基于乡村治理机制下的村级财务管理模式和选择

○喀什大学经济与管理学院 李 丽

近年来党和国家对“三农”问题一直给予足够重视。中共十九届四中全会《决定》指出：“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度”。这需要不断完善农村基本经营制度来夯实乡村治理的水平和能力。习近平总书记曾强调“共建共治共享”社会治理理论引领乡村振兴。所以要想把我国的乡村建设好，就必须强化乡村治理机制，而作为乡村治理重要内容的村级财务管理也亟需提上日程。村级财务管理中的各种问题又都和村级财务管理模式有关，为此若想解决村级财务管理中的问题，我们需要研究村级财务管理模式及其选择问题。

一、村级财务管理模式的评析

随着我国农村经济的发展，村级财务管理模式经历了“村账村管”、“农村会计委派制”、“农村会计代理制”以及“会计委托代理制”这四种模式，以下就对其分别进行说明和评析。

(一)村账村管

村账村管这种最早出现的村级财务管理模式维持了独立会计主体的特征，村民委员会可以自行选择负责集体经济的财务人员，通过税务登记、银行开户、设置账簿独立地进行会计核算和财务管理。这种模式下村民委员会代表村民对村级财务工作实行监督，在发现问题时可以及时予以沟通和管理，所以沟通成本低、工作效率高。但此模式也有以下两方面的问题：一是村级财务人员一般由村干部的亲朋好友担任，容易滋生贪污腐败、侵占集体利益的问题，给基层农村带来了诸多不稳定因素；二是村干部作为村集体的受托者兼管理者，民主监督职能容易架空，村级财务工作不规范、不透明，会计的监督职能不能正常发挥。所以对于边远贫困地区来说，由于经济底子薄、会计基础弱、业务素质低而不适宜采用此种模式。

(二)农村会计委派制

农村会计委派制是由乡镇财政所或经管站设立专门的村级财务委派中心，通过政府公开招聘的形式为委派中心招录符合要求的村级财务人员，根据工作需要和行政村特征委派一定数量的人去村里从事村级财务管理工作。由于这些村财务人员的工资发放、考核、任免、晋升、管理等工作由乡镇政府负责，所以在某种意义上可以保证农村财务信息的公正性、透明性和可靠性。但同时这种模式的缺点也是显而易见的：首先，被委派的村级财务人员是不固定的，缺少工作的连续性；其次，被委派的村级财务人员并非本村村民，对村里情况不甚了解，同时也很难与村干部沟通协调，不利于村级财务工作的开展；最后，被委派的村级财务人员同时接受村委会和委派中心的双头领导，容易造成监管不当。这种模式是针对“村账村管”模式下村级财务管理人员受制于村干部而不能独立公正开展村级财务工作而产生的一种暂时模式，这种模式适合于经济发展程度不高，会计制度不健全的乡村。

(三)农村会计代理制

农村会计代理制是相关代理机构接受委托负责村级有关资金核算、资产管理等财务管理工作的一种模式。根据代理的具体内容不同，这种模式有以下三种具体形式: ① “村账乡管”，在这种形式下村集体资金仍归村集体所有，乡镇财政所或乡镇经管站负责村级财务账目,并按期公布各行政村的财务收支情况；②“村有乡管”，在这种形式下乡镇财政所或乡镇经管站代管的是村级集体资金的拨付，而不代管村级财务账目；③“村账双代管”，在这种形式下, 乡镇财政所或乡镇经管站同时代管村集体资金和财务账目，即代管资金和代理记账兼有。农村会计代理制有以下优点：一是村级财务账目由乡镇财政所或经管站按照统一的程序代管，在某种程度上提高了财务核算和管理水平；二是村级财务各项支出需经三方审核同意后方可入账，有效地控制了侵占公款、白条抵库等现象；三是通过村级财务账目的公开提高了村级财务管理的公开透明，落实了农民群众对村集体资金的监督权。但是，这种模式使得村集体资金所有权和审批使用权相分离，违反了《村民委员会组织法》，侵犯了村民和村委会的合法权利，与村民自治相矛盾。这种模式是为解决“村账村管”模式下村级财务管理人员素质不高、管理能力不佳的问题而出现的一种暂时模式，比较适用于经济发展程度一般、会计制度不健全的乡村。

(四)会计委托代理制

村级会计委托代理制是指在坚持“用钱的不管账,管账的不用钱”的原则下，通过召开村民代表大会决定是否实行会计委托代理，如果投票通过此项决议则需签订会计委托代理协议，由委托代理服务机构对村级财务授权管理。在村级会计委托代理制下，乡镇只设一名辅助处理村级财务管理的辅助人员；村级财务的审核需要村和乡镇两级分别审批；维持集体资产所有权、资金使用权、财务审批权不变；强化民主监督、业务监督、审计监督、政府监督的四种监督体系；做到统一制度、统一程序、统一账目、统一公开、统一存档的五位一体布局。这种模式遵循了村民自治原则，不仅具备农村会计代理制的优点，而且可以解决农村代理制存在的问题。这种模式对经济发展程度和会计制度发展要求都比较高，而且要想发展壮大，必须使其成为一种职业，而且要建立健全与之相应的一系列制度和机制。但是这种模式同样不符合村民自治原则，而且会带来一系列委托代理问题。

二、村级财务管理模式的选择

“村账村管”模式产生于我国改革开放初期，是我国最早的一种村级财务管理模式，与当时单一的经济结构、简单的经济业务相匹配，在一定时期满足了经济管理的需要。但随着我国改革开放的深入以及农村经济社会的发展，农村经济的形式和内容都发生了重大变化。经济形式上出现了集体企业、合营和联营企业，经济内容由过去的粮、棉、油单一经营到混合经营。而村级财务管理制度、程序和方式，以及村级财务人员素质和能力都已无法满足经济发展变化的需要，于是催生了新的村级财务管理模式。20世纪90年代初，我国一些地区先后出现了农村会计委派制和各种农村会计代理制。农村会计委派制的出现是为了解决“村账村管”模式下财务管理人员受制于村干部、无法独立开展财务管理工作的问题，这种模式对农村经济发展水平要求比较高，同时村级财务管理人员的竞聘、任免和管理难度也大，所以没有在全国推广。农村会计代理制则是通过代理中心代为执行村级财务管理工作，主要是为了解决“村账村管”模式下村级财务人员素质低，管理水平不高的问题。但这种模式下，不管是单一代理还是双重代理都没有事先征求村民和村委会的意愿，侵犯了其主体地位和合法权益，与“村民自治”原则相矛盾。而会计委托代理制这种模式不仅解决了“村账村管”的人员任用、人员素质、管理水平方面的问题，而且通过村民代表大会形式决定要不要实行代理以及找谁代理，在某种意义上维护了村民权益。但这种模式就像企业所有者和经营者之间的委托代理问题那样，一方面由于双方利益不一致而出现“道德风险”，另一方面由于信息不对称，财务人员可能会为了自身利益而侵害村集体利益。同时也不符合村民自治原则，与习近平总书记提出的“共建共治共享”社会治理理论引领乡村振兴而背离。

通过上述分析，我们看到以上四种村级财务管理模式都有其自身的特征，以及存在的理由和条件，符合一定时期农村经济发展的需要。但我们需要看到村作为独立的经济组织，需要有独立的会计主体地位，配备自己专门的财务管理机构和人员。而“村账村管”模式由于在村委会下设专门的村级财务管理机构，自行选择村级财务人员，独立开设银行账户和账簿，进行资金筹集、投资和分配，符合村民自治原则，所以其应该是村级财务管理的理想选择，也是村级财务管理模式的最终结果。其他模式都有其某种意义上的合理性，但同时也都有其自身内在的缺点，是某个时期为了解决村级财务管理中的特定问题而不得已的选择。但是“村账村管”模式是有前提条件的，要求我国村级财务制度比较健全，村级财务人员市场比较有效等。考虑到我国许多地方不具备这种条件，所以这些村级财务模式会在很长一段时期内共存，但本文还是建议符合条件的农村可以采取“村账村管”这种模式，不符合条件的农村采取“会计委托代理制”，并且尽可能创造条件去满足“村账村管”模式。

三、深化“村账村管”模式的对策建议

通过以上分析，我国将来若想走上完全的“村账村管”模式，需要从以下几个方面做出努力：

(一)打造村级财务管理人才市场

“村账村管”模式高效实施的主体是大量高素质的村级财务管理人才，为此，我国需要提升村级财务人才职业理念，全力打造村级财务管理人才市场。首先，我国要鼓励高校开设“农村财务管理”这个专业或方向，并可以参照“免费师范生”的做法，针对边远贫困地区定向培养“免费农村财务管理生”，并鼓励当地高校与周边农村建立长效培训、实习、合作机制。其次，加强村级财务管理人才的责任意识，通过加强对从业人员或在校生关于村级财务管理关乎乡村振兴战略成效等方面的教育，使其充分认识到其职业的光荣和伟大，激发他们为国干事创业的勇气和决心，同时也要保障村级财务管理人员的工资福利待遇。最后，要注重“请进来”和“走出去”相结合，一方面，政府要主动联系高校和科研院所，办一些针对性强的业务培训班、业务提升班、政策解读班，为村级财务人员提供学习的线上线下平台；另一方面政府也要鼓励高校和科研院所去农村调研访谈，通过产研学的交流，解决新型经济业务的财务处理问题，同时不同地方村级财务管理人员之间也要加强交流，尤其是要鼓励村级财务管理人员向其他做得比较好的乡村考察学习。

(二)制定统一的村级财务管理制度

“村账村管”模式的良好运行当然也离不开完善统一的制度基础，为此需要制定以下财务或管理制度：一是建立健全财务审批、资金管理、人员管理、票证管理、档案管理等方面的财务制度；二是建立健全核算原则、核算要求、核算方法、核算程序等方面的核算制度；三是建立健全收支基础、收支程序、收支方法等的收支管理制度；四是建立健全村集体资金管理制度，核清债权债务，摸清家底，做好督查，确保村集体资产的保值增值；五是建立健全职责分离、授权审批、岗位轮换、资金清查、项目评价等的内部控制制度。

(三)建立健全村级财务监督体系

“村账村管”模式若想最大限度发挥财务管理功能，更离不开强有力的村级财务监督体系，为此需要充分发挥政府、社会和村民的力量，建立村级财务管理工作的立体监督网络。首先，各地区要建立专门的村集体财务监督机构，像证监会、银监会那样负责农村财务的定期或不定期监管；其次，要积极培育村级财务管理的社会审计监督机制，建议引入会计师事务所的审计；最后要提高村民对村级财务的监督意识，借助于宣传栏、报告会等形式，公开村级财务管理事项和内容，引导村民参与到村级财务监督工作之中，确保村级各项村级财务管理工作在阳光下进行。

(四)全力做好村级财务公开工作

“村账村管”模式的强大支撑是村级财务公开的完整性、及时性和真实性。一是要注重公开内容的完整性，对土地征用补偿、粮食补贴、集体资产、债权债务、资助捐赠资金、项目实施等要纳入财务公开的范围；二是要如实、准确地公示财务信息，并尽量用村民可以理解的语言公示，如若涉及不易理解的专业用语要有解释说明；三是要确保财务公开的及时性，区别对待不同类型的财务信息，采取定期与不定期公开两种方式，同时要兼顾年初年末财务信息、重要重大财务信息的时效性。