从单向依附到双向嵌入：社会工作服务机构资源的获得路径

张 青,马 斌

(1.沈阳师范大学 社会学学院,沈阳 110034;2.沈阳市沈北新区青杨社会工作服务中心,沈阳 110034)

改革开放以来，随着中国社会由总体性社会结构向多元治理进而实现善治目标的演进，社会空间在国家权力的裹挟下，开始逐渐释放出来。为了能够让更多的利益主体参与到基层社会治理中，各级政府在加强社会基层管理的基础上，适时地让渡部分社会空间，使社会组织获得了生存与发展的机会。由于社会工作服务机构在扶贫、慈善、社会救助过程中，具有政府所不及的优势,研究者也倡导政府应加强与社会组织合作，允许并引导社会组织发挥更大的作用[1]。社会工作服务机构作为社会组织的重要组成部分，由国家强势建构以契约化方式开展服务参与社区治理开始得到了政府的重视。近年来，各级政府不断出台相应政策，加强社会工作人员专业队伍建设，通过购买服务的方式，引导社会工作服务组织提供社会服务——参与基层社区治理。而社会工作服务机构为了得到国家合法化的授权，获得组织资源和进入基层社区参与社会治理的路径，也积极与基层政府互动合作，增进自己的法理地位和社会影响力。社会工作服务机构的快速发展，已成为基层治理和社会服务的重要力量。目前，在国家加强治理能力现代化的背景下，社会工作服务机构与政府之间的关系是怎样的？社会工作机构的发展将遵循什么样的路径?这是本文要探讨的问题。

一、社会工作服务机构的萌生与发展

社会工作服务机构是指：“以社会工作专业人才为主体，坚持‘助人自助’宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源链接等服务的民办非企业单位。”[2]20世纪80年代以来，随着中国城乡封闭体系走向开放，大量农村剩余劳动力开始向城市流动，单位人向社区人转化，加大了社区治理的压力，社区党建、教育、文体活动、民主参与、关怀与互助，所有功能都在社区体现，社区成为无所不包的综合体。社区功能逐渐得到强化的同时社区任务逐渐增多，基层治理遭遇了难题。中国社会结构转型和变迁，由政府单独治理、居委会一家垄断的基层治理模式不能解决社会变革过程中遇到的所有社会难题，在治理变革的大背景下，国家在基层的治理中，特别呼唤新的社会组织和居民自治组织能够逐渐参与到基层社会治理中来，以社区为本参与社区服务的社会工作服务机构应运而生。

2003年，中国内地第一家民办社会工作机构上海乐群社会工作服务社注册成立，开启了民办社会工作服务机构的兴起和发展之路。2005年广东省开始尝试社会组织管理体制的改革创新，颁布了新的广东省行业协会管理条例，开启行业协会去行政化之路。2008年深圳市实施工商经济类、社会福利类、工益慈善类社会组织直接由民政部门登记，降低了社会组织登记门槛，广东省和深圳市的地方创新，得到了国家的支持，在党的十八届三中全会中明确提出了建立政社分开、权责明确、依法自治的社会组织体制[3]。在此影响下，社会工作专业教育的高校教师在民政部相关文件的鼓励下，开始申办社会工作专业服务机构，成为社会工作机构的领航者。2007年深圳市鹏星社会工作服务社成立，在深圳“1+7”文件的推动下，社会工作服务机构获得了迅速发展。广州及广东省的其他城市，成都、重庆、北京、上海等城市，社会工作服务机构也迅速建立起来。截止到2017年12月，根据民政部办公厅(民办函【2018】29号)文件的数据，全国有7 511家社会工作服务机构和750家社会工作行业协会，设置了36 485个社工服务站。民办社会工作机构秉承着扶弱助残、救人急难、缓解困难的价值理念，在社区中参与社区服务，解决民生治理中的难题，政府日益认识到社会工作服务机构与政府之间具有权益共生、利益契合关系，社会工作服务机构在当下各级政府主导资源的格局下，也主动注重与地方政府建构互动关系、采取渐进式发展策略与走非对抗路径[1]，社会工作服务机构主动采取了寻求行政资源的依附发展之路。

二、社会服务机构生存策略的理性选择

国外研究转型国家的学者魏昂德在研究国家单位体制的特征的时候提出依附的概念，魏昂德认为由于在计划经济体制下少数上层人群对有限资源分配权力的垄断，从而普通群体只有通过各种渠道和方式获得资源分配权力的庇护，才能获得自身的利益。简·奥伊对魏昂德的理论分析模式进行了继承与发展，她认为，在一个资源相对稀缺的社会当中，资源的配置与分配权力的垄断促使资源分配者与利益追求者之间产生庇护与依附的关系模式[4]。

20世纪70年代后期以来，随着改革开放的推进，中国的社会结构由总体性全能国家主义模式开始逐步走向开放，让渡了部分社会空间。社会空间的让渡，分散的个体由基于业缘、趣缘、地缘而生成的社会组织进行了再组织化，社会工作服务机构有了生成的法理化依据。但是由于从事扶贫济困社会工作服务组织的服务对象多为处于社会福利体制边缘和社会底层的弱势群体，实现自己助人自助价值观和使命愿景的社会工作服务机构，不能向服务对象收取费用而维持组织的生存。市场化改革以来，分散的个体及市场主体从市场中寻求资源的交换，而社会工作服务机构由于服务对象的特殊性，难以在市场中获得生存资源，其资源的获得路径是从国家行政体制内部寻找，形成了社会工作服务机构与国家行政体制之间的依附与庇护关系，其资源获得只能依靠政府的资源让渡，以契约化的方式向政府购买服务，成为社会工作服务机构获得生存资源的主要途径。社会工作服务机构为了获得生存空间，积极寻求组织依附，寻求庇护，以获得组织资源，成为组织生存与发展的理性选择。因为作为社会组织的一个重要组成部分的社会工作服务机构其生存与发展的内在动力与它的资源动员能力关系密切，组织获得资源的数量多少决定了它的行动能力的大小[5]。

社会工作服务机构在组织目标、服务产品与服务对象选择方面与国家的治理目标有着天然的一致性，这是社会工作服务机构能够得到国家支持的一个重要原因。基于资源稀缺、正式利益表达渠道较弱、国家掌控资源的分配权力的基础，社会工作机构如想获得快速发展，必须通过非正式渠道去谈判协商，最终形成一个国家与社会组织之间稳定的庇护与依附关系。在这样一个稳定的庇护关系中，国家的权威性得以保障，在专业社会工作服务机构的协助下，国家得以弥补社会福利体制下的不足，扩展社会公共服务的覆盖范围与多样性，而社会工作服务机构获得维持自身生存与可持续发展的资金、资源、制度保护和合法性支持。

(一)泛化业务范围

根据相关政策文件，在政府购买服务的主体中，既有相关的福利部门也有具有行政级别的群团组织，每个部门都掌握着行政资源，提供各种服务事项通过购买服务的方式来招标。用某个机构负责人的话来说，就是“不知道哪块云彩下雨”，所以在设定服务对象的时候，尽量将社会工作关注的弱势人群都包括进去；在设定业务范围的时候，既从事针对不同人群的直接服务，也从事社会工作专业相关的评估、研究、咨询、教育和培训服务；同时许多机构都将承接政府、企事业单位购买服务放到自己的业务范围里。尽管政府在顶层设计上不断推出政府购买服务的相关制度，但是在实际工作中，对于社会工作的功能和作用，各基层部门的政策把握是不一样的。因此，通过泛化服务范围，社会工作服务机构才能在与多部门合作的时候，扩大资源获取渠道并找到法理性。

(二)与购买主体的互动关系是影响社会组织资源获得的重要因素

社会工作服务机构是否能够生存下去，一个重要的因素就是看其获得资源的能力，而在中国目前情境下资源主要掌握在政府行政部门手中(行政部门是社会工作服务的购买主体)，所以一个社会工作服务机构的资源获得能力与机构负责人和行政部门之间的互动关系有着密切的关联性。例如笔者在调研中发现，社工机构承接的项目不论是委托项目还是招标项目，机构能够获得项目的主要原因，往往取决于机构行政负责人与某些发包项目的行政部门是否互动密切。如X机构，由于行政负责人与团组织关系密切，因此该机构的项目主要来自于群团组织中的共青团组织；L机构的行政负责人与老龄部门互动关系密切，因此L机构的项目主要来自于老龄部门，他们的项目主要在社区里提供长者服务；Q机构的行政负责人与妇联组织的关系密切，因此Q机构的项目主要来自于妇联；Y机构的负责人与残疾人联合会关系密切，因此Y机构的项目主要来自于残疾人联合会；A机构的负责人与政法系统关系密切，因此其资源主要来自于政法部门，在今年的新冠疫情期间，A机构依托政法系统将A机构的抗疫心理服务扩展到整个行政区的各个街道和社区；M机构的社会资源主要是民政部门，因此M机构就承接了S行政区的社区服务项目。由此可见，社会工作服务机构建立的初衷是实现助人自助的价值观和使命，通过参与基层治理，实现社会协同的一致性目标，但是由于资源配置的行政化和集中化，导致与行业部门之间的互动关系决定了其是否可以走向承认和获得资源。

(三)机构核心业务受制于发包项目

社会工作服务机构是社会服务的承接主体，而政府部门及相关群团组织是社会服务项目的购买主体。购买主体多样性，每个部门对解决的社会问题的感受性、紧迫性不同，往往购买主体的购买意愿和购买内容跟上级的指令有关，政府出台文件，要求进行购买服务的试点，部分购买主体开始在自己的工作职责范围内开展购买项目的试点工作。社会工作服务的领域广阔，单从服务人群来看，就有儿童、青少年、妇女、老人、残疾人、社区矫正人员服务；从服务的场域来看，又有学校、家庭、社区、医院、企业社会工作服务；还有流浪乞讨、救助、优抚安置等政策性社会工作服务。这些服务人群与场域归属不同的政府部门和群团组织来进行服务和管理，每个购买主体发包的项目不同，资金支持力度不一样，这种碎片化、分散化的购买主体的存在，促使民办机构为了获得更多的资源和发展空间，只能不断跟着项目跑，哪个主体给项目，机构不考虑是否有承接的能力，是否能够提供专业化的服务，先承接下来，再考虑如何实施。如K市在2019年购买14家社工机构的服务，开展禁毒社会工作服务，但是在承接主体中有从事养老服务的，有从事心理健康服务的，有从事儿童青少年服务的，还有提供残障人士服务的。机构为了项目经费疲于应付，项目经费对机构的生存发展至关重要，没有项目机构工作人员的工资薪酬待遇难以有保障，机构工作人员流失率高，专业化队伍难以形成，再加上项目服务对象需求的多元化，专业社工成为万金油，专而不精，不能满足服务对象的需求，也难以提供高品质的专业服务。

三、依附性发展的路径再选择：社会组织资源获得的双嵌路径

社会总体性结构的变化，社会组织、市场组织获得了生存空间，形成了国家—市场—社会的多元共治格局，这是一个客观的现实。市场主体通过面向市场以使用者付费的方式，实现了市场主体生存与发展的目标，同时为社会发展创造了财富与经济的快速增长空间。部分社会组织以非营利性质面向市场中有需求的群体，也采取使用者付费的方式，保证了组织的生存与发展。而社会工作服务机构作为社会组织的一种，它的存在不论是否界定为慈善组织，但是大多数社会工作服务机构是以契约化的方式，承接政府的公共服务，为社会中的弱势群体提供兜底式救助性服务，这一服务本质上是政府的责任，即使在选择性福利制度的国家，为弱势人群提供保障性服务，维持其底线生存，也是现代福利国家制度的根本责任。近二十年以来，随着中国市场化改革的不断拓深，中国社会结构的变革，社会阶层的分化，社会群体的利益诉求越来越多元化，政府“一刀切式”的服务，越来越难以满足社会群体的多元化需求。因此，社会工作服务机构成为政府基层治理、维持社会稳定的重要帮手。政府的工作报告多次提到发展社会组织和专业社会工作，2018年两会期间，李克强总理在《2018年政府工作报告》中指出，打造共建共治共享社会治理格局，促进社会组织、专业社会工作、志愿服务健康发展。这是党和政府对社会组织、专业社会工作在参与社会治理中的作用的重要肯定。社会工作机构作为社会组织的一个重要类别，由于自身服务对象的特殊性，服务性质的公益性和互益性，在发展的过程中，资源的获得依赖于国家，选择依附性发展道路，这是目前中国民办社会组织发展的一个理性选择。但是由于政府购买社会工作机构的公益服务属性，在顶层设计上尽管有政策不断出台，在具体落实过程中，由于地方政府财政投入不同、对社会工作服务机构所提供的服务的认识的差异性、接受程度的差异性，会导致社会工作机构发展出现了有机构无项目，或者有活动经费而没有人员经费，在经费方面出现捉襟见肘的局面，导致社会工作机构的生存危机。如何改变这一局面，笔者认为应该从以下几个方面进行制度完善。

第一，将政府购买民办社会工作服务机构的服务从偶然性、试点性转变为建立长效机制。目前，除了广东、上海等少数地区针对专业社会工作的购买服务形成了适合地方的政策性文件，探索出了一条适合当地发展的工作机制以外，国内大部分地区特别是在东北老工业基地，政府购买专业社会工作服务还处于起步阶段。购买服务的主体主要是民政部门，而购买服务尚处在试点阶段，试点购买服务的特点是偶然性、碎片性、尝试性，这种购买服务的方式，可能的结果就是今年可能有试点，明年可能就没有，社会工作服务机构不能保证经费经常性获得，从而保证服务的常态化和规范化及机构的正常运行。政府购买服务的国家文件早在2011年就已经下发到各地方政府，因此有必要列出政府购买服务的清单，探索建立长效化服务机制。

第二，赋权给各个利益相关的政府部门和群团组织，使每一个合法的购买主体，都有自主购买民办社会工作服务机构的服务的权利。正如李克强总理在《2018年政府工作报告》中指出的，要发挥好工会、共青团、妇联等群团组织的作用，形成行政性群团组织与社会工作服务机构合作共生的局面，将群团组织覆盖不到的服务对象由群团组织购买社会工作服务机构的服务，进而实现共建共治共享的社会治理新局面。2019年为了贯彻落实李克强总理的讲话精神，S市妇联经过多次党组会讨论，决定拿出专项经费6万元购买社会组织的服务，当地工会组织以妇联作为借鉴，因此也开始着手调研购买社会组织的服务。当每一个有购买意愿的购买主体开启了购买社会组织的服务的时候，社会工作专业机构可能会走向市场化的道路，也将日益走向专业化。针对购买社会服务的减政赋权是形成市场化的必要措施，对建立专业化服务机制不可或缺。

第三，规范对社会工作服务机构的管理，推进其内部治理。对社会工作服务机构提供的专业服务加大评估力度，完善社会工作服务机构的项目评估体系和工作方式，使社会工作服务机构走上专业化、职业化、本土化和法治化的道路。目前，管理部门对专业社会工作服务机构提供的专业服务的评级方法还欠规范，导致部分社会工作服务机构为了完成评估指标而放低了对专业服务的要求，影响了专业社会工作机构的社会影响力和公信力，也对服务对象的需求不能形成有效回应，对民办社会工作机构发展带来负面影响，因此有必要进行规范化建设。

第四，大力培育、支持民间慈善组织和基金会的设立、发展，使社会工作机构对政府资源的单向度依附向社会依附转变。社会组织的发展依赖于社会力量的发育，只有民间慈善力量不断成长，社会组织才有更大的生存空间。2016年《慈善法》颁布以来，党和政府针对公益慈善组织的认定出台了规范化的标准，同时也给予公益慈善组织一定的政策扶持，公益慈善基金会获得了发展空间。1990年市场化改革以来，一些先富群体已经完成了资本的原始积累，开始将自己的发展目光投向为社会服务，他们也愿意以慈善捐赠的方式，履行企业的社会责任，这些企业为社会组织寻找资金支持提供了社会基础。以Q机构为例，在购买政府项目的同时，Q机构也得到了壹基金、李嘉诚基金会以及同佳岸慈善基金会的支持。目前，除了原有公办慈善基金会之外，部分新富阶层正成为民间慈善的重要力量，因此只有不断培育和发展民间慈善组织和基金会，才能使社会服务机构单向度的依附性发展嵌入到社会中来，实现社会工作服务机构的良性运行。