入城镇。

3．强化技能，鼓励农民工进入城镇

在贵州民族地区，由于交通闭塞，人们思想观念落后，受教育水平不高，很多人没有主动融入城镇的意识。因此，在鼓励农民工进入城镇方面，首先，政府相关部门积极引进专业人员，按照市场的需求，鼓励农民工“先培训，后就业”，使他们拥有一技之长，能够在城市中找到立足之地，提高农民工的工作能力和增强他们生活的信心；其次，充分利用节假日外出务工或创业者回乡过节的机会，对本乡镇的农民工进行激励性的短期培训，以增强农民工的赶超意识。最后，加大多种渠道的宣传力度，增强农民工的现代职业观念；利用政府长期培训加上短期激励模式促进农民工顺利融入城镇。

4．完善制度，引导农民工融入城镇

一方面，要完善农民工的城镇落户制度。每个地方的城镇应根据本地实际情况，具体问题具体分析，充分发挥地方的优势和特色，评估城镇发展潜力，制定相关的农民工融入城镇的规章制度，向社会公开，鼓励和引导符合条件的农民工融入城镇。另一方面，也要引导人口、耕地和生态矛盾突出地区的农民工融入城镇。比如，贵州黔西南布依族苗族自治州因生态环境破坏严重，可以采取相关政策鼓励农民工融入城镇；黔东南苗族侗族自治州因属山地地形，交通不便；黔南布依族苗族自治州地理位置跨度大，不同地区需要采取差异化的发展模式，是全省脱贫攻坚的重点地区；黔东南苗族侗族自治州和黔南布依族苗族自治州有必要提前引导一部分农民工融入城镇，为当地剩下的农民工留下相对多的资源，提供更大的发展空间，也促进自身的发展。对于整体搬迁进入城镇的居民而言，对其中已经超过60周岁的居民，政府要引导居民采用多种模式解决养老问题。对其中困难大的居民尤其要建立相应制度支持。这方面国内已有初步的探索，针对不同情况，可采用不同养老模式。[23]

总之，推进贵州民族地区的城镇化发展与农民工融入城镇是一个循序渐进的过程。我们不但需要提供正确的引导，还要形成足够的动力机制。建立城乡一体化的体制机制，提高农民工的城镇化意识，创造多种渠道，增强城乡之间的合理流动，减小区域发展差距，关注农民工的人文精神生活，举办城镇居民和农民工的联谊活动以增强他们的相互认同，使农民工快速融入城镇，从而推动民族地区的城镇化进程。