乡村振兴制度建设的内涵及路径探讨

宋才发 宋 强

（贵州民族大学 法学院，贵阳 550025）

一、问题的缘起

2019年3月8日习近平在参加“十三届全国人大二次会议河南代表团的审议”时指出，制度具有管长远、管根本的作用，“制度保障是建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”[1]。在“十三五”乃至更长的时期内实现乡村振兴的目标，关键在于推进乡村制度创新和制度建设，改变不利于乡村经济社会发展的城市偏向公共政策，以乡村振兴制度建设为基础，以完善农地“三权分置”制度为契机，以城乡融合体制机制创新为支撑，以“活业、活人、活村”为路径，走出一条“农业优先发展”“城乡平等发展”的新路子。

二、乡村振兴制度建设的基本内容

（一）土地制度是实现乡村振兴的根本制度

实施乡村振兴战略离不开制度供给。乡村振兴是促使千百年来贫穷落后村庄发生巨变的伟大事业，它需要国家提供保障性制度，包括土地制度、集体产权制度、基本经营制度、生态补偿制度等在内的完整制度体系。土地是人们最基本的生产生活资料来源，耕地是亿万农民安身立命之本。“地少人多”“耕地资源”奇缺，是中国的基本国情。土地制度是我国广大乡村经济社会发展最基础性的制度，也是在中国特色社会主义新时代释放乡村发展能量的钥匙。牢牢守住18亿亩“耕地保护红线”，遏制乱占滥用耕地的违法行为，是把13亿多人的饭碗“牢牢端在自己手里”的根本保证。自1978年改革开放以来，长期实施的农村土地“联产承包责任制”，最大的好处就是让农民“吃饱了肚子”，最大的副作用就是“小户经营”，限制了农地的规模化和机械化。当下必须顺应城乡互动新格局快速发展的需要，构建城乡资源与资本优化组合与合作制度，通过改革完善农村集体土地制度，打开乡村的封闭性。尤其要充分发挥市场在土地资源配置中的作用，通过市场机制实现农村土地应有的价值和优化配置，提高农地有效利用率、产出率和生产率。当前，食品安全问题已引起人们的广泛重视。食品安全的真正源头，在农副产品供给的来源地。为确保老百姓餐桌上的安全，一定要从乡村的田头地间抓起。地方政府对完善土地执法监管机制、遏制土地违法行为，保证“让老百姓吃上安全放心农产品”负有主体责任。政府要建立健全农产品产地环境监测体系，完善特色农产品产地保护制度、品牌标识保护制度，严厉打击各种形式的食品安全违法犯罪行为。

（二）三权分置是搞活乡村经济的制度设计

从中共十一届三中全会到中共十八届三中全会，农村土地制度发生了根本性的变迁，建立了农地所有权、承包权和经营权“三权分置”制度。“三权分置”的实质是遵循“落实集体土地所有权、稳定土地承包权、放活土地经营权”的基本思路，按照“以市场配置土地资源”的价值取向稳步向前推进的。依法对农民承包土地实行“三权分置”制度改革，不仅有利于巩固和完善农村基本经营制度，而且是我国农业经营体制的一项重要创新[2]。中共中央和国务院明确规定，“三权分置”制度无论如何不能突破两条底线：坚持集体土地所有制和农民土地权利。现阶段关于农村土地政策“放宽搞活”的基本趋向，是农民土地承包经营权转让，由原来限定在本村集体农户之间进行，扩大到本县范围内农户之间进行，鼓励零乱分散的地块向“种粮能手”集中，以利于农地耕作、播种、管理和收获的各个环节实行机械化。进行农村“集体产权制度”改革的目的非常明确，就是要通过集体产权制度改革的具体途径，弄清家底、盘活资产、清晰产权关系、落实权责责任，实现对农民集体经济组织合法权益的有效保护。2019年1月1日起生效的《农村土地承包法》，第47条规定承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保。尽管土地承包经营权离民法“可自由处分”的“用益物权”的差距有较大的缩小，但是农民承包地互换和转让的自由度并不很高。农民宅基地是具有农村集体“成员权”资格的居民，经过批准无偿从集体土地中，获得一块用于农户建造住宅的土地。农民“宅基地使用权”在本质上，负载着宪法保障的农民“居者有其屋”的基本权利。自1949年中华人民共和国成立后，我国农民与生俱来就享有集体“成员权”的合法资格，每个农户根据家庭人口多少的实际情况，向村集体申请修建家庭住宅的一块宅基地，实实在在地具有集体“福利性质”。譬如法律规定，农民有权依据“一户一宅”“一宅一地”原则，长期无偿使用合法取得的一块宅基地；国家在征收农民的承包地抑或宅基地的时候，必须按照法律规定的标准，对被征地农户实行经济补偿。按照农民宅基地“无偿取得”制度设计的基点，集体成员对宅基地具有占有、使用权能，但是法律还没有赋予其处分和收益权能。对农民宅基地进行“三权分置”改革，必须尊重土地集体所有权，创新所有权实现方式，突出和彰显农民的主体地位；要正确理解和把握农民集体成员“资格权”，依法保障农户“住有所居”。从一定意义上说，“农民集体组织”是由一个个“单一农民”共同资格凝聚而成的，农民对集体土地享有“最终所有权”，农地承包经营权是他们行使自己权利的一种方式。从这个角度看，农民个人抑或家庭对于承包土地（包括宅基地）的权利，在本质上就是《物权法》中规定的“自物权”。必须按照《物权法》的规定做实“土地承包经营权”，逐渐把土地承包经营权塑造成为权能充分、内容实在的“用益物权”，促使“经营权”在三权中居于核心地位[3]。

（三）乡村治理是实现乡村振兴战略的总抓手

在乡村治理大概念中的“乡政村治”概念，是对我国政权结构以及乡村治理结构的学理性表达，比较准确地概括和表达了立法对乡村的基本定位。现行的“村民委员会”不是国家权力机构，《宪法》第一百一十一条把“村民委员会”定性为农村“基层群众性自治组织”[4]。《村民委员会组织法》第二条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”[5]。《村民委员会组织法》是政府介入村级治理的主要立法，在该法的第四条和第五条，明确规定了农村党组织对村委会的领导，确立了“乡政”与“村治”的基本关系。即是说，对于乡以下的“村”级组织，主要是采取“村民自治”的方式来实现社会治理。随着改革开放向纵深发展以及“乡政村治”的转型，“乡政村治”治理模式也陷入了前所未有的困境之中。这主要体现在乡政介入疲软，在乡村治理中政府缺乏抓手；农村基层组织涣散，尤其是在“后税费时代”，农村基层组织与基层政权和村民之间，呈现出“循环弱化”现象；农村出现整体性衰败，农村“空心化”侵蚀了国家基层权威等[6]。在实施乡村治理和乡村振兴的过程中，引导千百年来习惯了单门独户生产和生活方式的农民群体，走上共同发展、共同富裕的农村现代化道路，必须按照中共十九大提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[7]的总要求进行。实施乡村振兴战略、建设美丽乡村，离不开集体经济组织土地制度作支撑。当下必须结合农村集体土地产权制度改革，进一步夯实乡村振兴的制度基础，创新乡村治理体系、走乡村善治之路。农村基层组织既是农村发展与乡村治理的“总抓手”和“关键点”，也是乡村治理的主体，它可以借用国家权力作用，采取强干预方式直接进入农村，激发农村恢复自治能力，推动各类资源发挥最佳效率。要通过科学立法引领和规范村级治理，把国家在农村工作中探索出来的成功经验，凡能够转化为法律的就转化为法律条款，能够转化为党内法规的就转化为党内规范；在《乡村振兴法》还没有出台之前，地方可以先行制定相应的地方性法规，推动村级治理法治化进程。当下尤其要通过各个层级的立法实践活动，完善留守儿童、妇女和老人的关爱服务体系，农村居民基本养老保险制度、基本医疗保险和大病保险制度，以及特殊贫困群体最低生活保障制度体系。2019年5月29日召开的中央全面深化改革委员会第八次会议指出，在实现乡村治理法治化的同时，要进一步推进乡村移风易俗、建设文明乡风，这同样是实施乡村振兴战略的重要内容。必须“以社会主义核心价值观为引领，加强农村思想道德建设，充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，有效发挥村民自治重要作用，创新工作措施和方法，因地制宜推进移风易俗，遏制陈规陋习，提高乡村社会文明程度。”[8]

三、乡村振兴制度建设存在的主要问题

（一）“城乡二元结构”是农民获取城市权利的障碍

1954年颁布的《中华人民共和国宪法》第九十条第二款规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”关于公民迁徙自由的规定，在1975年颁布的宪法中被删除掉了，1982年颁布的宪法以及后来的所有“宪法修正案”，没有再列入公民迁徙自由权的条款。从科学和严格的意义上讲，在实行生产资料公有制的社会主义国家里，一个缺失公民“居住自由”“迁徙自由”的制度安排是不完善的，这种法律规定的公民权利抑或人的权利也是不完整的。在“一五”规划建设时期，确实有大量青年农民涌入城市，在当时城市管理制度准备不足的情况下，这种状况的出现给城市就业和粮食供应造成了紧张局面。新中国建国初期“农民进城”的情况，后来被政府定性为“盲目流动人口”，在每隔几年就对城市人口清理一次的“清理”中，这些“盲流人口”陆续被国家“紧缩城市人口政策”清理回农村。1958年开始实施的“城乡二元户籍管制制度”，建起了一套严格限制农民进入城市的“城乡区别对待”的社会制度。自此几乎全国所有城市大门对农民实行关闭，城市与乡村自此也就形成相互隔绝的“两个板块”。一直到改革开放初期，国家都实行“农村支援城市”政策，但是农民却失去了“城市权利”，被无情地排斥在工业城市化和城市现代化的大门之外。这些年来人们经常说，1978年至1998年这个实行改革开放的20年，是农民群体离开家园参与城市工业化和城市现代化建设的黄金时期，农村非农就业人数由3150万人增长到8906万人，农村剩余劳动力向城市转移的总量，由3298 万人增长到10623万人[9]，这确实是一个史无前例的大突破、大变革。然而“城乡二元结构”的体制和坚如磐石的“户籍制度”并没有被打破，农民拼命“撞城”但没有真正“入城”，农民始终只是在“城门外”开展自发工业化和城镇化。少数“被城镇化”和“被赶上楼”的农民，由于城市“门槛太高”，加之医疗、养老、教育等公共服务基本上与农民无缘，这些农民在城市里短暂停留了一段时间后，多数人在超过劳动年龄后又“知趣”地荣归故里。对于多数“农民工”来说，他们只不过是这场轰轰烈烈城市化的“过客”，“城乡二元结构”“户籍制度”是他们获得城市权利的人为障碍。在新时代乡村振兴推进过程中，要以市场配置农地资源为突破口，彻底清除“要素下乡”的各种制度性障碍。现在城里的各种要素之所以呈现出“下乡难”“不下乡”的状况，根本原因在于农地的权能不清晰、不明确，农地“资源”无法抑或难于变为“资本”，因之也就难于同各种要素进行优化配置。乡村的农地资源是乡村振兴最为宝贵的资源，应当通过农地确权促使农地资源变为资产，为农地市场的优化配置创造条件；要通过依法赋予农民农地资源、宅基地的市场配置价格能力，形成农地经营权流转、宅基地置换的市场交易条件和权能，从制度改革上推动农民的农地资产变为农地资本，最终实现乡村农地资源“资产化”后的“资本化”。这种依法解决农民农地价值增值问题的做法，其效应是比单纯国家资金投入更为有效的举措。

（二）土地“二元制度”是导致乡村失去发展权的根源

在影响和制约乡村发展的诸多要素中，现行的城乡土地“二元制度”仍然是极为重要的一项制度安排。在20世纪80年代初期，中央政府为支持农民群众发展壮大集体经济，鼓励农民群众利用集体建设用地资源，因地制宜地创办了一批“乡镇企业”，农村建设用地量基本适应了农地改革释放的大量剩余劳动力。尽管1992年国家对集体建设用地的政策发生改变，但到1998年《土地管理法》修改之前，国家始终为乡村“农地转为集体建设用地”留有一条合法通道。1998年出台的《土地管理法》，不仅沿袭了“征地公共利益”原则、“城乡分治”和“按照原用途补偿”原则，而且规定“农地转用”一律实行“土地征收”制度，“建设用地”必须使用“国有土地”。这种“土地二元制度”和“土地征收制度”，事实上成了乡村振兴土地资金来源的巨大障碍。譬如，阻碍了直接从集体土地“因用途改变而产生巨额增值”中获取资本，限制了乡村振兴战略实施中的“非农业”新产业新业态的发展，农民承包地的法律制度安排滞后于农地流转的实践需求。1999年国家出台新的“农村用地政策”，规定包括乡镇企业在内的所有建设用地，必须严格限制在土地利用总体规划“确定的用地范围”之内。在这种制度安排下，政府实质上是“一手托两家”，一方面以“公共利益需要”的名义，低价把农村集体土地征收到自己的手里；另一方面又把征收来的农地高价出售给土地开发商，城市政府就成了独家供应土地者，致使“乡村用地权力关闭”“城市用地渠道畅通”。实事求是地说，乡村长期发展滞后甚至出现衰落，新时代仍然存在乡村产业狭窄化、城乡居民财富差距拉大的现实状况，与这套二元土地制度规定脱不了干系。在这种二元土地制度安排下，农民利用集体土地从事“非农建设”的权利被剥夺，农民在乡村发展机会受阻，最终导致乡村失去最基本的发展权。千百年来形成的、贫瘠的“乡村空间”，是根本无法与现代化的“城市空间”实现平等发展权的。当下乡村振兴面临的重大问题，既有过去遗留下来的制度性问题，也有因农业转型而出现的新问题。农民除了进城打工收入之外，最主要的收入来源就是土地财产性收入。农民的财产性收入制度保障不完善、实现不充分，这些年农村土地增值收益部分，真正用于解决农民切身利益的不多，农村建设性用地的制度安排，仍然存在“重城轻乡”的倾向。以至于不少基层干部和专家学者认为：“现在已经到了解决土地增值收益‘取之于农、用之于城’的问题，破解农村自己的地‘不能用、用不好’困局的时候了。”[10]只有改革并完善乡村土地配置制度，从根本上打破城乡二元土地制度安排，实现集体建设用地和国有建设用地权利平等，才能促进“城乡一体发展”，实现“乡村整体复兴”的夙愿。

（三）农村“宅基地制度”是制约农民发展权的瓶颈

宅基地制度是中国农村的基础性制度，宅基地是农村集体建设用地中的组成部分，构成了乡村土地制度的重要内容，它在保障农民住有所居、推进节约集约用地方面，发挥了无与伦比的重要作用。但是宅基地制度仍然是制约农民发展的瓶颈，包括宅基地在内的农民土地财产权益，只有在实现市场化的合法交易情况下，才能实现农民土地资源的优化配置和利益最大化。自1949年中华人民共和国成立以来，《宪法》及相关法律就明确规定，农村土地除了国有部分之外，其余所有土地归“农民集体所有”。“土地集体所有制”是国家对乡村最基础性的制度安排，农民“集体成员权”是与“土地集体所有制”捆绑在一起的。自改革开放以来，乡村实施了一系列大胆的改革举措，尤其是以立法的形式，赋予农民“集体成员”资格权，确实给农民群众“吃了一颗定心丸”。无论他们外出进城务工，还是继续在家务农，有了村集体承包给他们的“一亩三分地”，农民那颗悬着的心就踏实了，也换来了国家在乡村的长期稳定。依据现行法律规定，农民的“土地承包权”就是农民的“财产权”，但同时又是《物权法》规定的“用益物权”。与此相适应且密不可分的“宅基地”制度，可以说是目前农村最落后的一种制度安排。农村“宅基地”制度经历了同“农地承包经营权”制度相类似变迁，农民群众对“宅基地”制度是又爱又恨，乡村的衰落与无序，不能说与农村“宅基地”制度的改革滞后没有直接关系。（1）宅基地所有权归农民集体所有，依据“成员权”农户可以从集体无偿获得一块宅基地的“使用权”，同时依法拥有宅基地占有权和使用权。但是农民宅基地不允许出租、转让和买卖，尽管农户的房屋可以出租和转让，由于宅基地使用权权能的残缺不全（房地不可分割），事实上农民房屋所有权的权能也就难于实现。（2）宅基地在本质上是农民集体“成员权”的一种福利，因为申请和获得宅基地使用权的前提条件，就是申请者必须具有“集体经济组织成员”的资格权，有了这个“资格权”，农户就可以“无期限”地享有“宅基地使用权”。尽管法律还没有赋予宅基地出租、转让和买卖的权利，但是当下农民宅基地进入市场交易已经不是例外现象，这种自发进入市场交易的做法，确实与现行法律法规的规定发生了直接冲突。（3）宅基地无序扩张和房屋私搭乱建不利于乡村振兴，也加大了乡村治理成本和未来更新的难度。尤其是随着推进乡村振兴步伐的加快，村集体不可能永远这样“无偿分配”宅基地，受经济利益驱使少数农民群众已经不顾法律约束，在自己承包的农地上兴建房屋，处于管理失控状态的“宅基地”，不仅危及到国家划定的“18亿亩耕地红线”，加大了乡村社会治理的难度和成本，而且有可能成为制约农民发展和乡村振兴的瓶颈。

四、乡村振兴制度建设的基本路径

（一）为乡村振兴建设提供规划安排

衡量新时代乡村振兴的一个基本标志，是看是否达到和实现空间的活业、活人与活村。“活业”是基础、“活人”是关键，“活村”则是乡村振兴的最终归宿。新时代乡村振兴不是对原来意义上“乡土中国”的重构，而是要实现城乡互动情势下的“乡村整体复兴”。必须通过政府有组织、有目的的规划安排，通过提供乡村振兴用地保障的途径，促成新型城乡要素流动与再配置，强化基本公共服务、老人群体养老保障、对特困群体实施精准脱贫，形成乡村与城市互动的人流和资本流，扭转乃至改变乡村在衰落而未消亡的现实状态，实现乡村“整体复兴”的振兴目标。要成功地实施乡村振兴战略、实现“乡村整体复兴”，迫切需要做到“有序推进”“规划先行”，必须突出《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《农村人居环境整治三年行动方案》的引领作用。规划先行的价值在于政府能够统筹安排各类资源，尽快补齐乡村振兴的短板，突出重点、注重质量、从容建设。中央农办等5部委在联合发布的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发[2019]1号文件）中指出，乡村振兴战略规划的编制实施，要将现有规模较大的中心村，确定为集聚提升类村庄；将历史文化名村、传统村落、少数民族村寨、特色景观旅游名村等，确定为特色保护类村庄；对一时还看不准的村庄暂时不做分类，留出足够的观察和论证时间。有条件的村可以结合实际单独编制村庄规划，实现村庄建设有规划、有目标、“一张图纸干到底”，确保村庄建设的质量水平不降低。山水林田湖草原本就是一个生命共同体，在推进乡村振兴战略实施的进程中，特色产业布局和村庄发展要尊重规划方案，尊重农民真实意愿，体现地方优势和农村特色。要以多样化为美，既突出地方特色，又藴含时代特征和文化底藴，避免出现“千村一面”的局面，始终保留村庄特有的民居风貌、乡土文化和农业景观。尤其要通过城乡建设规划的科学实施，打造山水林田湖草综合治理的平台，为乡村“人居环境整治”“美丽乡村建设”探索新路子。

土地利用总体规划是当下优化配置农村土地资源，依法实行农村集体土地“用途管制”，保障“乡村建设发展”的法规依据；是各级地方政府统一安排和调剂各类乡村建设用地数量，统一规划建设用地规模、结构和时序的法治手段。然而在过去相当长的一段时期内，农村集体建设用地的安排配置，基本上是由地方政府官员“拍脑袋”说了算。因而呈现出严重的“耕地碎片化”“村庄建设无序化”的混乱格局；村庄周边杂乱零细的“边角地”“插花地”和“四荒地”，基本上处于无人管辖的无序状态；农民承包的耕地粮食产出率低效化，“厕所包围村庄”的自然环境、乡村整体生态环境恶化的情况相当严重。为此，在实施和落实“十三五”规划期间，乡村整治和乡村建设发展规划，需要按照十九大报告提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[7]的总要求进行调整布局。各级领导在思想观念上，要进一步强化“土地利用总体规划”的法规意识；在建设用地规划上，要对乡村振兴所需各类用地进行统筹调配，因地制宜地编制适合乡村土地利用的具体规划，引导乡村形成村庄集约紧凑、生态环境优美、农田集中连片的新型田园景观。要花大力气改革长期存在的城乡二元体制，改变乡村生产生活要素配置制度，尤其要改革土地配置方式、保障乡村发展空间，实现城乡平等发展权，在继续推进农民市民化的同时，逐渐向城市市民开放乡村权利；要进一步夯实实施乡村振兴战略所需建设用地基础，充分考虑到现实乡村地域辽阔、布局分散的特殊情况和实际特点，优先安排农村基础设施建设用地和公共服务设施建设用地项目。在不超过5%规划建设用地指标的范围内，要给地方政府留有一定的建设用地弹性空间，便于统筹解决必要的分散单独选址的农业设施建设和乡村软硬件基础设施建设；要在坚持乡村土地利用规划的前提下，鼓励农村土地复合利用、完善设施农用地政策，严厉禁止以设施建设用地之名行非农建设之实。要设立农村基础设施和公共服务设施用地标示牌，加强土地执法监察和土地督察，自觉接受当地群众对土地利用规划的监督，促进各类设施建设用地布局合理、形成乡村新产业新业态的崭新格局，加快推进乡村农业、农村现代化进程。

（二）为乡村振兴用地提供制度支撑

自中共十八届三中全会以来，在坚持“农村土地公有制性质不变”的前提下，政府大刀阔斧地推进“农村土地征收”“集体经营性建设用地入市”两大土地制度改革。为了顺应农村“人口城市化”和“城乡互动”新阶段的快速到来，农村宅基地制度改革和基本服务供给方式改革，为保障乡村振兴战略实施提供土地制度支撑：（1）推行农民承包土地“三权分置”制度改革，依法保护农民合法土地权益，维护乡村统分结合的双层经营体制。（2）完善乡村土地征收制度，规范乡村土地征收程序、缩小土地征收范围，健全“程序规范、补偿合理”的土地补偿机制。 （3）建立农村集体经营性建设用地入市制度，实行“同权同价、收益共享、流转顺畅”的制度安排，建立健全农地市场交易规则和服务监管制度。（4）改革完善农民宅基地制度，建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出制度。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要通过保障农户宅基地用益物权的方式，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、流转，依法实现农民财产性收入的增加[11]。2018年“中央1号文件”还提出要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”[12]。2018年12月第十三届全国人大常委会第七次会议通过《关于修改中华人民共和国农村土地承包法的决定》，明确土地经营权的“可融资性”，允许土地承包方以自己承包的土地经营权、土地经营权受让方以自己通过流转获得的土地经营权，向金融机构进行融资担保[13]。2019年5月29日召开的中央全面深化改革委员会第八次会议强调：要“完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，要坚持建立城乡统一的建设用地市场方向，衔接好国土空间规划及相关产业规划，着力完善交易规则，创新运行模式，健全服务监管，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提高节约集约用地水平。”[8]在“十三五”期间，要在保障农民“户有所居”的前提下，改革和完善农民宅基地“无偿分配”制度，逐渐实施集体成员宅基地“有偿获得”制度，对农户超过当地政府规定面积的宅基地，要严格实行有偿使用抑或收回制度；要适度放活农村宅基地使用权，为城乡要素平等交换和优化配置奠定基础，推动建立城乡统一建设用地市场，对长期处于闲置和低效利用状态的宅基地，要引导农户自愿退出和有序流转；要落实农村宅基地“三权分置”政策，逐渐建立农民宅基地“有偿退出”“依法转让”制度，尝试以宅基地财产权交换福利分配权，增加农民群众宅基地合法性财产收入；要逐渐把农民宅基地管理制度纳入国土空间规划范围，通过“集体成员资格权”保障制度和宅基地“跨区域使用”制度，控制和锁定新建村庄宅基地总量，促进原有村庄适度集聚和集约式用地，提升乡村建设性用地资源的配置效率，为乡村振兴提供土地制度支撑。

国家立法机关要及时修改《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等涉农法律，明确农民承包地的所有权、承包权和经营权三种权能，依法明晰农户对承包地占有、使用、收益和处置的权利边界，夯实农民承包土地“三权分置”的产权基础。要进一步完善农村土地征收制度，征地的基本前提只有一个，那就是征地必须属于公共利益需要、给予的补偿标准明确、安置方式适当。建议废除《土地管理法》第四十三条规定，明确国家征地公共利益的具体范围，减少经营性建设使用农村集体土地通过国家征收的唯一方式转变土地用途的情形，使得政府不再是唯一建设用地的提供主体，解除农村集体经济组织利用社会资本对集体土地进行经营性开发的法律限制。同时建议修改《土地管理法》第四十七条规定，在提高征地补偿标准的基础上，明确规定征地必须遵守和执行法定程序，对被征地的农民真实地提供“多元保障”措施。要进一步完善农民宅基地“用益物权”权能，通过立法途径在保障农户居住权的同时，通过赋权扩能的方式兑现宅基地的财产权。要依法明晰宅基地“三权分置”中的“宅基地使用权”，不只是指农户的居住权，还要包括宅基地的经营权，明确“宅基地经营权”可以转让。建议在相关法律中明确规定，宅基地的抵押担保权，农户对宅基地的退出机制等。最高人民法院《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》指出，要依法审理农村耕地保护纠纷案件，落实“永久基本农田”特殊保护制度，依法维护国家粮食安全；要依法审理农村土地承包案件，落实农民承包地“三权分置”制度，依法保护承包地的土地经营权依法有序流转。尤其要依据《物权法》《农村土地承包法》等法律规定，保护农民对承包土地享有的“占有、使用、收益”等法定权利，依法调处农民宅基地“三权分置”和集体经营性建设用地入市纠纷，保护农民宅基地和集体经营性建设用地使用权合法流转。对那些违法违规买卖宅基地、违反农村集体土地用途管制规定，在农民宅基地上建设楼堂馆所和私人别墅的行为，各级法院一律做出“依法认定无效”的判决。

（三）为乡村振兴资金提供政府投入保障

乡村振兴须臾离不开政府资金投入。但是现行的国家土地征收制度，限制了农村集体土地因“用途改变”增值部分对乡村振兴的资金贡献率，即是说现行政策对集体建设用地和宅基地权利的设置，不利于各类主体通过实现土地权获取乡村发展资金[14]。政府应当怎样向乡村投资才能解决问题呢？既不能把乡村振兴单纯作为“政治任务”来抓，不谈“资金需求”和“资金来源”；也不能继续凭“长官意志”搞“拍脑袋”的行政行为，像过去搞“新农村建设示范村”那样，由政府盲目地、大规模地“砸钱”，必须遵循市场经济规律才行，这是总结过去“新农村建设”一条极为重要的经验教训。因此，中共中央和国务院在做出“实施乡村振兴战略”的时候，就提出要“确保投入力度不断增强、总量持续增加”[12]的要求，这是确保乡村振兴战略成功实施的资金投入保障。各级地方政府必须认真落实中央政府关于乡村振兴资金投入保障的要求，建立健全资金投入保障制度、创新投融资机制，“加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局”[12]。我国现行投融资机制在乡村发展中存在的突出问题，就是政府投入力度有限、投融资渠道不多、投融资环境不佳，导致金融服务“三农”成为“短板”，乡村发展长期处于贷款难、贷款贵、保险弱、风险大、担保少、呆坏账多的状况。政府要为乡村振兴提供资金投入保障，就必须克服过去那种仅仅“抓示范试点”，始终铺不开、落实不下去的做法，尽快实现从单纯“抓试点”“抓局部”到“全面铺开”转变，不能再搞“撒胡椒面”式的“平均分配”那一套。

在健全和完善金融支持乡村振兴方面，起码要抓好如下几件事：（1）改变现行的以财政平衡编制财政支持乡村振兴的方式，一定要按照实际需要编制财政支持计划。（2）组建国家农业信贷担保联盟体系，稳妥解决“融资难、融资贵”问题。（3）建立基金、民办公助、以奖代补等多种有效形式，引导社会资本投向乡村振兴和解决三农问题。（4）建立健全农业保险政策制度体系，大力发展符合适度规模经营需求的农业保险产品与服务。要打破过去那种由一两个部门抑或机构，把住农村金融体系改革试点的垄断行为。政府不仅要引导多种所有制金融组织开展公平竞争，而且要依法规范民间借贷在阳光下运作，尽快形成以农民合作金融组织为主体的、有社会资本参与的多种所有制金融体系，鼓励农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验，广泛开展集资、放贷和保险等金融业务，为乡村振兴战略实施提供足够资金支持。

（四）为乡村振兴社会稳定提供安全秩序

充分发挥立法在乡村振兴中的保障作用。要抓紧制定处于基础地位的《乡村振兴法》，依法确立“乡风文明”和“有效治理”的法律地位，推进乡村社会治理法治化和现代化，明确自治、法治与德治都是社会治理的重要手段。新时代乡村治理要坚持和发展“枫桥经验”，以基层基础建设为重点，推动各级政府社会治理重心向乡村转移。尤其要创新乡村社会治理体制机制，坚持以自治、法治、德治相结合为基本方式，推行以政府为主导、企业和社会多元主体参与共建、共治、共享的新格局，最终形成以地方“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体系，扎实提高乡村社会治理社会化、智能化和专业化水平。2019年5月5日中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求尽快建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，到2022年初步建立城乡融合发展体制机制，2035年实现城乡融合发展体制机制趋于完善，到本世纪中叶实现城乡融合发展体制机制成熟定型。改革人身损害赔偿制度，统一城乡居民赔偿标准，依法实现农村与城市居民“同命同价”[15]。

法治是乡村社会治理现代化的重要标志。地方有立法权的立法机关，要加强乡村社会治理领域的立法，规范地方执法机关的行政执法，完善公共法律服务体系，发挥公正司法在良好社会风尚形成中的引领作用。要科学运用“公序良俗”原则来处理乡村的民事纠纷，我国1986年通过的《民法通则》，就曾使用“社会公共利益、社会公德”等词汇表达相关立法精神。2017年通过的《民法总则》，首次使用“公序良俗”原则，分别体现在《民法总则》第八条、第十条和第一百四十三条之中，第一百五十三条第二款还明确规定，凡“违背公序良俗的民事法律行为无效”[16]。刑事处罚是一种专门适用于犯罪分子的特殊制裁方式，体现国家政权对犯罪分子实施一定利益和权利的剥夺。在社会主义初级阶段的社会里，它不仅能够起到改造罪犯分子、警醒他人的独特作用，而且能够起到保护社会公共利益、维护社会秩序和谐稳定的作用。在实施乡村振兴战略过程中，一定要用好用活“刑事治安制裁”手段，为乡村振兴战略实施提供社会稳定秩序。凡有违反刑罚抑或治安管理处罚规定行为的人，必须依法予以严厉的刑罚制裁，绝对不能心慈手软、姑息养奸。要严格规范基层政府的行政执法行为，坚决做到“有法必依、执法必严和违法必究”，自觉维护国家法治统一和宪法法律权威，为乡村振兴保驾护航、提供法治保障。

村民自治是乡村振兴战略实施重要的制度保障。必须进一步贯彻落实2018年新修订的《村民委员会组织法》，依法保护村民自治权利和村民委员会的自治作用，审慎把握村民自治与国家法治之间的边界，促进和完善自治、法治与德治相结合的乡村治理体系。基层群众自治制度是宪法规定的一项基本政治制度，必须构建以党委领导、村民委员会为主导、村民群众为主体的新型基层社会治理体系，做到民事民议、民事民办、民事民管。通过调研组在乡村深入调研发现，当下村民委员会组织和村民自治工作，确实存在着如下几个现实问题：（1）村级领导体制不顺，村级组织关系难协调。（2）基层党组织建设弱化，基层党组织与村民委员会职能混淆不清。（3）基层政府对村民自治工作指导缺失，村委会承担了基层政府过多的行政事务。（4）村民自治组织呈现空心化倾向，村民自治干部基础弱化，削弱了村民及村委会的自治能力。（5）村民自治法律体系不完善，村民自治的奖惩、救济制度缺失。为此最高人民法院《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》指出，要厘清村民自治组织与基层政府之间的关系，加强基层党组织对村民自治工作的领导和指导，准确把握村民自治与国家法治的关系，推动乡村治理体系和治理能力现代化，坚持寓德治于法治、用法治促德治，促使道德与法律在乡村治理中相得益彰。必须发挥农民群众在乡村振兴中的主体作用，依法保护农民群众合法权益，处理好农村集体经济组织、承包农户和各类其他主体之间的权利义务关系，维护农村正常的生产生活秩序；依法惩治破坏农村经济秩序犯罪，加大对涉及“三农非法集资”犯罪打击力度，依法惩治生产安全责任事故犯罪，维护农村安全有序的生产生活环境；依法严惩各类造成农村生产生活环境污染、自然生态破坏的犯罪行为，依法审理法定机关提起的乡村生态环境损害赔偿案件，筑牢乡村生态环境安全司法保护屏障；依法惩治农村各类社会安全犯罪，妥善审理因婚姻财产纠纷、土地权属纠纷、征地拆迁纠纷、邻里乡间纠纷等引起的刑事案件，依法保护未成年人、妇女和老人的合法权益，从源头上防范农村各类犯罪，推进“法治乡村”“平安乡村”建设，维护农村地区社会安全稳定；依法从严从快惩处农村各类黑恶势力和黑恶势力的“保护伞”，推动“扫黑除恶”专项斗争向纵深发展，增强农村群众的安全感和幸福感。