传承与创新：党内巡视制度的历史性资源及创造性转化

蔡文成

“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”［1］党的十八大以来，在党中央的统一领导下，巡视工作全方位展开，不仅兑现了巡视全覆盖的政治承诺，而且逐渐形成了巡视巡察上下联动的监督网络，党内巡视制度“千里眼”和“顺风耳”的利剑效能彰显，成为推动全面从严治党和完善党内监督的重要战略性举措。追根溯源，党内巡视制度既是马克思主义党内监督思想与中国特色社会主义实践相结合的产物，也是对中国古代巡视制度批判性借鉴和创造性转化的结果，是历史性和时代性、传承性和创新性的有机统一。以史为鉴，继往开来，发展和完善党内巡视制度是推进党的建设伟大工程、全面提高党的建设质量的必然选择。

一、时代性课题：党内巡视制度的重大意义

党内巡视制度是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照党中央有关规定对下级党组织、领导班子及其成员进行监督的制度体系。党的十九大报告明确指出：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”因此，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，是我们面临的时代性课题和紧迫性任务。党内巡视制度作为新时代党的建设的重要制度安排，是党内监督的重要战略举措，为推进全面从严治党提供了制度保障，具有鲜明的时代特征和制度优势：巡视主体的权威性、巡视内容的政治性、巡视过程的法治性、巡视范围的全面性、巡视问题的针对性、巡视结果的有效性。党的十八大以来，党中央高度重视巡视制度的健全完善，确立巡视工作方针，发现问题、形成震慑、标本兼治，创新组织制度和方式方法，［2］实现巡视巡察全面覆盖，形成了上下统一、内外结合、前后衔接的多层次全方位党内监督格局和体系，实现了党内监督的结构性创新和制度化发展。

随着全面从严治党实践的不断深入，利用党内巡视制度推进管党治党成为不可替代的党内监督方式。“巡视工作的力度、强度、效果大幅提升，成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督与群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，为全面从严治党提供了有力支撑。”［3］首先，建立和完善党内巡视制度是推进全面从严治党的重大制度创新。巡视是全面从严治党的利剑，是具有中国特色的民主监督制度。党的十八大以来，党中央以政治巡视为中心，以促进执政党建设为根本点、关键点，紧盯“党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力”等共性问题，定位越来越精准，指向越来越聚焦，充分发挥政治“显微镜”、政治“探照灯”作用。其次，建立和完善党内巡视制度是完善我国权力监督体系的关键战略举措。党内巡视制度在制度设计上，主要针对我国权力监督体系以及党内监督机制中存在的制度短板和薄弱环节，聚焦现行监督体制中的“上级监督远，同级监督软，下级监督难”核心问题，突破党内“条块分割、以块为主”的监督权力配置和运作模式，由上级纪检部门设立巡视组直接对下级党委班子进行巡视监督，形成垂直领导和监督体制。再次，实施和完善党内巡视制度是反腐倡廉建设的重要制胜法宝。党员干部的腐败问题严重污染着党风政风。党中央历来高度重视贪污腐败问题，党的十八大报告指出：“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”严峻复杂的反腐败斗争形势迫切需要一种切实有效的反腐败措施，巡视监督工作通过事前目标监督、事中过程监督和事后结果监督的有机统一，发现问题、精准发力、形成合力、有的放矢、形成震慑，使反腐败从被动转向主动、从静态转向动态，推动反腐倡廉取得历史性成就。最后，执行和完善党内巡视制度是践行党的群众路线的重要机制。群众路线是党的生命线和根本工作路线，我们党最大的优势是密切联系群众。民意表达是反腐倡廉的社会基础，巡视监督与群众监督、民主监督有机结合，形成环环相扣的监督链。党内巡视工作坚持群众路线，把全面从严治党的最大决心和根本力量根植于人民群众之中，动员人民群众积极参加到巡视工作中来，不仅为民意表达提供了必要的尊重和保障，也是提高党执政能力、加强执政合法性的必然要求和有效途径。

二、历史性资源：古代巡视制度的历史经验

巡视制度在中国源远流长。在中国古代，巡视制度经历了千年的发展和演进。尽管在不同的朝代，巡视制度有不同的名称与形式，但它始终是中国古代监察体系中重要组成部分，在巩固政权、监督纠劾、威慑官员、举荐人才、体察民情等方面发挥了重要作用。历经千年的发展和演变，我国传统巡视制度总体上比较严密，形成了一套相对完备的制度体系，蕴含着丰富的制度智慧，是党内巡视制度可借鉴的制度资源。

我国古代巡视制度是具有深厚历史文化传统的监督制度。最早可以追溯到尧舜时期的“五岁一巡守”制度，夏商周时期演变为天子巡狩与方伯巡视相结合的巡视制度；秦汉之后逐渐形成系统化的巡视监察制度，即在中央设立御史府、丞相司直和司隶校尉三府监督中央官员，派遣刺史巡视制约地方要员，奠定了我国古代巡视制度的基本框架；隋唐时期的“一台三院”和“十道巡按”标志着我国古代巡视制度的成熟；宋元时期巡视制度进一步强化，以相对规范的法典对巡视制度的机构、内容、频率以及权限等方面做了规定，推动古代巡视制度走向规范化；明清逐渐形成了监察御史、提刑按察和巡按御史交叉巡视、互为补充的巡视制度，巡视制度更加完备，体系也更加庞大。［4］不难看出，我国古代巡视制度的发展轨迹与古代君主集权和中央集权制度的产生、发展、强化的轨迹一脉相承。

古代巡视制度是君主专制和中央集权制度体系的组成部分，产生与发展的动力源自于加强君主专制和中央集权的需要。古代君主集大权于一身，但自身的精力和能力有限，于是衍生出官僚体系代为行使部分权力，为了使这部分权力不发生异化，便需要对其进行制约和监督，巡视制度由此产生。古代巡视方式多样，既有君主亲自巡视，也有派遣官员巡视；既有明察，也有暗访，后来逐渐发展成为设立中央和地方监察机关，派遣巡视官到中央部门和各地方部门进行巡视的制度体系。巡视行为的主体和巡视对象都是君权的代理人，而二者之间又是监督与被监督的关系，要捋顺这双重关系既要激发监督者的动力又要制约其权力。因此，“小大相制、内外相维”构成了古代巡视制度的核心原则①顾炎武在《日知录》中总结了古代巡视制度的基本原则：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，小大相制、内外相维之意也。”，具体来说，就是将代表着皇权的巡视监察之权授予品秩较低的官员，以皇权的权威来威慑巡视对象，汉代刺史的秩位只有六百石，却能监察二千石的地方长官，明代巡按御史只有七品，却能监督三品以上的布政使、按察使等地方大员。以低阶的品秩来制约巡视官员，也意味着巡视官员具有较大的晋升空间，可以激励其履行好纠察百官职能，以立功受赏。

古代巡视制度具有历史和现实两方面的价值功能。从历史层面来说，古代巡视制度是沿袭千年、贯穿整个中国古代社会的重要监察制度。首先，有利于维护中央集权和国家统一。巡视制度是中央对地方、君主对臣子的监督和控制，也是加强中央与地方联系的重要手段。其次，有利于监督百官和减少贪腐。巡视制度是对文武百官权力的制约，在一定程度上能够防范权力滥用，具有震慑和警戒作用。最后，有利于强化统治和提高决策水平。巡视制度注重实地调查、主动出击，便于了解民意、体察民情，掌握地方官员行政的真实情况，为中央和地方决策提供重要依据，为国家机器的正常运转提供保障。从现实层面来说，古代巡视制度作为具有中国特色的监督制度，深深扎根于中国文化传统，其中蕴含的历史智慧和文明共性，至今仍然存在一定的合理因素和利用价值，是党内巡视制度所借鉴的制度资源。

当然，古代巡视制度由于“家天下”的权力运行逻辑和制度设计的缺陷，很难保证巡视制度的科学性和有效性。古代官僚机构内部盘根错节，牵一发而动全身，巡视官对抗的往往不是单个官员，而是其背后的群党势力，巡视工作阻力巨大，随着统治王朝的衰弱和更迭，巡视制度的监督功能递减。而且，巡视官员腐化，与巡视对象同流合污甚至结党营私、为祸一方的现象并不罕见。究其原因，与其制度缺陷是分不开的。首先，在古代巡视制度中，巡视官与巡视对象地位极度不对等。在巡视监督过程中，相比被巡视官员，巡视官“权重”“位显”，拥有着监督、查办和面呈君主的权力，处于优势地位。其次，在古代巡视制度中，监察权与行政职权相混淆，有时甚至合二为一。例如，唐代按察使多由节度使兼任，明代督抚后期总掌地方军政财政大权。［5］最后，古代巡视制度对群众力量动员、信息收集不充分，这是由封建制度的专制特性和古代社会信息不发达的现实困境所决定的。

三、可能性条件：古今巡视制度的传承基础

古代巡视制度在我国历史上发挥了积极作用，具有重要借鉴意义。我国国家结构的单一性传统、监督结构的相似性形式和历史文化的延续性基础等为批判地借鉴古代巡视制度创造了条件，奠定了党内巡视制度借鉴古代巡视制度的基础。

（一）相同的国家结构是古今巡视制度传承的历史前提

在国家组织结构形式上，中国的古代与现代都具有单一制的结构特征。单一制是国家权力纵向分配方式，其特点是中央有着绝对的主权和权威，地方则是中央的派出机构或代理人。在单一制结构下，中央政府承担着统领全国的职责，政策的制定、资源的整合、社会的管理等都具有全国性意义，而这些工作一旦与地方实际差异太大，就会产生难以估量的后果；同时，单一制国家结构下的官僚体系呈现出金字塔结构，越往下层，越接近政治统治的根基——人民，政治清明关乎民生，更关乎统治基础。从秦以来，中国都保持着中央集权制度的单一制国家结构，这一政治体制结构延续至今。可以说，单一制国家结构是巡视制度存在的理由和前提。

我国现行单一制结构是历史与现实综合作用的结果。一方面，中国在历史上形成的一套颇具特色的关于中央和地方关系的制度安排，受制度惯性的作用，在今天仍然发挥着至关重要的影响；另一方面，当今中国是世界上人口最多的国家，幅员辽阔、地区差异巨大，单一制是维护国家统一和团结安定的制度保障。中国共产党是我国的执政党，在组织安排上同我国地方与中央的机构配置高度一致，通过基层到地方再到中央的层层集中实现党的领导。因而，党内巡视制度在党组织上下系统内显得尤为重要，它既承担着传达中央精神、督查精神落实情况的任务，又承担着肃清贪腐、整顿党风的使命。简而言之，不管是古代巡视制度还是党内巡视制度，都是一种自上而下的制约和监督机制，只有存在清晰的上下级关系时，巡视制度才可能存在并且发挥作用，所以，单一制国家结构是党内巡视制度能够借鉴古代巡视制度的历史前提。

（二）相似的监督体制是古今巡视制度传承的制度条件

监督体制的相似性是党内巡视制度借鉴古代巡视制度的制度基础。在监督体制结构上，中国共产党的党内监督结构与传统社会的监督结构存在相似性，都是异体监督薄弱或缺失的条件下进行的同体监督模式。古代社会的等级观念、神化皇权、愚民政策等使得自下而上的民主参与机制基本不存在，导致自下而上的民主监督体系缺位。严格来说，中国古代不存在人民对官僚体系的异体监督，普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣，君权是神圣的，立法、行政、司法三权均集中于君权衍生出的官僚体系，平民力量弱小，不能与之相抗，更谈不上监督。因此，依赖君权、官僚体系内部的巡视监督是权力监督至关重要的途径和方式。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是中国最高的政治领导力量，能否实现有效的自我监督、正确行使人民赋予的权力，是一个关系党和国家前途命运的重大课题。对中国共产党来说，外部监督是客观需要，在中国特色社会主义实践中已经形成行政监督、民主监督、党内监督、人大监督、舆论监督、审计监督、司法监督与社会监督等有机统一的监督体系。但从根本上讲，党的执政地位决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的，而巡视监督是增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的一项重大举措，推动实现党的自我革命。在这个意义上，古今巡视制度有着相似功能需求，从而也有相似的监督机制，这是党内巡视借鉴古代巡视的制度性缘由。

（三）相承的社会传统是古今巡视制度传承的文化基础

古今巡视制度都是生长于中国大地的监督制度，都包含中国优秀制度文化的基因。一方面，我国古代巡视制度深受我国传统政治伦理观念和政治文化传统的影响，中国传统文化作为中华共同体生活经验的积累，对古今中国人的精神世界和社会制度具有潜移默化和根深蒂固的影响。另一方面，古代巡视制度所包含的关于国家制度和国家治理的价值理想、天下观念、德治主张、民本思想、平等观念、正义追求、改革精神、思维习惯、道德操守、行为模式等，已成为中国文化和中国精神的重要组成部分，在当代中国仍然具有影响力和生命力。譬如，中国传统文化的集体主义观更重视整体性，个体服从于整体的历史文化传统塑造了社会成员倾向于认可并遵循集体利益需求的思维与行为习惯，民众有依靠国家和集体权威解决问题、诉求利益的传统，所以，能够反映和代表集体意志的巡视制度是为民众所能广泛接受的。又如，中国文化的非对抗性和谐观念，更加强调社会和谐与自制，巡视制度本质上是体制内部不以对抗和冲突为手段的自我纠察与反思，符合人们普遍的思维、行为习惯以及价值取向。再如，中国古代贤能政治伦理具有浓厚的道德色彩，人们更加注重官员的个人修养与德行，期望官僚系统清正廉明，这些心理反映在巡视制度中就是看重对领导干部的监督和考核。［6］巡视制度的制度价值与这些政治理想相契合。中国传统政治伦理在现代社会仍然存在，为党内巡视制度借鉴古代巡视制度提供了社会心理支撑。

四、批判性选择：党内巡视制度的制度借鉴

毫无疑问，党内巡视制度和古代巡视制度存在着根本区别。党内巡视制度是中国特色社会主义民主监督制度的独特设计，本质上是为实现和保障党的先进性和纯洁性。因此，对于古代巡视制度，我们需要批判地继承其合理内核、借鉴精华、剔除糟粕，汲取有益的资源和养分，不断完善新时代党内巡视制度。

（一）独立性：巡视监督制度的基础

独立性是权力监督机制运行所遵循的基本原则，是实现权力监督有效性的基本前提，是巡视工作发挥作用的稳固基石。监督的独立性意味着监督者与被监督者之间保持清晰的界限，不存在直接关系、利益勾连或人情往来。古代巡视制度与党内巡视制度都属于组织系统内的自我监督，在同一组织体系内的成员之间必然广泛存在着依附与被依附、领导与被领导的权力关系、人事关联与利益关系，这样错综复杂的内部联系，就有可能削弱、异化监督功能，导致权力监督流于形式。因此，通过建立专门机构，在保持相对独立性的前提下开展巡视工作是权力监督的需要使然。

在独立性上，党内巡视制度相较于古代巡视更加灵活、高效。古代巡视制度通常采用两种方式来保持自身独立性，一是专门授权的方法。古代中央巡视官员的权力来自于君主，对君主直接负责，代表君主行使监督权，巡视者的权限较大，不受被巡视部门及其官员的干预，能够独立行使职权。二是巡视回避机制。巡视官员往往跨地区、跨部门进行巡视，长期流动，削弱利益、人情纠葛对巡视监督的掣肘，便于官员独立行使监察权。这种独立性原则在党内巡视制度中得以借鉴和延承，并加以创造性发展。在党的巡视工作中，巡视机构及工作人员都由上级派出党组织所决定和任命，巡视在“一次一授权”的基础上，探索实行“三个不固定”，一是巡视组长不固定，二是巡视的地区和单位不固定，三是巡视组与巡视对象的关系不固定，破除社会牵连的难题；巡视工作人员实行任职回避、地域回避、公务回避原则，切断巡视者与被巡视者之间的利益关系，避免巡视机构受到被巡视对象的牵制和干预，以此来加强巡视工作的独立性。

（二）权威性：巡视监督制度的关键

权威性是保证巡视制度有效运行的关键，是实现巡视目标和达到巡视成效的保障。无论是古代君主将巡视制度当成巩固和强化君权的工具，还是中国共产党将其作为加强党风廉政建设和反腐败斗争的“利剑”，如果没有权威性，巡视制度的价值和功能将大打折扣，发现问题、形成震慑的作用就难以发挥。古代巡视官员具有极高的权威性，巡察官员代表君主行使监察权，尽管有时巡察官员的品级较低，但却可以“以下制上”“以卑察尊”，正是由于君权的权威加持，对地方官员能够起到威慑作用。

党内巡视制度的建立和发展也吸收了古代巡视制度的权威性原则。首先，党内巡视的权威性来自党中央自上而下对巡视工作充分赋权。党的十七大将巡视制度正式写入党章，巡视是党章赋予的重要职责，党的根本大法是党内巡视制度权威性的源头。党的十八大以来，习近平多次强调“中央巡视组是中央直接派的”，“中央给了巡视组尚方宝剑”，因此，巡视工作背负着党中央的权威和信任，为巡视机构从严从实开展工作奠定了坚实的政治基础。其次，党内巡视是发现、解决党自身问题的重要措施。发现问题是巡视工作生命线，针对党的领导弱化、党的建设缺失、从严治党不力等问题进行巡视，形成巡视反馈意见向上级党组织进行汇报，被巡视单位根据反馈在规定时间内进行整改，并采取“回头看”等方式确保整改落实，对整改情况与整改要求存在较大差距的单位部门进行严肃问责，切实加强了巡视工作的严肃性和权威性。最后，巡视制度运行的严格性和规范性是权威性的重要来源。打铁还需自身硬，巡视工作的运行具有严格的要求与规定，巡视人员必须严格执行法律法规，以及党内与巡视相关法规制度；认真遵守巡视程序，在权限范围内行使监督权力；在工作过程中，始终保持严明的巡视纪律与作风，对于违反纪律的人员，严肃追究其责任，过硬的要求与纪律是巡视制度能够发挥权威性作用的重要基础和保障。

（三）规范性：巡视监督制度的保障

规范性是巡视制度高效运行的重要保障，也是制度治党和依规治党的必然要求。巡视制度的独立性和权威性是充分发挥巡视制度效能的基石与关键，同时，还需要不断加强巡视制度的规范性、制度化建设：一方面使巡视工作的具体开展有据可循，高效运行，另一方面通过划定巡视工作的权责边界，形成对巡视工作的有效制约与管控。古代巡视制度中有完备的法规依据对巡视工作进行规范。早在秦汉时期，统治者便开始有意识地完善巡视制度；到隋唐时期，巡视制度逐步成型稳定；宋朝曾制定《监司互察法》等相关律法对巡视工作进行规范和约束；明朝先后制定了《出巡相见礼仪》《巡历事例》和《御史回道考察》等一系列法规来规范巡视制度；清朝制定了我国古代较为完整的监察法规汇编《钦定台规》，为巡察官员行使监察权提供了法律依据。［7］

巡视制度规范化既是古代巡视制度的历史传统，也是党巡视制度发展的重要经验。自党内巡视制度建立以来，中国共产党就非常重视巡视监督的规范化建设，积累了一系列有效的经验。进入21世纪，不断推进党内法规建设，2003年中共中央颁发《中国共产党党内监督条例（试行）》，2004年中纪委、中组部又先后出台《关于巡视工作的暂行规定》《关于派驻纪检组履行监督职责的意见》，2009年中共中央印发了《中国共产党巡视工作条例（试行）》。党的十八大以来，全面加强党内法规建设，2015年修订《中国共产党巡视工作条例》，2017年党中央再次对《条例》进行了深化和修改，构建起党内巡视制度的法治体系。不仅如此，《条例》与其他党内法规相互配合，形成以党章为核心、《条例》为主体、相关配套制度为支撑的系统完善的巡视制度体系，党内巡视规范化、制度化建设取得重大突破。

五、创造性转化：党内巡视制度的创新发展

实践永无止境，创新永无止境。党内巡视制度对古代巡视传统和经验进行了创造性的转化，实现了创新性发展，形成具有鲜明特色和显著优势的新时代党内巡视制度体系。在巡视布局、巡视模式、监督机制、巡视内容、巡视过程上进行了具有时代性的创新，为新时代党内巡视制度体系的健全与党内巡视制度优势的发挥、转化创造了条件。

（一）形成全面覆盖和重点聚焦相统一的巡视布局

巡视全覆盖与聚焦重点相统一的巡视布局，是坚持两点论与重点论相统一在巡视制度中的具体体现，也是党内巡视制度相比于传统巡视的科学性、合理性和有效性所在。巡视全覆盖就是巡视监督没有禁区，不留空白，将巡视作为一项全面系统的制度，以发挥其强大的监督功能。从巡视范围上来说，巡视全覆盖要求要层层传导压力、层层落实责任，上下联动，形成全国“一盘棋”的态势；从巡视对象上来说，巡视对象覆盖了地方、部门、企事业单位党组织领导班子及其成员；从完成时限上来说，巡视全覆盖要求巡视组要在党中央每届任期之内对巡视对象至少巡视一次。巡视全覆盖展现了全面从严治党的强大态势，充分发挥了巡视监督的政治作用，增强了巡视的震慑力。

习近平强调：“工作没有重点就抓不出成绩。巡视工作要明确职责定位，巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行。”［8］新时代巡视工作需要明确任务，聚焦重点，突出巡视特点。首先，巡视工作以党风廉政建设和反腐败斗争为中心。党风廉政建设和反腐败斗争是党的建设的重大任务，关系到党和国家生死存亡，关系到党执政的根基和人民群众的根本利益，以巡视制度建设肃清贪腐，是维护党的先进性和纯洁性的必然要求。其次，巡视监督以被巡视党组织领导班子及成员为主要对象。领导班子是其所在党组织的领导核心，是本地区或本部门事业改革和发展的领导者和组织者，权力集中，责任重大，巡视监督抓住了党政领导班子及成员等关键少数，形成以上率下的示范引导作用，达到效用最大化。再次，巡视工作以问题为导向。巡视是政治巡视，要坚持政治定位，突出问题导向，每一轮巡视的工作要求与任务重点也各有侧重，从贪污腐败问题，到讲纪律守规矩问题，到聚焦“两个维护”，不断针对新问题提出新要求，从治标向治本转变，从根源上防止党内的腐败问题产生，取得了显著成效。

（二）构建组织监督与民主监督相统一的巡视模式

建构组织监督与民主参与互补的双向监督模式是党内巡视制度的制度创新。在党内巡视制度中，自上而下的组织监督是主要方面，自下而上的民主监督是重要补充，二者关系相辅相成。相比而言，古代巡视制度运行主要依靠“君权”自上而下的推动与施压，这种单向的监督面临着两方面的问题：一是高度依赖于统治者的个人意志，缺乏自下而上的参与机制，缺乏稳定性，无法实现制度化监督；二是自上而下的监督动力会随着行政层级增加和官场关系网盘结而衰减，随着巡视工作深入地方或王朝统治的衰落，巡察效果难以保证。而党内巡视制度是党自我监督和人民群众监督的统一，将自上而下的组织监督和自下而上的民主监督结合起来，形成了双向监督模式，保证国家权力服务人民的意志和利益。

党内巡视制度坚持民主集中制原则，民主集中制赋予了党的上级组织对下级组织的领导权、管理权、监督权，正如习近平所言：“上级对下级尤其是上级一把手对下级一把手的监督最管用、最有效。”［9］党的十八大以来，党中央不断强化自上而下的组织监督，取得了显著成效，形成了中央统一领导、分级负责的巡视体系；自上而下的组织监督突出和强化上级组织对下级组织特别是其主要负责人的监督功能，这种依靠上级组织权威开展监督的模式与古代巡视制度具有相似性。但与古代巡视制度不同的是，作为马克思主义执政党，中国共产党的权力运作既讲集中又讲民主。党内巡视制度坚持党的群众路线，充分调动人民群众的积极性和参与性，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，将自下而上的民主监督与自上而下的组织监督结合在一起，形成立体双向的监督模式。巡视工作与党内民主监督之间形成良性互动机制，巡视监察既是对权力的规范，也是对党员民主监督、检举权利的维护。一方面，党内巡视制度成为党员群众利益表达的重要渠道，民主监督为党内巡视制度不断注入新的动力，党内成员广泛的民主参与，使巡视监察制度能够真正有效运转。“党已经很大，在党内绝对自由地交换意见是必要的”，［10］在巡视运行中采取多种方法，进行实地考察和暗访，广泛动员党内外各界别、各方面的监督力量，深入挖掘问题线索与获取信息，从而实现对权力的监督与规范。另一方面，只有不断完善巡视制度，党组织和领导干部主动接受党员群众监督，才能激发广大党员群众对巡视工作的参与热情，形成敢讲话、讲真话、讲实话的良好风气，构建良好的党内政治生态。

（三）完善同体监督和异体监督相统一的监督机制

“自我监督是世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想”。［11］在人类社会实践中，将同体监督与异体监督相结合是建构现代国家权力监督体系的必然选择和普遍经验。同体监督是组织系统内部的自我监督，动力和资源支撑均来自于内部，监督的主体和客体之间相互了解，监督过程中间环节少，具有内源性、直接性和针对性等特征；异体监督是来自组织系统外部的监督，动力和资源支撑均来自于外部，监督过程中存在中间环节，侧重于事后监督，具有外源性、间接性和事后性特征。［12］在权力运行过程中，组织体系的自我监督和自我约束具有重要作用，但是单一的同体监督机制在权力监督的实践中往往因动力缺失而陷入监督软化、淡化、虚化的困境，这是同体监督固有的制度缺陷。我国古代巡视监察制度在强化巡察官员独立性的过程中，已经体现了运用异体监督的倾向与意识，但是由于缺乏合理的权力结构、完善的制度体系，使其与现代政治中的异体监督机制还相去甚远。

党内巡视制度充分吸收了古代巡察丰富的制度资源，继承和弘扬了党注重自我革命的优良政治传统，结合推进全面从严治党过程中积累的理论与实践经验，将同体监督和异体监督有机统一起来，是破解自我监督难题的重要制度创新。党内巡视制度在同体监督的基础上充分体现了异体监督原则，借鉴了异体监督的合理元素。一方面，巡视是出于党的高度自觉，动力与资源来自于党自身，范围上也是在党的内部进行的监督活动，总体而言，巡视依然属于同体监督的制度形式。另一方面，作为党内监督的战略性制度安排，巡视制度坚持自我监督和外部监督有机衔接起来，统合党自我监督的多项制度优势，吸收异体监督的动力和资源，成为了内外结合、系统开放的管党治党重要举措。首先，巡视制度建立专门的巡视机构和专门巡视队伍，作为上级党组织监督权力的延伸，具有独立运行的权限与资源，职责重大，工作机动，影响广泛，具有鲜明的主体性和独立性。其次，巡视制度对巡视的权责作出了科学清晰的界定，巡视组作为派出党组织的“眼睛”和“耳朵”，负责发现问题和反映问题，并不能作为“手”越权处理问题，巡视监督与执纪审查的相对分离，保障了巡视监督的公正性。最后，巡视过程充分动员党员和群众参与，提供线索，发现问题，充实信息，为党内形成异体监督提供了制度基础，实现了同体监督与异体监督相统一的双重制约机制，赋予了巡视制度强有力的监督合力，有效弥补了党在自我监督过程中的制度困境。

（四）健全政治巡视和业务监督相统一的巡视内容

巡视方向和内容上的差异性，是古今巡视制度的根本区别所在。古代巡视实质上是君主对臣民的单向监督，主要内容是以会审案件、审录囚徒以及核查积案为主的司法监督，在这一过程中纠正地方官吏管理上的缺失和弊政，从而加强对地方的监管监控，以强化皇权统治为目的。［13］而党内巡视制度作为加强党的建设重要举措，在巡视内容上坚持政治性与业务性相统一，主要聚焦反腐败斗争和党的政治纪律和政治规矩，是推进全面从严治党重要抓手，发挥了其党之利剑、国之利器的重大作用。

党的巡视制度在内容上将政治性与业务性有机统一，是新时代巡视制度的重大创新。一方面，在巡视内容中，政治性内容统领业务性内容，业务性内容服务政治性内容。政治属性是政党第一属性，旗帜鲜明地讲政治是中国共产党的特色和优势，巡视作为一项管党治党的党内监督制度，明确地将政治性放在了巡视工作的第一位。党的十八大以来，党中央根据党内监督的新形势、新任务和新特点，明确政治巡视的制度定位和工作方向，主要内容是检查被巡视对象对党的政治纪律和政治规律的遵守和执行情况，着力发现党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛、管党治党失之于宽松软等问题，将政治性作为巡视内容的聚焦点，始终坚持正确的政治方向，确保巡视工作顺利推进。另一方面，业务性是政治性的具体表现，政治性与业务性紧密相连。不能脱离具体业务空谈党的领导，讲政治的要求要贯彻到具体行动和实际工作中，融入到“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中，落实到国家经济社会改革发展中。“没有离开业务的政治，更没有离开政治的业务”，［14］实现党内巡视的全覆盖，覆盖省区市、国有重要骨干企业以及中央部门和事业单位等对象，涉及了各领域各行业各方面的具体业务。以政治审查业务，以业务夯实政治，党内巡视制度实现了政治巡视和业务监督的有机统一，推进从严治党向纵深发展。

（五）协同发现问题与解决问题相统一的巡视过程

问题是时代的声音，实践是创新的源泉。相比于古代巡视传统，党内巡视制度适应全面从严治党的现实需要，吸收现代政治文明的制度成果，构建了更加完备、更加规范的运行程序，在价值目标、运行机制、实践方式及功能功效等方面具有现代性和先进性。《中央巡视工作规划（2018—2022年）》提出：“发现问题是巡视工作的生命线”“推动解决问题是巡视工作的落脚点”。以问题为导向，以程序为保障，注重发现问题和解决问题是党内巡视制度的鲜明特征，也是巡视工作高质、高效完成的保障，更是巡视工作权威性和生命力的重要源泉。

党内巡视制度是一个系统而复杂的过程。首先，发现问题是巡视制度的根本导向。党内的主要任务就是要准确地发现问题，问题导向贯穿于巡视工作的各个环节之中。在巡视准备阶段，巡视组突出政治巡视，找准工作定位；聚焦发现问题，合理部署巡视工作计划；准确把握发现问题的切入点和侧重点；注重提升问题线索与信息收集的质量；积极采用和借助多种方式突破问题，深入分析问题。在巡视进行阶段，巡视工作组向被巡视党组织通报巡视任务，在权责范围内，对相关问题进行深入全面地调查。在巡视反馈阶段，巡视组需要及时和准确地反映巡视工作中发现的问题，并在派出巡视组的党组织同意下，根据问题实际情况形成真实的情况反馈和合理的整改意见。其次，成果运用是巡视制度的关键环节。发现问题的目的在于解决问题，善用巡视成果、强化巡视整改是加强巡视监督作用、提升巡视实效、完善巡视制度的重要手段，也是做好巡视“后半篇文章”的必然要求。成功运用的落脚点是解决问题：一是突出巡视整改和成果运用的重要地位，增强巡视反馈的政治性、权威性与严肃性。二是明确被巡视党组织的整改主体责任，要求对巡视反馈意见做到条条要整改，件件有着落。三是积极开展巡视“回头看”，对巡视整改落实情况进行再监督，对整改敷衍、整改不力、拒不整改的部门严肃问责，公开曝光。发现问题与成果运用相统一的运行程序使得巡视工作达到了标本兼治的战略作用，推动巡视工作取得显著成效。