城市化进程中的反贫困：制度创新与法律保障

张一鸣

贫困问题是一个一直困扰人类社会的历史难题，治理与解决贫困问题是世界各国面临的共同任务。随着城市化进程的不断推进，城市贫困问题也日益引起人们的重视。党中央和国务院提出2020年要坚决打赢脱贫攻坚战，在有效解决农村贫困问题的同时，如何有效应对和化解城市贫困问题，是一个值得深思的问题。

一、贫困与反贫困：城市发展的赘瘤

（一）贫困：物质匮乏与权利剥夺

贫困是一个内涵十分广泛的动态的社会历史范畴，随着经济发展、社会进步、文明水平的提高以及社会平等的深化和人权发展等不断丰富和改变。传统的贫困一般是指 “物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到社会可接受的最低标准。由于缺乏必要的生活资料和服务，其生活处于困难境地”［1］。世界银行认为，“贫困不仅指物质的匮乏，还包括受教育水平低、身体健康状况差、不能表达自身需求、权利被剥夺、缺乏影响力以及面临外部冲击时所体现的脆弱性”。［2］诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为，“贫困不仅是相对地比别人穷，而且还基于得不到某些基本物质福利的机会，即不拥有某些最低限度的能力。贫困最终并不是收入问题，而是一个无法获得某些最低限度需要的能力问题”。［3］可见，贫困是一种个人或者家庭由于物质不足、能力不足或者权利不足导致维持基本生活所需物质和精神需求匮乏的一种生存状态。

（二）反贫困：城市化进程的必由之路

“反贫困”最早由冈纳·谬尔达尔提出，他在《世界贫困的挑战》一书中从政策层面提出了反贫困这一概念。［4］可以说，反贫困体现了理论与历史性、时代与实践性等多重内涵：一是基于制度化和规范化视角，保障贫困人口的基本生活（消除绝对贫困）；二是基于体制和政策视角，缩小贫富差距，促进收入分配公平，从而减少对贫困人口能力与机会的社会性剥夺；三是基于发展的视角提高贫困人口的生存和发展能力，保障贫困人口的权利，降低和消除社会排斥。［5］城市，作为与乡村相对应的范畴，是人口、经济、科技、文化、信息以及财富高度集中的区域，在现代国家中具有无与伦比的重要地位。正如西奥多·帕克所言：“城市向来就是文明的壁炉，光和热从那里向寒冷、黑暗的世界辐射。”［6］城市贫困，是城市发展的赘瘤，也是城市化进程中的重大矛盾。城市反贫困，是城市化实现的必由之路。本文所研究的城市反贫困，是指在一定时期或阶段，通过制度和政策手段，消除贫困人口权利的剥夺，提高其可行能力，帮助其摆脱贫困状态，从而缓解城市贫困现象及其问题。［7］

二、城市贫困：主体贫困、制度贫困与法律贫困

面对日益严峻的城市贫困问题，在前期“两个确保”“送温暖工程”“再就业工程”等项目的基础上，国家初步建立了涵括基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度、城市居民最低生活保障制度、基本医疗、住房保障和教育救助制度等在内的城市反贫困制度法律体系，但是这一制度法律体系还不够系统完善，还存在城市反贫困主体单一、社会参与有限的问题，尚未建立全国统一的社会保障制度，还存在就业扶持和失业保险制度成效不明显、城镇住房保障制度覆盖面不广、基本养老和医疗保障制度作用发挥有限等方面的问题，现有的城市反贫困制度多以法规规章为主、立法位阶偏低，还没有针对贫困问题的全国性立法。

（一）主体贫困：城市反贫困主体单一、社会参与有限

首先，目前的城市反贫困制度设计中，存在政府占绝对主导地位、治理主体单一的问题。治理理论倡导多中心主义指导下的治理主体多元化，认为公共事务治理的主体应当由包括政府在内的众多社会结构乃至个人组成。［8］政府是城市反贫困制度的设计者、主导者和资源控制者，是占绝对地位的单一主体，也是主导着反贫困制度的制定、实施、组织、管理和监督的全过程，城市贫困人口是反贫困政策被动的接受者、被救助者和消极等待者。这种城市反贫困制度设计的理念强调政府对贫困人口的外部支持、援助和扶持，是单向度的“输血式”反贫困，贫困群体自身的主体意识、权利意识、参与意识则常常处于忽略的边缘，其结果常常导致对贫困者主观能动性发挥的忽视，也漠视了贫困者对反贫困制度设计的参与权。

其次，在管理体制上政府也尚未形成统一的城市反贫困工作机构。反贫困工作的推进需要高度协同的工作机构组织落实。中国农村扶贫工作能够取得巨大进展的一个重要原因就是专门化的农村扶贫开发工作机构的设置，通过专项脱贫攻坚计划的实施，通过组织化、专门化的机构来自上而下推进扶贫开发工作获得了很大的成就。①2001年国务院《中国的农村扶贫开发》白皮书指出，各社会组织、民间团体积极参与扶贫活动，是国家“八七扶贫攻坚计划”成功实施的重要措施之一。反观目前的城市反贫困工作，在具体实施上，由于城市反贫困的具体措施是由各个部门在原有工作基础上分别管理实施，人力资源和社会保障部门、卫生医疗部门、财政部门、住房与建设部门等各负其责、各自为政，并不是先有统一的反贫困制度体系和政策设计，部门之间缺乏合理分工协调一致，很难建立统一完善、系统全面的城市反贫困制度体系。如以往城市居民最低生活保障制度长期存在的“应保未保”现象就是例证，由于“合法的筹资机制、稳定的救助机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全，社会救助工作的规范性和有效性有待进一步提升”［9］。

最后，城市反贫困制度设计存在社会主体特别是贫困群体参与有限的问题。按照世界银行《2000—2001年度报告》的定义，贫困不仅指经济、机会和能力的缺乏，还意味着权利的缺乏，是在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权。［10］如不合理的下岗政策、拆迁规定、养老规定、医疗保险规定、就业规定、随迁子女入学规定等，贫困群体缺少知情权和参与权，他们在一些不合理的制度规定面前束手无策。城市反贫困主体单一不仅使“有限政府”陷于“全能政府”的治理陷阱，弱化了贫困群体本身应发挥的积极主动作用，剥夺了贫困群体的参与权，将市场和社会治理主体摒弃在外，使城市反贫困治理趋于低效。更有甚者，助长了贫困群体“自甘堕落”的贫困文化的形成，“贫困文化一旦形成，就必然倾向于永恒；棚户区的孩子，到6-7岁时，通常已经吸收贫困亚文化的基本态度和价值观念，因此，他们在心理上，不准备接受那些可能改变他们生活的种种变迁的条件或改善的机会”［11］。而一旦“群体中的人们已经被他们认可的文化模式化了”［12］，城市贫困群体“安于贫困”，则付出再多努力，也很难实现贫困人口的自我开发和贫困的消除。

（二）制度贫困：尚未建立覆盖全面的社会保障制度

首先，养老保险制度功能发挥不完全。可以说，我国的社会保障制度不少方面还不完善、不健全，社会保障制度滞后于市场经济的步伐是城市贫困问题的重要原因。一方面，职工养老保险覆盖面不足，尚有部分企业未加入社会养老保险基金统筹，职工参保率未实现全覆盖。②据统计，1996年，我国城镇享受社会保障的人数为1.85亿人，未享受社会保障的人（包括个体私营从业人员、失业人员及未参加保险的企业职工）共计1000多万人，占城镇劳动者的20%以上。参见：朱庆芳.我国社会保障覆盖面、总支出和地区差距［J］.中国社会保险，1998，（5）：12-13.另一方面，基本养老保险统筹支付标准低，早期参加养老保险统筹的退休职工由于交纳统筹款少、标准低，领取的保险金也很低，难以维持家庭基本生活。目前的社会保障制度尚未形成系统完备、覆盖广泛、保障全面的多层次保障体系，“特别是对于下岗职工、隐性失业者、部分退休职工贫苦问题，几乎成为无人问津的真空地带”［13］。

其次，失业和医疗保障制度有待完善。一方面，失业保险受益面有限。目前社会保障制度的着重点是职工的退休养老以及福利等方面，失业保障制度是社会保障制度中的薄弱环节。失业是引起城市居民收入下降、生活贫困的重要原因之一。现有的失业保险只对几类特殊类型符合条件的失业人员发放，由于企业资不抵债而尚未破产的企业，其职工实际处于失业期却不能领取失业保险金。失业保险金基金收缴比例低，企业认缴积极性不高，对于有些亏损、停产、半停产企业更是如此。由于失业保险基金总量少、受益范围有限，大大限制了失业保险的城市反贫困功能。另一方面，职工医疗保障制度“兜底”功能有待完善，并扩大覆盖面。现有的城市贫困人口有一部分是“因病致贫”“因病返贫”，由于无力承受大额医疗费导致贫困或返贫的不在少数。

再次，城市最低生活保障制度与其他制度联动性、体系性不强。城市最低生活保障制度作为城市反贫困制度体系的基础，在保障城市贫困人口的基本生活需求方面发挥了重要的作用，但是该项制度与其他制度如就业扶持、教育与住房保障、医疗救助等方面制度联动性不强，城市贫困人口的医疗、住房、子女教育等相关救助扶持制度多以部门规章或者规范性文件形式下发，目标模式不明确，刚性和力度不够。由于缺乏全国统一的强制性规定，各地执行更多是基于地方财力为基础的自发行为，制度稳定性差，具有临时性、分散性、应急性的特点，从而使得制度的乘法效应很难得到发挥，这不符合城市反贫困法律制度体系的长期性、系统性、稳定性要求。

最后，社会保障制度存在重救济救急、轻开发预防的倾向。一方面，目前推行的城市居民最低生活保障制度作为“救济式反贫困”模式的主要代表，主要通过提供最低生活保障的方式以减少贫困人口数量或减轻贫困程度。实践证明，“物质输出型的单维度治理模式既不能达到缓解贫困的阶段性目标，对于消除贫困的终极目标更是难以企及”。［14］另一方面，目前的社会保障制度中“系统性”不够、“预防性”不足、“规范性”不够。大多是针对单一事项的临时性、应急性、过渡性举措，比如针对国有企业下岗和退休人员的“两个确保”政策、针对下岗失业人员的“再就业”工程、针对困难职工的“送温暖”活动，以及针对城市贫困人口的基本生活保障制度等。上述单点突破的反贫困政策制度固然能够解决现实中急需解决和棘手的难题，但对于城市贫困人口的整体关照、系统思考和前瞻设计不够，城市贫困人口的住房、医疗、教育等未有效纳入制度设计之中予以统筹考虑。

（三）法律贫困：尚未建立系统完备的城市反贫困法律体系

首先，我国缺乏统一的反贫困国家立法。城市反贫困法律体系建设滞后，反贫困多数尚停留在行政法规、行政规章和政策规定等规范性文件层面。城市反贫困领域还没有建立高层次的全国性反贫困基本法律，1997年以来全国人大及其常委会还没有通过一部属于城市反贫困领域和社会保障领域的基本法律。［15］城市反贫困法制缺乏宏观统领性的体系定位和系统性、统一性整体把握，目标模式不明确，刚性和力度不够，现阶段城市反贫困仍表现出“极强的政策化取向和缺乏法律制度的保障”［16］。如以社会救济为例，目前仅有一部国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，这显然不利于、不足以加强城市反贫困工作。此外，城市反贫困法律体系存在法律责任虚置和权利救济缺乏的问题。现有的反贫困法律责任主要以政府各部门行政责任框架为主，法律规范行为模式连接的法律后果存在责任上的虚无主义，行为与责任规则配置失衡，责任主体的范围与责任内容的设定过于狭窄，责任规则不尽完善。［17］由于责任的虚置，导致贫困群体的权利救济不畅，对于贫困群体的权利侵害缺乏明确的救济渠道和法律保障，城市贫困群体的权利救济及争议解决机制缺乏。

其次，城市反贫困立法体系分散。面对日益严峻的城市贫困问题，政府层面先后出台了包括“送温暖工程”“两个确保”“下岗职工再就业工程”、失业救济制度以及最低生活保障制度等在内的一系列反贫困举措，着力构筑了城市居民最低生活保障制度这一“社会安全网”，保证了贫困人口的基本生活，体现了社会公平正义，维护了社会和谐稳定。但同时也应该看到，现行的城市反贫困法律制度体系在系统性、衔接性和目的性等方面存在着很大的缺陷，［18］主要表现在城市反贫困立法模式过于分散，立法内容缺乏系统化建设，如城市反贫困法律中涉及最低生活保障方面的主要有《城市居民最低生活保障条例》，涉及就业扶持方面的有《就业促进法》，涉及城镇住房保障方面的有《廉租住房保障办法》，另外涉及社会保险和就业扶持方面的《社会保险法》和《就业促进法》仅有部分条款对城市贫困人口进行了规定。迄今为止，我国还没有一部系统、完整的社会保障国家性立法，现有的是涉及养老、医疗、失业保障等方面的行政法规、行政规章以及相关的规定和暂行办法等。整体看来，城市反贫困法律体系主要由行政法规、规章和其他规范性文件构成，立法位阶不高，立法体系性、系统性不强，不少以政策通知文件的形式出台，体现出过渡性、应急性特征。

最后，城市反贫困的法律实施机制尚显薄弱。在具体实施上，由于城市反贫困的具体措施是由各个部门在原有工作基础上分别管理实施，部门之间缺乏合理分工协调一致，很难建立统一完善、系统全面的城市反贫困法律实施机制。这使得城市反贫困工作无论是在经费的资助上，还是反贫困项目的管理与实施上，以及对保障对象的全覆盖上都存在薄弱环节，社会保障工作的规范性和有效性有待进一步提升。［19］特别是城市反贫困法律机制上体现的开发性不足，主要体现在“政策内容单一、不切实际以及想象力不足”。［20］目前城市反贫困法律制度体系中开发性内容主要体现为“再就业工程”以及各类培训政策。而“再就业工程”将发展中小型企业就业服务、加强失业人员的就业培训力度作为基本途径，这对于解决部分失业人员的再就业问题发挥了重要作用，但是仍然存在激励机制不到位、法律保障机制不完善、非正规就业途径受排斥的问题，抑制了失业人员再就业的积极性，一定程度上助长了被动接受和依赖国家的“等、靠、要”思想。

三、城市化进程中的反贫困：主体创新、制度创新与法律保障

城市化进程中的主体贫困、制度贫困和法律贫困是致使产生城市贫困问题的重要原因。这就需要建立政府主导、社会共同参与的城市反贫困工作管理机制，通过法制化的方式开展反贫困工作，解决反贫困制度建设滞后和立法不规范的问题，建立科学、系统的反贫困法律体系，科学规划、统筹规范反贫困工作，形成以宪法为基本依据、以《反贫困法》为核心、以《社会保障法》等相关社会保障法律法规为支撑，与经济法、行政法、财政、税收、金融等相关法律有效衔接、密切配合形成的法律体系。

（一）主体创新：建立政府主导、社会共同参与的城市反贫困工作机制

首先，明确政府主导、相关部门各负其责的政府反贫困工作机制。城市反贫困法律制度体系的有效构建，必须要有相应的管理体制和工作机制与之相配套，才能保障反贫困工作真正落地。在管理体制上，要进一步明确政府、市场、社会以及贫困群体各自的职责定位，建立政府主导，民政部门牵头组织协调，人力资源和社会保障、财政等有关部门共同参与、各负其责的城市反贫困工作管理体制。政府主导，就是要切实履行好政府在城市反贫困工作中的规划、指挥、领导、管理和保障的主体作用，要把城市反贫困工作纳入经济社会发展中长期规划、纳入年度工作安排，确保反贫困统筹协调到位、政策规划到位、决策指导到位、资金落实到位、管理落实到位，这也是坚决打赢脱贫攻坚战的要求。要研究建立城市反贫困指标体系和检测体系，推进城市反贫困政策制度定期公开并强化监督检查。民政部门要发挥好牵头组织协调作用，其他部门如人力资源和社会保障、财政、卫生与健康、教育、住房与建设等要互相配合、互相协作，各负其责、各司其职、各尽其能，履行各自职责范围内的救助救济和保障职能，共同做好城市反贫困工作。比如，在对城市贫困群体救助方面，民政部门侧重于生活救助，人力资源和社会保障部门侧重于就业培训和再就业救助，卫生和健康部门负责医疗救助，教育部门负责贫困群体及其子女教育救助，住房和建设部门负责廉租房救助，司法部门负责法律援助，其他部门负责相关的救助和扶持照顾等。

其次，充分发挥社会主体在参与城市反贫困治理中的作用。城市反贫困工作，需要社会力量的参与，需要重视和发挥社会组织的作用。积极借助社会组织的人力、物力、资金、信息、管理和服务等各种资源，鼓励社会组织通过多渠道、多形式参与城市反贫困工作，特别是在志愿服务、社会救助、再就业培训、社区服务、社会捐赠、慈善公益等方面，政府要做好引导、支持和鼓励工作，充分发挥好社会组织在城市反贫困工作中的作用。建立以政府为主导、政府部门各负其责、有关社会组织共同参与的城市反贫困体系，将政府单一的扶贫工作转变为政府、部门、社会共同参与的反贫困行动，使城市反贫困治理工作逐渐由政府主导型模式向政府与社会组织共同治理模式转变，逐步培育、规范、引导、支持社会组织参与城市反贫困治理，形成多元、协同、开放的城市反贫困治理体系。［21］

最后，建立高效协同的城市反贫困管理机制和运行机制。加强城市反贫困工作，就是要强化体制、机制、制度改革的力度，形成有利于减少贫困的就业、财税、金融、法律、收入分配、社会保障和社会福利制度框架，建立高效规范的城市反贫困管理体制和运行机制。打破城市反贫困工作中各谋其政、各理其事、各扫门前雪的局面，制度和政策措施间强化协调配套、协作互动，从而发挥好城市反贫困制度体系的整体合力，构建起科学严密的制度防线，通过行之有效的制度之网实现城市反贫困的目标。

（二）制度创新：扩大社会保险制度覆盖面，强化贫困群体人力资源开发制度

首先，扩大社会保险制度覆盖面。在社会保险方面，要尽可能扩大覆盖面，完善职工养老保险、失业保险和医疗保险等社会保险制度，做到应保尽保，把失地农民、进城务工人员以及未就业大学生纳入保障范围，实现覆盖广泛、保障适度、运行规范；在最低生活保障方面，要进一步加强基本生活保障、失业保险和最低生活保障“三条保障线”的扶持力度，强化城镇居民最低生活保障制度这一社会保障制度的核心，确保“兜底”功能的实现；在社会救助方面，针对城市贫困人口要实施积极的医疗救助，健全重大疾病医疗保险和救助制度，完善应急医疗救助机制，在突发疫情等紧急情况时，确保医疗机构先救治、后收费，并完善医保异地即时结算制度，防止出现“因病致贫”“因病返贫”现象。［22］完善我国的社会保障体系，就是要建立起项目种类齐全、有稳定资金来源、运作和管理比较规范、能够覆盖所有城乡居民、符合社会主义市场经济要求和我国具体国情的保障网络，使其真正发挥低收入贫困人群生活问题的“兜底”功能和社会“稳定器”作用。［23］

其次，做实城市贫困人口的能力培养和职业教育制度。罗马俱乐部创始人奥雷利奥·佩西指出：“惟有人类素质和能力的发展才是取得任何新成就的基础，才是通常所说的‘发展’的基础。”［24］城市反贫困工作的出发点和落脚点都是城市贫困人口这一特殊群体，必须坚持以贫困人口为中心，强化贫困群体的能力培养和职业教育，重视贫困人口的人力资源开发，大力普及义务教育、中等职业教育、继续教育与职业培训。从某种程度上说，贫困者的受教育程度与技能状况决定了其获得就业机会以及其他潜在收益机会的大小。通过开展针对贫困人员的教育培训提升职业技能，被世界各国证明是行之有效的反贫困工作方式。城市反贫困工作就是要针对贫困群体及其子女开展针对性的人力资源开发，涵括义务教育、中等教育、职业教育、高等教育、岗位技能培训等各类教育培训。

再次，建立失业人员再培训制度。针对下岗失业人员的不同类型，建立相应的职业培训制度。对于年龄大、技能单一、文化素养不高的下岗失业人员，可以突出实用性，开展针对性应急性技能培训，可以以短期、实用、免费、易上手、“短平快”的培训项目为主，以促使其尽快就业。对于较年轻的失业人员，可以开展学历教育与技能教育相结合，鼓励通过继续教育的方式提升能力、增加劳动力市场竞争力。政府强化职业咨询、职业教育、职业指导、职业介绍、职业培训、创业扶持、失业救济、心理辅导等一体化一站式服务模式，通过政府资助的形式进行职业培训，免费为贫困群体提供职业技能教育，提升劳动力职业技能、劳动素养和市场就业意识。这可以借鉴美国的做法，美国针对失业人员和贫困人口制定了《就业训练法》，每年为失业人员和贫困者提供培训资助近70亿美元。

最后，强化贫困群体教育援助制度。坚持义务教育均等化和免费化，保障每个公民都享有义务教育的法定权益，扩大义务教育覆盖面，确保适龄儿童“应学尽学”，并积极创造条件通过国家助学金、助学贷款、教育专项补贴等形式使贫困群体子女能够接受高等教育，保证贫困群体子女公平受教育权，避免贫困的代际传递。同时，积极改善城市随迁子女受教育教学条件，政府可以通过专项教育补贴的形式对城市农民工子弟学校给予政策和财政倾斜，改善教学设施和师资队伍，提升教学水平，使进城农民工子女享受平等受教育权。

（三）法律保障：制定《反贫困法》，健全城市反贫困的法律体系

首先，制定《反贫困法》，夯实城市反贫困的法律保障。建设法治国家，建成社会主义法律体系，必须将城市反贫困纳入法治轨道，予以法律保障。我国《宪法》明确规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”①参见：《宪法》第四十五条。，这是城市贫困人口作为公民维护其基本生存权的宪法保障。针对反贫困进行立法也是国际上的立法惯例。英国1601年颁布的《济贫法》是世界上最早针对贫困现象的立法。法国1845年在《法兰西第二共和国宪法》中便开宗明义提出了社会救助和反贫困的内容。②《法兰西第二共和国宪法》第十三条规定“社会对弃儿、病弱者和没有资产的老人给予救助”。可以说，针对以维护公民生存权为基核的反贫困立法在世界范围内屡见不鲜。我国目前涉及社会救助方面仅有一部行政法规《城市居民最低生活保障条例》，尚未进行反贫困国家立法，而城市反贫困政策制度多以部门规章以及通知、实施意见等其他规范性文件进行规定，体系性不强、应急性痕迹明显、刚性和力度欠缺，这非常不利于我国城市反贫困法治建设。由于反贫困工作事关公民宪法基本权利——生存权，因此将之纳入法治化轨道、进行法律保障显得尤为必要和紧迫。这是建设法治国家、法治社会的应有之义，也是打造法治政府规范和约束行政权对贫困人口责任义务的必要举措。将城市反贫困工作在国家立法层面进行规范和保障，有利于城市反贫困工作的开展，也有利于城市贫困人口获得包括生存权、发展权和救济权在内的更多法律保障。建议全国人大或者人大常委会尽快制定《反贫困法》，通过法律的形式来明确反贫困的原则、性质、宗旨、责任等，明确国家、政府职能部门、社会组织以及个人的权利和义务，进一步落实宪法赋予的贫困人口的生存权、发展权和救济权，使城市反贫困工作走向法治化轨道。具体而言，《反贫困法》主要内容应当包括：政府、社会组织和贫困人口等有关主体的权利和义务；贫困对象的界定与定期评估；反贫困项目的计划、组织、实施；救助项目的设定与救济方式的确定；救助标准的确定与动态更新；救助资金的来源、筹措、管理、使用与监督；救助群体基本权利的保护、技能培训与职业发展；政府、社会组织和个人等有关主体的责任追究等。③也有学者认为《反贫困法》应当包括：（1）政府、贫困人口和社会组织等相关主体的权利和责任；（2）确定各级各地贫困线的依据和标准，以此建立独立的贫困监测机制；（3）反贫困的计划、决策、组织、管理、监督、评估等机构的职责和工作原则；（4）规范扶贫资金筹措和管理的原则，确定资金使用中的监督和审计原则和办法；（5）对贫困人口的经济合作组织予以确认；（6）对各种扶贫援助资金的管理和使用的原则和监督办法；（7）对贪污、挪用、私分、截留、转移扶贫基金的查处和处理等。参见：张凤凉，蒲海燕.反贫困治理结构中政府功能的缺陷及完善对策［J］.理论探讨，2001，（6）：40-42.

其次，制定《社会保障法》，健全社会保障法律体系。面对城市反贫困政策法律制度的不配套、不系统、不完善，政策调适的随意性较强，当务之急就是要及时建立健全反贫困的法律体系，除了制定《反贫困法》外，还应及时补齐完善相关配套法律制度。截至目前，我国还没有一部系统完整的《社会保障法》，面对社会保障工作蓬勃发展的实践，社会保障领域立法相对滞后，也迫切需要尽快出台一部系统规范社会保障工作的全国性立法，通过法律的方式来规范和保障贫困群体的基本权益，通过法治的方式固化政府的义务和责任。如《社会保障法》《社会救助法》《社会福利法》等与城市反贫困紧密相关的相关立法应该及时出台，并以行政法规和规章配套出台相关实施细则，形成法律、行政法规、行政规章密切配合、系统完善的社会保障法律体系，使城市反贫困工作由“人治化”向“法治化”、由“随意化”向“规范化”转变，保障贫困群体的生存权、发展权等基本权益，使城市反贫困工作由“单打独斗”向“组合拳”方式迈进，有效提升城市反贫困工作的法治化水平。

再次，强化城市反贫困权利救济。每一个法律意义上的人都有在法律限度内追求和获取自己最大利益的正当权利，也有在法律的限度内维护和保护自己利益的正当权利。［25］任何权利，如果没有法律制度的保障，在权利受到侵害时没有及时的救济，这种权利都仅仅是“纸面上”的权利。因此，要确保城市反贫困工作取得实效，确保城市反贫困法律制度真正落地，就要完善城市反贫困权利救济制度。要赋予贫困群体平等的立法参与权，在人大代表选举和政协委员推选时，充分考虑城市贫困群体的代表性，充分保障贫困群体的利益诉求。进一步完善涉贫人口行政复议和行政诉讼制度，将剥夺或限制城市贫困人口权利的事件纳入行政复议和行政诉讼范围，切实保护贫困群体的合法权益，严格落实贫困群体对于行政主体行政和行政诉讼的举证责任倒置原则。进一步加强对贫困人口的法律援助和司法保护。城市贫困人口作为社会弱势群体更容易因自身经济社会条件所限遭受权利的侵害，在面对“权利的贫困”时往往无能为力，法律援助制度就是一项重要的权利救济制度，对于保护贫困群体合法权益免受不当侵害、彰显社会公平正义具有重要意义。要扩大法律援助的范围与覆盖面，对贫困群体做到“应援尽援”。同时，积极鼓励社会力量参与社会援助，整合高校、律所、法律援助中心等各类法律援助资源，加强对城市贫困人口的普法工作，提高贫困群体利用法律维护自身合法权益的能力，建立针对贫困群体的法律援助和司法保护机制，构筑城市反贫困的法律保障机制。

最后，强化城市反贫困工作责任追究。城市反贫困工作的落实需要依托可操作性的责任追究和奖惩制度的实施。城市反贫困主体包括政府、社会团体和贫困群体等，相应的责任也可以分为政府管理方、社会团体供给方以及贫困群体接受方责任等。政府管理方责任是指各级政府及其职能部门因具体行政行为违法、失当或者不作为而应承担的法律责任。社会团体供给方责任是指相关社会救助机构在违反法定救助义务时所承担的民事和行政责任。贫困群体接受方责任是指作为社会救助等权利接受方，同时也应承担相应的责任和义务，比如参加社区公益活动、接受就业辅导和再就业培训、如实定期申报自己及家庭经济财产状况等，如果申报不实不尽，可能要承担取消救助资格、返还已领取权益、降低救助标准等，涉嫌欺诈或者有其他严重情节的，可能还要承担刑事责任。比如，就扶贫资金的使用和拨付而言，对扶贫资金拨付、使用、管理不到位的地方政府机构及其责任人员，应该设定严格的行政责任；对于套用、挪用、骗取扶贫资金的单位和个人，除了追究民事责任和行政责任以外，触犯《刑法》的，还应当追究刑事责任。［26］

四、结论

面对日益严峻的城市贫困问题，尽管国家初步建立了包括城市最低生活保障制度、就业扶持和失业保险制度、城镇住房保障制度、教育救助制度、基本养老和医疗保障制度在内的城市反贫困制度法律体系，但是这一制度法律体系还不够系统完善，还存在城市反贫困主体单一、社会参与有限的问题，尚未建立系统完备、保障全面的社会保障制度和全国统一的城市反贫困法律体系。城市化进程中的主体贫困、制度贫困和法律贫困是致使产生城市贫困问题的重要原因。解决之道就在于通过建立政府主导、社会共同参与的城市反贫困工作管理机制，进一步强化制度创新和法律保障，形成以宪法为基本依据、以《反贫困法》为核心、以《社会保障法》等相关社会保障法律法规为支撑的反贫困法律体系，强化城市反贫困权利救济和责任追究制度，不断提升城市反贫困制度化、法治化进程。