乡村振兴背景下民族地区的农民养老风险及保障策略

赵晓旭

（内蒙古财经大学 法学院，内蒙古·呼和浩特 010070）

一、导论

我国正处于史上最快的老龄化进程中。按照联合国标准，60岁以上人口超过人口总数的10%或65 岁以上人口超过人口总数的7%即为人口老龄化。我国从1999年即进入老龄化社会。据全国老龄办统计，截至2017年年底，我国60岁及以上人口为2.4亿，占总人口的17.3%，是世界上唯一一个老年人口过亿的国家；且老年人口还在以每年3%的速度快速增长，是同期人口增速的五倍多。预计2020年60岁以上老人将达到2.55亿，2025年将超过3亿。我国人口老龄化呈现速度快、规模大、空巢化，未富先老等基本特征，其中农村60及65 岁以上的人口均高于城镇。即使考虑到二胎政策，我国老龄化日加严重的趋势仍不可逆转。

随着我国人口老龄化和高龄化的快速推进，农民养老风险正日益显现。与城镇相比较，农村养老问题更为严峻和紧迫，民族地区尤其如此。中国少数民族省区基本位于边疆地区，内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆等八个民族省区面积占全国领土面积的60%，具有重要的战略地位，除内蒙古外，城镇化率即城镇人口比例均低于全国58.52%的水平。且与其他各省区相比，民族地区老龄化人口虽然相对较少，但老年人口增长速度快于全国平均水平。在现行中国农村人口老龄化程度日益加剧和人口流动加快的背景下，研究民族地区农民的养老问题，无疑具有重要的现实意义。

2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中提出，要加强农村社会保障体系建设和提升农村养老服务能力。这为解决农村问题包括农民养老问题提供了重要的政策指引。少数民族地区经济相对落后，包括养老保障体系在内的社会基础设施普遍不完善，而工业化浪潮的冲击致使年轻劳动力大量外流，更加速了人口老龄化趋势。与其他地区相比，农民养老风险更加突出，对养老保障制度的需求更加迫切。目前民族地区养老保障以家庭养老为主，社会养老、社会救助以及商业保险为辅，这些项目都在不同程度上存在一些困难和问题，需要采取相应对策，如国家立法、行政介入以及民众配合来加以完善。党和国家历来十分关心“三农”问题，养老保障问题事关民族地区农村的家家户户，理应摆在乡村振兴战略的重要位置。

二、社会转型与养老保障问题基本理论

社会养老保险制度理论是综合了政治、经济、社会、历史和文化等多学科的研究领域，尤其是政治因素在社会养老保险制度的改革中所起的作用经常使社会养老保险理论变得苍白无力[1]。因此，理论上的研究和争论并没有像其他学科那样直接地引起改革上的重大进展。尽管如此，由于社会养老保险制度具有复杂性、综合性强、利益关系敏感等特征，仍不可缺乏理论指导。

（一）福利经济学理论

福利经济学之父庇古认为，福利可分为两类：一类是广义的福利，即所谓的“社会福利”，包括自由、家庭幸福、精神愉快、友谊、正义等；另一类是狭义的福利，即所谓“经济福利”，即能以货币计量的那部分福利，福利在很大程度上受国民收入数量和国民收入在社会成员间的分配方式影响。一般来说，国民收入总量越大，福利越大；国民收入分配越平均，福利也越大。因此，降低收入不均的程度，是福利最大化的必要条件[2]。

通过法律来增进人类的福利，历史上各国长期未曾重视，社会保障法是新兴的增进人类福利最主要的法律领域。从实践来看，社会保障法一方面直接确定社会成员直接分享经济增长和社会文明成果的权利，来改善人们的生活水平和质量；另一方面，通过将富人的部分财富转移给穷人，力图达到分配均衡，以实现社会福利最大化。该理论解释了养老保险产生和发展的经济学基础。

（二）社会公平理论

公平通常被认为是保证人们的合理需求和利益的制度理念。法是实现公平、正义的手段，社会保障法对公平的价值主要表现在“分配的公平”。社会保障法关注的公平的达成，通过对“市场分配”缺陷的弥补和调节来实现。单纯的市场分配也存在着难以克服的不足与缺陷，比如可表现为由于社会成员拥有的要素数量和质量不同，造成他们的竞争机会不均等，进而收入也不平等。这些要素主要体现在拥有的财产和个人天赋的差别，这是市场机制难以调节和克服的。其结果可能是要素上处于不利地位的老年、残废和失业的社会成员收入低于最低生活水平、无法取得收入以至不能生存。

市场分配客观上所导致的分配不公平，是市场机制的内在缺陷，需借助市场以外的政治的、社会的力量来加以矫正和弥补。国家通过立法实施社会保障政策就是重要途径之一。一方面，以国家立法通过税收调节，多方面救助低收入者；另一方面，采取政府、单位或集体、个人三方共同负担的原则，帮助那些年老、病残等弱势群体，从而弥补市场竞争条件下分配的缺陷，关照市场竞争中的弱者和贫困者。该理论贯穿于养老保险制度始终。

（三）制度变迁理论

最早对制度进行明确界定的是美国学者舒尔茨，他认为制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为，在社会经济生活中扮演着重要角色。当现有制度能够满足人们的需要，并且达到人们的满意而不需做出改变时，这种状态就是制度均衡。从功利主义的角度看，现存制度安排做出改变不能给人们带来额外利润，不存在改变的动力和诱因，又称为帕累托最佳状态。

从一种原有制度安排转变为另一种新的制度安排就是制度变迁。之所以必须将A制度变成B制度，是因为B制度之中存在一种潜在的外部利润，是主体期望得到的，这就是制度变迁的诱因。因为这种适当的制度安排或交换属于帕累托改进，它是在某种既定的资源配置的状态下，在提高一部分人的福利或满足程度的同时，不降低其他所有人的利益，从而使社会净收益增加[3]。经济改革中通常应用帕累托改进理论，可以使改革能够比较顺利地推进。社会转型首先从外部改变了中国农村传统养老的制度安排和制度结构，这必然促使其内在矛盾激化，动摇其存在基础，进而对现行制度的净收益产生深刻影响。该理论能够对制度变革提供指导。

从世界范围来看，社会保障的制度模式主要有四种，即：国家保障模式，这种模式以实行计划经济的国家为主；福利国家模式，这种模式以北欧国家为代表，又被称为“斯堪的纳维亚”模式；强制储蓄模式，这种模式以新加坡和智利为代表；社会保险模式，这种模式以法国和美国为代表。改革开放以来，中国进行了社会保障制度的改革，借鉴了新加坡的强制储蓄型养老保障模式和福利国家模式中的现收现付模式，创立了“统账结合”的个人账户和社会统筹账户共存的新型社会保障制度模式。

社会保障被称为社会的“安全阀”和“减震器”。从社会公平理论的视角，它通过对国民收入进行再分配，在最大限度内达到社会公平的效果，缓解和消除不满和对抗情绪，实现社会安宁和良好秩序[4]。比较而言，农民群体收入相对不固定，在社会保障制度设计和操作上难度更大。即便在西方国家，农民社会保障制度的确立比有固定劳动关系者要晚得多，这是由社会保障制度自身具有的风险所决定的。

三、民族地区养老保障模式及其存在的问题

人口老龄化以及养老保障是一个世界性难题，对发展中国家而言问题尤其严峻。人到了晚年能够保持一定的生活水平并免于陷入贫困，是一个社会文明进步的重要标准，是社会发展水平的重要尺度，同时也是现代民族或国家应该承担的责任[5]。长期以来，我国农民的养老保障主要是建立在土地保障和传统孝道基础上的家庭养老，并结合社会养老以及商业养老等模式。在自给自足的自然经济条件下，主要依靠家庭养老；计划经济时期为家庭养老辅之以社会救济和社会福利；改革开放以来，家庭养老和社会养老成为农民养老的主要形式。从民族地区目前的实际来看，养老保障模式以家庭养老为主，社会养老保险次之，社会救助和商业养老保险再次之。

（一）民族地区家庭养老保障及其存在的问题

1.家庭养老的涵义

养老方式是由经济形态决定的，并随着经济形态的发展而变化，家庭养老是家庭经济所决定的[5]。一定时期内，以家庭为单位进行的资源分配，强化了家庭养老存续的经济基础。家庭成员对老年人的供养，是一种以土地保障为基础，通过以土地为主要财产的代际之间财富的流动而实现的。家庭养老存在的文化基础是相沿下来的几千年的中国“孝”文化，孝道是儒家提倡的一套报恩事亲的思想体系。孝道可以使老年父母即便在丧失长老权利的情况下依然能够维护他们的利益和尊严。

在自然经济和计划经济时期，家庭养老在农村养老中占有绝对的支配地位。费孝通认为，我国传统社会是采用“反馈模式”，即父母在子女年幼时对其抚育，而在父母晚年时得到长大后的子女的反馈式赡养[6]。从某种程度上可以说，传统社会子女的支持是老年人养老唯一的来源[5]。从养老主体来看，儿子是传统社会农村老年人养老的主要供给者。据调查，当前有67.3%的受访者倾向于传统家庭养老，其中有74.7%农村受访者倾向于传统家庭养老，高出平均水平7.4个百分点[7]。但是，随着人口老龄化、城镇化的发展，以及农村社会经济甚至文化环境的变化，农村家庭养老的支配地位有所改变。

2.民族地区家庭养老保障模式存在的问题

目前，家庭养老仍是民族地区农村的主要养老模式。但在人口老龄化和经济社会发展造成的人口快速流动的冲击下，家庭养老保障能力正在弱化，在理性的驱使下，养老保障策略也在逐步调整。主要原因是：第一，家庭养老的经济供养水平不足。民族地区农村经济基础薄弱，老年人口比重高，家庭供养能力相对较差，供需矛盾日渐突出。第二，家庭内部代际机制简化及亲属支持网络缩小。农村家庭结构逐渐小型化、核心化，尽管少数民族在计划生育方面得到了国家的政策倾斜，但是随着农民生育观念的变化，家庭规模小型化和家庭结构核心化已经成为民族地区农村家庭发展的一个趋势。加之年轻人选择外出务工和求学，代际分离加大，老人的精神慰藉和生活照料难以实现。

根据制度转型理论，中国农村传统养老制度安排——家庭养老的支持力净收益下降，对中国农村养老的供求两方面均产生影响，引发制度的非均衡，最终可能导致养老制度发生变迁[3]。

（二）民族地区农村社会养老保险制度及存在的问题

1.社会养老保险的涵义

现代意义上的社会养老保险立法肇始于德国，其标志是1889年俾斯麦政府颁布的《残疾和养老保险法》[8]，至今已有130年的发展历史。现代社会保障法，是在传统的农业社会解体之后，伴随工业革命和社会化大生产而逐渐产生和形成的。从前劳动者在整个劳动期间经受的种种风险几乎一概由家庭承担，现在则几乎全由社会承担了。社会保障制度就是基于这种根本的变化，即生产社会化的客观要求而产生。

我国目前面临工业化和城市化进程，农村的群体生存保障方式必然走向社会化，因为这时对于他们来说，生、老、病、死、残、失业等事故已不再完全是私人性质的风险，而是一种社会风险，那些遭遇各种意外事故的农民理应得到社会的经济帮助。同时，也只有通过社会化的经济保障制度，才能够克服由个人或者私人部门经济保障措施出现的缺点，有效地解决现代社会劳动者的贫困问题[8]。国务院于2009年9月发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）正式启动新农保全国试点，对新农保实施方案做出了具体规定。直至目前，新农保整体效果尚可，但也不免存在不尽如人意之处。

2.民族地区社会养老保险中存在的问题

我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面存在很大的差别。广大农村在近期尚不具备建立国家统一立法、强制实行农民社会保险的条件。“新农保”是促进农村经济发展和社会进步的一项重要政策。农村社会养老保险的缴费由国家、集体和个人共同负担，总体而言适合我国目前的国情，但由于受众面庞大，无论国家财政和农村集体经济都很难负担农民养老保险的缴费责任。

农村社会养老保险缺乏国家社会保险的法律基础，政府的行政规章不可能要求强制推行，因此农村农民社会养老保险的承保率短期内难以达到满意的水平。基于对5省农民的问卷调查，发现农民的参保意愿较高，但绝大多数农民选择了最低档次缴费，主要还是对政策的确信度不够，对福利水平的满意度不够[5]。新农保的保障能力自其试点实施开始即受到了质疑，诸多调查显示新农保所提供的保障金偏少，对老年人生活改善所起的作用极其有限，被认为是低于社会保障所应达到的适度水平[5]。农村低水平的社会保障，反过来还会阻碍农村经济的发展，并且影响社会稳定[4]。这种情况在民族地区农村可能会表现得更为明显。

（三）民族地区农民社会救助制度及其存在的问题

1.社会救助的涵义

农村社会救助制度的内容，包括农村最低生活保障制度，农村特困户生活救助制度，农村五保供养制度，农村大病医疗救助制度，农村教育救助制度，农村住房保障救济制度以及农村司法救助制度等多个方面，而以农村最低生活保障制度和农村五保供养制度两种社会救助制度为主要内容。

农村五保供养制度，是国家和集体出自对农村“三无”人员，即无劳动能力、无收入来源和无法定赡养人或抚养人的农村贫困老人或未成年人，所实行的一种农村社会救助制度。“五保”供养制度的内容，包括保吃、保穿、保医、保葬（针对60岁以上的老年人）和保教（针对16岁以下的未成年人）。

2.民族地区农民社会救助中存在的问题

国家卫计委发布的数据显示，至2015年，我国城乡空巢老人数量攀升，突破1亿人，占老年人口总数的一半；农村留守老人已达4000万，是全体农村老人总数的37%；城乡失能、半失能老年人为4063万人，占老年人总数的18.3%。其中完全失能者达1240万人左右，占总数的6.05%，这其中有很多为社会救助对象或潜在被救助者。

虽然我国农村社会救助近年来正在稳步推进，但救助供给相对于其需求存在严重不足。我国社会救助法律体系尚不完善，没有专门和统一的立法，因而缺乏制度标准和强制约束力；各级政府财政投入不足，导致社会救助标准偏低和覆盖面偏窄；民族地区农村经济相对落后，农村低保覆盖面低于全国平均水平，与东部发达地区相比差距较大；同时存在城乡差异和地区差异，影响了社会救助整体效能的提高；社会救助经费保障与责任分担机制尚未规范。对部分地方政府来说，由于未能出台有效的法规，导致约束力不够，存在对社会救助支出不够甚至是列而不支的问题，导致那些本来应当得到救助的人群未能获得有效救助[9]。

（四）民族地区农村商业养老保险及其存在的问题

1.商业养老保险的涵义

商业养老保险是一种通过市场化的途径，分散或化解个人养老风险的手段。它建立在个人自愿的基础上，个人根据自己的收入水平和消费能力，按照市场价格购买保险公司提供的养老保险产品，并享受保险公司提供的售后服务和风险保障，以应对个人在老年时期可能面临的养老风险。从运行机制上看，商业养老保险是通过市场机制进行运作的，是一种完全的非政府行为，在运作过程中，保险公司在预期生命表的基础上，按照不同人群的死亡风险率，设计不同的养老保险产品，规定相应的价格。与社会养老保险制度相比，保险公司的行为是一种企业行为，保险产品交易是一种市场行为，个人购买商业养老保险产品是一种个人消费行为。

2.商业养老保险中存在的问题

商业保险和社会保险具有很强的互补性，商业保险中涉及人身保险的范围主要包括人身意外伤害保险、人寿保险、健康保险等。商业保险在农民养老体系中没有发挥应有的作用，主要原因一方面是信息不对称，即农民不了解保险产品和不相信保险公司，另一方面则是产品价格和购买力与农民的支付能力不匹配。社会保险保障的水平和覆盖面难以达到适度水平，险种也难以充分满足需要。社会保险以保障人们的最低生活条件为标准，要求获得更好的保障，他们就只有另外再参加人身保险。商业保险是人们实现较高生活保障的需要，是社会保险强有力的补充。但目前对农村商业保险的研究还不够，险种开发、宣传推广和售后服务都亟待改进。

四、化解民族地区农民养老风险的政策建议

化解民族地区农民面临的养老风险，归根结底是要进一步完善农民的养老风险保障体系，这一体系包括农民家庭养老、社会养老、社会救助以及农村商业养老保障等多层次保障内容。

（一）民族地区农民家庭养老保障的完善

中国社会转型期的农村养老虽因经济发展和家庭结构变化受到冲击，但以两性和血亲关系为基础的家庭在农村养老体系中的核心地位仍难以取代。新的家庭养老方式应以社会化的形式，依托新技术和市场交换推出新的形式，以灵活的方式化解社会变革对农村养老的多种威胁和冲击。除共同居住的家户生活外，还可以借助市场购买服务，事实上，这类服务已经在迅速发展，据统计，2016年农村养老服务机构数量较2015年增长223.2%，而同期城市养老服务机构增长为45.6%。家庭养老通过代际交换和承诺为特征，通过家庭内部的亲情、互助或转移支付来满足养老的真正需求，而不仅仅限于经济来源方面[10]。

在财政资源有限和城乡二元结构并存的社会转型期，稳定和调整而非抑制家庭养老保险，在一定时期内是较为经济和有效的政策选择。民族地区养老体系的建设应考虑社会变革对家庭养老的冲击的结构影响和功能影响，通过调整家庭养老形式来弥补。在公共资源有限的情况下，国家政策对农村养老的有效支持，可通过家庭扶持、社区养老、多种形式的养老服务等来实现。

（二）民族地区农民社会养老保险制度的完善

从西方发达国家解决老龄化的道路来看，社会养老保险是担负重要职责的。我国如今同样面临老龄化、工业化、城市化，已经推出的“新农保”正是向这个方向迈出的有力一步，但其保障水平不高的问题已经凸显，农民担心的政策可能有变也有待解决。因此，就目前农村社会保险的完善提出如下具体措施。

第一，提高农民养老保障水平。针对目前农村养老金偏低的实际，应加大各方主体投入和参与度，国家应发挥主导作用。随着我国国力的增强，民族地区农村养老保障制度也应当上一个台阶，尤其应适度加大民族地区养老金规模，[11]逐步提高基本养老金，使农民对未来形成良好预期，减少对“养儿防老”的依赖[12]。

第二，明确农村养老保障的法律地位。我国社会主义法律体系已初步建立，但农村养老保障相关法律尚付之阙如，这很大程度上归因于我国农村的客观实际以及制度本身的复杂性，随着相关理论探索以及乡村振兴战略的实施，待条件成熟时，应对农村养老保障各项制度进行立法。这是保障广大农村居民基本权益、实现社会公平的根本保证。

第三，完善农村社会养老的配套服务。老有所养不仅要求社会和个人在养老资金上做好安排，更需要在养老服务基础设施上做好准备，提高养老保险体系的服务质量和运行效能。一方面养老机构的供求极度不均衡，需要我国养老机构快速发展，由于养老机构投资规模大、回报期长，导致养老机构发展速度缓慢，单靠国家财政资金往往不堪重负，应适度引进企业资金和民间投资；另一方面，进一步推进农村养老社区发展，与供给侧改革相结合，降低养老社区建设成本。

（三）民族地区农村社会救助制度的完善

加快社会保障法治建设，使社会救助有法可依。全面确立失能老年人及贫困人口的社会救助权益，将其上升到法律规范层次。健全民族自治地方社会保障制度立法，规范低保对象认定条件，科学制定低保标准；创造条件，适时推进促进城乡救助一体化；建立中央与地方政策责任分担机制，中央承担主导责任，针对民族自治地方特点，优化社会保险基金筹措比例，扩大社会救助范围和救助额度，使更多的救助对象受益，提高民族地区农民的福利水平。

（四）民族地区商业养老保险制度的发展策略

通过保险机制，可构建社会保障的多元参与机制，对较低水平的基本社会保障形成有效补充，有效减轻老龄化过程中的社会保障压力，同时体现公平与效率的统一，满足多层次、多样化的社会保障需求。在社会基本养老、企业年金和个人储蓄性养老的“三支柱”养老保障体系建设中，商业保险在企业年金、个人储蓄性养老保险领域均能发挥重要作用，提供更高的保障程度、弥补社会基本养老保险的不足[13]。

近年来，民族地区农村老年人的长期护理需求不断增加，但家庭护理功能弱化，在无法得到家人照料的情况下，只能求助于保险保障。而受社会保险内容有限、长期护理费用较高等因素的制约，长期护理保障供需不平衡的矛盾尤为突出。需要探索建立适合民族地区实际的长期护理保险制度，为老年人提供多层次的护理服务，改善他们的晚年生活质量，化解人口老龄化带来的长期护理危机。