乡村生态振兴及其法治保障

落志筠

（内蒙古财经大学 法学院，内蒙古·呼和浩特 010070）

乡村振兴，是事关新时代“农村、农业、农民”工作推进的总抓手，乡村振兴战略是中共十九大推进“三农”工作的重大决策部署。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》就乡村振兴提出了产业、生态、文明、治理、生活五个维度的总要求，其中对生态领域提出了“生态宜居”的要求，这是实现天更蓝、水更绿，确保农民看得见山，望得见水的基础。只有实现乡村生态宜居，才会缓解甚至根绝当下严重的乡村生态环境危机，使产业兴旺、生活富裕的实惠真正落到实处。

一、乡村生态振兴的理论基础

乡村生态振兴的法律内涵。习近平在2018年参加山东代表团审议时提出了实现乡村振兴战略“五个振兴”的科学论断，包括乡村生态振兴、产业振兴、人才振兴、文化振兴、组织振兴。乡村生态振兴是实现乡村“天更蓝、水更绿、生态宜居”的顶层设计。乡村振兴战略是社会主要矛盾转化后新的历史背景下提出的，是面向如何化解乡村日益增长的美好生活需要和乡村内部以及乡村与城市之间不平衡不充分发展之间矛盾的现实问题作出的战略决策，是中共十九大基于对“‘三农’问题是关系国计民生的根本性问题”的深刻认识而做出的战略决策。乡村振兴战略要满足包括产业、生态、文化、治理和生活在内的“五位一体”的总要求，其中，“生态宜居是关键。”[1]对农村而言，良好的生态环境是其最大的优势，良好的生态环境本身就是宝贵的财富；乡村生态振兴本质上就是要将乡村天然存在的生态环境作为财富，妥善处理生态环境的生态效益与其经济增值之间的关系，将绿水青山就是金山银山落到实处，实现百姓富裕与良好生态环境的统一。乡村生态振兴是解决农村环境危机的基本路径，既要避免农村环境危机的进一步恶化，还要将生态文明建设与经济发展统一起来。乡村生态振兴是中国解决农村生态环境危机与乡村发展的破局之解。从法律上看，应当包括三个方面内涵。第一，乡村生态振兴需要立足于保护和改善乡村生活环境，明显改善乡村人居环境，建设美丽宜居的乡村。这是《宪法》第二十六条保护生活环境的根本要求在乡村的具体落实。第二，乡村生态振兴应当保护和改善乡村生态环境，坚持人与自然和谐共生。《宪法》第二十六条要求保护和改善生活环境与生态环境。中国除城市外，乡村面积广袤，生态环境危机凸显。乡村生态振兴要求将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹山水林田湖草系统治理，严守生态保护红线。第三，乡村生态振兴应当妥善处理产业发展与生态环境保护的关系，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，大力发展绿色产业、绿色农业、绿色旅游，在此过程中秉承保护优先而非增长为王、节约优先而非铺张浪费、自然恢复而非过度人为干预，将绿色发展作为乡村发展的常态，引领乡村振兴。以上三个方面是有机统一的，乡村生活环境的改善是迫切需求，是对农民生存所需的生态空间需求的满足，是吸引农民以及其他主体入驻乡村发展产业的前提；乡村生态保护与修复是根本大计[2]，其不仅关涉到乡村生活环境的改善，也为乡村及城市发展提供生态保障；农业绿色发展是经济基础，是实现产业兴旺、生活富裕的抓手。

乡村生态振兴的核心是衡平多元价值。乡村生态振兴的核心命题是要解决人与自然和谐共生问题。资源环境作为自然界的客观存在，其本身不具有价值属性，只是在人类出现后才显现出其对人类需求满足的价值属性，且该价值呈现出时序性[3]。在最初作为环境的一部分顺从自然，到工业革命时期主宰自然，到环境危机爆发后重新审视自然这一过程中，人类对资源环境价值的认知与关注从懵懂被动服从，到片面追求经济价值，再至理性思考经济价值与生态环境价值的全面实现，完成了对资源环境多元价值的认知。广大农村地区本就处于生态较为脆弱区域，城市环境污染的转移以及农村内生的环境问题已经让农民“退无可退”，片面追求资源经济价值，将会更加“雪上加霜”，使老百姓丧失生存的基本空间。在乡村振兴战略的实现中，资源环境多元价值的全面实现尤为重要。乡村振兴是解决我国经济社会发展不平衡问题的重要选择[4]，其实质是要解决城乡发展不平衡的矛盾；而乡村生态振兴则是要解决乡村内部以及城乡之间人与自然关系不平衡的矛盾。自然资源环境具有极强的公共物品属性，人类对其开发利用会出现经济利益、生态利益、环境利益的冲突。资源环境领域出现的经济利益与生态环境利益之间的冲突，并非是正当利益与不当利益的冲突，而是两个正当利益的冲突。“这两个冲突是指两个正当利益如何实现的选择自由的冲突，是两个正当利益优位性选择的问题，表现形式是基于可行条件和问题的紧迫性的时空优先顺序的安排，并非对抗性的淘汰式选择。”[5]正当利益的冲突是利益所蕴含的价值之间的冲突，而非利益本身具有否定性特征，对该价值冲突不能用排除的方法解决，只能用“权衡”的方法来解决[6]。乡村生态振兴表面上在于污染防治、生活环境宜居以及生态良好，但其与产业振兴关联密切，需要解决环境资源多元价值间的冲突，核心是在经济价值与生态环境价值之间做出衡平。

乡村生态振兴需要法治保障。中国一直注重环境法律制度建设，强调通过严格的法律制度保护生态环境。现实中，环境保护法呈现出以“城市中心主义”为导向的结构性“陷阱”，法律规范集中于城市环境保护以及工业污染防治，农村环境保护制度供给严重不足。当前，涉及农村环境保护的法律规范散见于《环境保护法》《水法》《水土保持法》《固体废物污染环境防治法》《农业法》《畜牧法》《土地管理法》等相关法律中，缺乏规制农村畜禽粪污处理、重金属污染耕地、土壤污染、流域环境和近岸海域污染等现象的系统、有效的制度体系。除此之外，城市高污染企业向农村转移，破坏农村生态环境的现象尚无法根治，环境保护法中缺乏对农民补偿的制度安排。除强化农村生态环境制度供给外，还应当关注乡村环境保护监管机制的运行问题。“城市中心主义”导向下的环境保护立法并未在乡镇一级设置生态环境保护部门，生态环境监测系统也尚未覆盖乡村区域，推进乡村生态环境保护的运行机制不畅。乡村生态振兴面临着农村内生环境问题与城市环境问题转移的双重挑战，急需通过稳定有效的法律制度，明确乡村振兴图景下开发行为与绿色发展、循环发展、低碳发展的制度实现路径。利益衡平与选择需要通过法律与制度完成。

二、乡村生态振兴的现实困境

乡村生态环境问题源头多样。乡村生态环境问题产生既有内源滋生，又有外源迁移，在既有“城市中心主义”环境规制模式下，两类生态环境问题交错、赘生，加剧乡村生态环境恶化。农村环境危机从其污染源上看，有工业污染源、农业面源污染源以及农村生活污染源三种主要污染源。乡镇工业污染源是农村环境污染的重要源头，尤其是处在上个世纪末的乡镇工业污染更加严重。以1995年为例，全国乡镇工业废水、SO2、烟尘、工业粉尘、工业固废的分别占比全国总排放量的21%、23.9%、50.3%、67.5%和88.7%[7]。这些污染物大多数未经处理就直接排放，对农村环境造成了极大危害[8]。农村地区的化肥、农药、农膜等农业生产资料的过量和不当使用，畜禽规模养殖在短期内大量排放污染物等，形成农村地区特有的面源污染源。随着农民生活水平的提高，生活方式越来越城市化，农民产生了大量难以降解的、有害的生活垃圾，这与农村地区极低生活垃圾无害化处理率相叠加，形成农村生活污染源。环境危机曾一度是典型的“城市病”，表现为大气污染、水污染、噪声污染、垃圾污染、地面沉降、水资源短缺、能源紧张、风景旅游资源被污染等[9]。但值得注意的是，这些昔日的“城市病”正在向广大农村地区蔓延，并形成系统性环境危机，不再是单纯的生态环境问题，而逐渐渗透到政治、经济、社会、文化领域，成为影响各子系统良性运转的重要负面因子，甚至影响到整个社会系统的协调运行。

乡村生态环境保护制度供给不足。长期以来，中国环境保护立法秉承“城市中心主义”，“极大地倾斜于城市环境保护”[10]，重在防治工业污染。与城市环境保护以及工业污染防治的立法相比，农业以及农村环境保护的法律规范所占比重极小，乡村生态环境保护立法供给严重不足。这既表现为缺乏专门的农村环境保护立法，也表现为散见于其他法律中的农村环境保护制度尚未体系化。如《固体废物污染环境防治法》第四十九条授权地方性法规规定农村生活垃圾污染环境防治，但实际并未出台具体办法；《水污染防治法》第四十七条至五十一条规定了“农业和农村水污染防治”，却并未在“法律责任”中规定相对应的法律责任； 《大气污染防治法》也是如此，设置了“农业和其他污染防治”一节却无对应的法律责任。再如，《大气污染防治法》第二条第二款明确规定要加强农业大气污染的综合防治，但是“大气污染防治重点城市制度、大气环境质量公报制度以及防止燃煤产生污染的措施在农村并不适用或无法适用”[11]。2014年修订的《环境保护法》做出了改变，第三十三条对人民政府保护农业环境做出了规定，要求人民政府促进农业环保新技术使用，防治土壤污染、土地功能下降以及解决生态失调等，不断提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治；第四十九条对防止农业面源污染、畜禽养殖屠宰污染以及生活废弃物污染作出了规定；第五十条要求政府要在财政预算中保证农村环境污染防治以及治理的资金来源。以上规定是农村环境保护立法的一个明显进步，但这些规定依旧过于原则化，且其在相关单行法中的配套修改尚未完成，乡村生态环境保护缺乏切实可行的制度依据。

乡村生态环境治理方式单一。从全世界范围来看，生态环境治理均是由单一的政府环境监管开始的。当环境问题不再局限于某一国家或地区，而是呈现整体性、系统性爆发的态势时，各国民众对环境问题开展了自发性的现代环境保护运动，且规模不断扩大，这迫使政府介入环境保护领域，通过“命令+控制”的管制模式，对环境质量进行全面规制。很长一段时间以来，企业的污染物排放行为被完全纳入政府环境管制模式下，企业随着政府的指挥棒实现法律对环境治理的要求。“一定意义上讲，现代环境治理历史实际上就是政府环境规制的发展历史。”[12]政府自上而下的压力层层传导与任务层层分解的环境治理模式，在最初环境问题集中爆发、缺乏监管的“真空”状态下发挥过巨大的作用。但值得注意的是，单轨的环境管制模式并非屡试不爽，现代国家因其所要承担的行政任务不断扩张，产生了政府可支配管制容量不断被挤压和排挤，逐渐出现了“管制失灵”，传统行政管理所奉行的高权型命令管制手段逐渐失去优势[13]。执行数量浩杂的环境管理法规需要耗费大量的执法资源，尤其是在企业环境守法行为明显好转之后，这种环境检查与执法就变得更加“困难”，无法将有限的执法资源集中于问题突出的排污设施监管上。繁复的环保管理规范也对企业环境守法带来巨大压力，大型企业需要耗费资金聘请专业人士处理企业的环保合规问题，而规模较小的企业在面对复杂的环境管理法规时往往是以“躲猫猫”的方式应对规制机关的检查，甚至出现了重污染企业逐渐向乡村地区转移。污染企业向乡村转移恰是出于对严格的城市环境执法监管的逃避，这在事实上加剧了单轨环境监管的难度，也在客观上破坏了原本脆弱的乡村生态环境。退一步讲，在农村生态环境治理方面，即便是这种单一环境监管治理模式，也几近于“缺位”。传统的环境管理体制主要针对城市工业环境问题而设置，对于乡村内生的农业环境问题极少涉及，但生态系统性危机却并不将其“扩散”范围仅集中于城市，也辐射到广袤的农村，乡村生态环境问题日益严重。与城市工业环境污染造成的环境问题不同，乡村发生的农业环境污染更多地集中于面源污染，排污主体分散，其既是加害人又是受害者。“城市中心主义”导向下的以点源污染源控制的思路不适用于乡村生态环境治理及保护，直接套用传统的单轨环境管制模式带来的不适应在城市环境治理中已经“捉襟见肘”，在农村地区则更加“力不从心”。

三、乡村生态振兴的法治保障

（一）以国家立法为基础，突出地方环境立法的补强功能，形成完善的农村生态环境保护法律规范体系

第一，完善农村生态环境保护法律体系依赖于国家生态环境立法的体系化。当前国家生态立法呈现碎片化，未从生态系统整体主义出发进行立法。污染防治法、自然资源法和生态保护法构成现有生态立法的三大分支，每个分支中又按照环境因子进行立法，整体上构成了一个庞大、繁琐的法律体系；随着生态立法范围日益扩大，调整深度也将越发精细与具体，生态立法碎片化程度进一步加剧[14]。国家有必要在生态法治整体主义推进路径下，完善农村生态环境保护立法，对存在立法空白的积极补正，存在制度调整不适应的，积极修改或废止。值得注意的是，强调对农村生态环境保护立法的体系化，并非是要进一步加剧生态立法碎片化，而是要在生态整体主义理念指导下，将人类与全部生态空间（不区分乡村或城市）置于自然界物物相关的客观规律下，摆脱基于工业文明需求而衍生的个人优位法制建构，回归以社会优位导向为价值基础的生态立法[15]。社会优位导向的生态立法要求国家行政目的“生态优先”，即无论是在城市，还是在乡村，人类共同体的各类活动的生态成本均应当控制在生态系统的承载阈值之内，那种通过牺牲生态系统整体利益的形式迎合经济利益或者其他方面的需求的做法是不可取的[15]。实现这一立法目的需要从国家层面确立规划制度、规划环境影响评价制度、生态环境标准制度、生态环境监测制度在整个生态系统（含城市与乡村）中的适用，确保保护优先、预防为主原则的落实。

第二，在国家生态环境立法基础上，关注地方生态环境问题的特殊性，充分发挥地方环境立法的补强功能。乡村振兴战略中强调要“制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章”[1]。《立法法》于2015年赋予了“设区的市”在环境保护领域的立法权，意在通过放权赋能推进地方政府环境保护治理能力和治理效果的提升。这既是因地制宜地实施国家环境立法的需要，也是将地方环境治理经验法制化的需要。可以将乡村生态振兴过程中就规模化畜禽养殖污染、水源地保护、秸秆焚烧、农村人居环境改善等领域业已形成的规范化治理规则通过地方环境立法固定下来，形成稳定的制度供给，保障区域性环境问题以及环境问题区域性治理有法可依。

（二）推动政府主导的单轨环境治理机制向多元主体参与的双向互动治理机制转变

从整个国家生态治理来看，政府主导下的自上而下层层传导压力的单轨治理机制应当逐渐向多元主体参与的自上而下与自下而上良性互动的双轨治理机制转变，这种需求在农村地区表现更为明显。这既源于农村生态环境问题的多源性，同时也是改变单轨治理机制下农村环境执法“真空”状态的现实需要。在乡村振兴战略背景下，政府将出台相关政策、制度，并通过财政、税收等优惠方式推进产业兴旺，这必将激发各市场主体“摩拳擦掌”，对加入乡村振兴跃跃欲试。这就在客观上为政府、市场和社会多元主体均纳入乡村振兴中提供了土壤，使多元主体积极参与到生态文明建设，在乡村会逐渐形成由政府到市场和社会的自上而下的与由社会到政府的自下而上的良性互动的双轨治理体制，逐步呈现出多元一体的治理格局[16]。

第一，政府在生态环境多元治理体系中发挥主导作用。地方政府及其相关部门既要承担原有环境管理职责，将环境执法与管理下沉到农村地区；又要在保障法制统一的前提下，通过地方立法为改革提供试错机制和缓冲地带。如浙江省政府就防范乡村面源污染而制定了一系列的标准和制度[16]，为农村生态环境保护提供治理依据。政府还可以在制定环境政策及规划、管理环境信息、提供治理经费等方面积极创新，激活、吸纳、引导、规范市场主体和社会主体参与环境治理的意愿和行为，如通过排污权交易制度、水权交易制度、生态补偿制度等制度设计，税收、金融绿色化等调控杠杆，以及生态环境第三方治理等实践尝试，激励、引导市场主体主动加入节能减排、绿色生产、恢复生态的行业中来。

第二，市场主体在生态环境多元治理体系中发挥主体作用。市场主体在加入乡村振兴的实业过程中应当遵守法律法规的刚性约束，避免因环境违法而付出高昂的环境代价。新修订的《环境保护法》确立了“按日连续处罚”以及行刑对接，这就要求企业更加审慎地履行其环境保护义务。同时，市场主体面对政府的“柔性”激励以及消费者绿色消费的需求导向，也应当在乡村产业振兴以及乡村生态环境治理保护过程中不断强化环境自我规制、开展公私合作。

第三，乡村公众参与是乡村生态环境多元治理的重要保障。任何单一的管理模式都无法实现社会治理目标，生态治理需要通过多种群体的多元互动达到治理的稳态结构。与城市主要依赖于政府管理不同，乡村是一个自治社会，它可以长期封闭地自主存在[17]。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中强调了自治、法治、德治结合起来的有效乡村治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的治理体制[1]。乡村生活及原初治理实践与城市存在诸多不同，乡村法治需要一套新的行动规则，尤其是要加速实现法律规则在乡村地区的深度融合与下沉[18]。同时需要注意的是，乡村生态法治治理要注意将“纸面上的法”与百姓“行动中的法”密切结合在一起，既要引导农民通过法律程序解决矛盾纠纷，又要注意“乡规民约、乡土民情，因地制宜、因势利导，寻求理性法与民间法之间的最大公约数”[19]。乡村公众参与生态振兴不仅表现在遵守规则、依法行为等消极义务上，还可以通过积极赋权激发农民参与生态保护与治理的积极性，主动加入到乡村生态振兴中。

（三）发挥法治与德治在乡村生态振兴中的规范作用。

乡村社会中，大家聚居的基础源于宗族，其社会关系源于宗法关系，村民对“德治”和“人治”更加熟悉，认知程度也明显超过“法治”[20]。乡村振兴战略强调乡村自治，要求增强村民的自决权，但这并非是放任自流，应当坚持法治与德治的规范性要求。中共十九大报告提出了建设自治、法治和德治“三治结合”的乡村治理体系的要求。在现代文明社会中，法治是不可缺少的部分，但就乡村治理而言，其又是一个充满德性与文明的过程，乡村治理离不开法治与德治的相互配合[20]。在国家推动生态整体主义立法的大背景下，乡村地区应当将历史上已经形成的生态环境保护习惯继续沿袭并固化为行为规则发挥规范作用。长期以来，农牧民重视对农田、草原、水源的保护，渔民猎人重视对山川湖海的保护，并形成了诸多与自然和谐相处的习惯。在中国各少数民族的传统文化以及农村流传的习惯做法中，都能体现出“万物有灵”的观念，当地老百姓对于自然的敬畏通过刚性的禁忌、习俗以及口口相传的神话故事传承下去，进而约束人们的不良行为，起到保护自然环境的效果。这种认知将对人类生命的敬畏扩展到对人类所依存的环境的敬畏，同时将认知层面的东西作为伦理道德法则，来处理人与自然的关系。这种文化传承，传统习俗的延续，客观上促进了人类生产与自然环境和谐，折射出存在于自然界的万物之间构成生命整体的生态认知[21]。然而，在城市化浪潮下，传统的农业耕种及畜禽养殖方式被规模化、产业化的生产方式所改变，农民原有生活方式也因城市化生活方式的侵入而发生改变，农村地区被环境危机裹挟。所幸的是，城市化浪潮的冲击仅仅发生在最近几十年，广大农村地区的道德约束、习惯传承依旧还存在。面对农业面源污染以及农村生活污染表现出的加害人与受害者主体重叠，仅仅依靠法律的惩罚不能从根本上解决问题，需要村民在法律底线之上作出符合更高道德要求的行为，变成一种内心的自愿与遵从；推进乡村绿色产业、绿色农业、绿色旅游的发展，除了需要法律制度的激励与刺激，更需要更高层次的道德教化与内心确信下的行为外化。千百年来积淀而成的勤俭节约、尊重自然、万物共生的认知与传统美德，与生态文明建设不谋而合，有利于乡村群众妥善处理好经济发展与环境保护的关系，共同“生态宜居”的美丽乡村。