城市减贫的权利再现

姚尚建

一、研究的缘起

城市贫困伴随着全球城市化进程。在上个世纪80年代之前，城市贫困研究非常少，但是到了90年代，可能受到美国大都市区扩张与发展中国家的城市化影响，城市贫困的研究迅速上升。［1］国际尤其是北美高校对于城市贫困的研究集中体现在以下五个方面：第一，政策导向研究，即揭示和评估联合国和世界银行倡导的缓解城市贫困的政策措施；第二，由于北美各大学的共同努力，城市贫困研究聚焦于城市贫困与日益增长的收入不平等之间的相互作用；第三，北美、欧洲和亚太地区大学合作的研究表明，中国城市贫困人口的增加，使中国因此成为一个值得研究的个案；第四，城市贫困中的青年行为与心理健康问题，也是北美大学推动的一个研究领域；第五，在撒哈拉以南和亚洲贫民窟地区的城市贫困和健康方面，非洲研究机构和北美大学之间也形成有力合作。［2］

不同学科的介入，丰富了城市贫困的研究。一种比较普遍的观点认为，贫困是一种不平等的社会现象，“自打贫穷一出现，我们就产生了某种以约定俗成的方式来贬低穷人的冲动。穷人频繁地出现在社会理论及文学作品中，他们被描述得有时懒惰，有时上进；有时高尚，有时鬼祟；有时愤怒，有时顺从；有时无助，有时自强”［3］。行为主义研究指向了贫困个体，指向了群体责任，但是在城市贫困的研究中，这种指向可能会模糊制度主义的分析框架，模糊资本力量在城市贫困空间分布中的作用，从而稀释了城市贫困的结构性原因，并无助于城市贫困的系统性解决。

在中国这样一个拥有悠久农业传统的国家，反贫困长期以来是农村治理的主要议题。1986年中央政府确立了国家级贫困县名单并集中资金和力量进行帮扶，因此相对于农村扶贫工作，除了“上山下乡”等特殊时期导致一部分城市居民特权的丧失，城市反贫困并不是一个紧迫的政策议题。但是中国的城市化进程在世纪交织时期骤然提速，大量人口导入大大小小的城市，从而形成更为复杂的社会问题，贫困治理因此成为城市和农村政府的共同任务。从上个世纪90年代开始，随着国有企业大规模重组，一些企业员工失业，造成大面积的城市贫困现象；同时由于非国有企业的兴起，越来越多的进入城市的企业职工要求获得城市保障。“1978—1989年，全民所有制以外的其他所有制职工人数所占比重由 21.6%上升到26.4%，城镇集体企业职工已由2048万人增加到3502万人，私营企业及中外合资企业的员工已达132万人，另有城镇个体劳动者883万人。”［4］因此，中国的城市贫困伴随着城市社会保障的制度设计，也伴随着大量人口对于城市公共服务均等化的诉求。

二、城市贫困的多维呈现

城市是人类文明生活的重要标志和工业革命的主要成果。在城市中，人们又会看到“无数次的失望，无数次的发明和无数次的创造既没有减轻最需要休息的那些人的劳累，又没有为穷人带来富足”［5］。作为拥有长久农业传统的后发工业国家，中国的城市化进程同样面临贫困治理的任务。与西方城市贫困的表现不同，中国的城市贫困有着叠加性、蔓延性等特点。上个世纪80年代以来，中国实施市管县体制，城市政府不仅要管理城市内部的事务，也要管理所辖县区的公共事务，这也决定了中国城市贫困治理不仅仅要着手城市权利的保障，也要兼顾城乡治理的制度建设与能力提升。

1.西方城市贫困的恶化与人口驱逐

1869年，亨利·乔治来到纽约，在这座城市，他看到了富足与奢靡，也看到了贫穷与堕落，“贫困与苦难以及由此而产生的罪恶与犯罪，到处清楚地随着村镇发展成城市以及由不断发展带来的生产和交换方法的改进而得到的好处而增加”［6］。基本上在同一时期，社会学家怀特在波士顿观察着一群意大利后裔的城市生活，“丹尼在读完8年级以后离开了学校，到一家工厂工作……在失业未找到新工作期间，哪儿有劳资纠纷他就到哪儿去工作，给哪儿干都行——‘不管是谁，只要给我钱。’丹尼身强力壮，在劳资冲突中很有打架的经验，但是他并不喜欢这个工作。他是为了从中挣到钱才去打架的”。［7］当城市生活无法正当使用劳动力时，劳动力可能成为一种争取城市生活的异己力量。同样，亨利·乔治对于城市与进步的怀疑并没有随着的时间推移而减弱，在上个世纪70年代以后，失业开始成为美国城市严重的社会问题，居住、娱乐、治理城市等问题则依次展开。马修·德斯蒙德观察着那些交不起房租而在寒冷的季节搬家的穷人，他们被这个城市反复“驱逐”而居无定所。更让人侧目的是，这种“驱逐”是合法展开的。如果说在上个世纪初期，房东驱逐房客往往容易引起众怒，但是到了“21世纪的今天，治安官之下有一个个小组，他们的工作就是执行驱逐和发布止赎令”［8］。在70年代以后，越来越多的中产阶级搬离美国的内城区，从而改变了美国城市社区的格局。到了80年代后，那些黑人聚居区也发生了变化，随着黑人中产阶级的搬离，“今天在聚居区中居住的，几乎都是城市黑人社区中最贫穷的那一部分人，他们是美国职业体系主流之外的家庭和个体的异质性群体”［9］。

2.中国城市贫困的时间呈现

长期以来，中国城市史有着鲜明的国家主义色彩，因此，城市的贫困通常意味着国家治理的失败。鸦片战争以后，中国的一些城市被迫开放，从而导致了一些城市的快速膨胀。1843年上海开埠时外国人只有26人，中国人口不增还减。1848年，大量失去工作的水手、农民和手工业者进入上海，无法找到工作的人就沦为乞丐和流浪汉。19世纪40年代末和50年代初，最先受到外国商品冲击的8万广东人和6万福建人进入上海，太平天国运动期间，更多的难民进入上海并形成庞大的游民阶层。1865年，上海人口已经达到70万，1900年，人口达到100万，1910年，人口达到128万。［10］人口的增长导致众多的社会问题，而贫困成为这个城市社会发育不良的重要诱因。在近代上海，由于混乱的管理体制和法外治权，根本就无法有效消除城市贫困。

城市化伴随着大规模的城乡人口流动。虽然有严格的城市户籍制度的限制，但是从上个世纪70年代后期启动的改革开放与工业化发展，导致大量的农村人口进入城市，通过户籍制度限制人口流动日益困难。同时，我国的城市发展也面临产业转型等任务，上个世纪90年代，一些工业城市出现了工人失业潮，一些在农村生活困难的人口也进入城市。由于就业机会的匮乏与严格的户籍制度，流动人口的城市生存非常困难，从而形成贫困问题在城市的集中呈现。解放初期，上海每天流动人口为10万，到了1988年，这个数字为209万。1988年外来人口犯罪比1987年增加了102.7%。［11］进入21世纪之后，随着经济社会的发展和集中治理，我国的城乡贫困人口的比例有明显下降。其中由于农村贫困人口基数较大，因此城市贫困人口下降比例快于农村贫困人口比例，如2017年，我国城市低保人口1261万人，2018年1007万人，城市贫困人口下降20.14%；同年的农村低保人口分别为4045.2万人和3519.1万人，农村贫困人口下降13%。［12］但是在同时期特困人口方面，数字表现却有差异。截至2018年底，全国共有农村特困人员455.0万人，比上年减少2.6%。全年支出农村特困人员救助供养资金306.9亿元。全国共有城市特困人员27.7万人，比上年增长9.1%。全年支出城市特困人员救助供养资金29.5亿元。［13］也就是说，农村绝对贫困人口逐渐减少，而城市绝对贫困人口逐渐增加。

3.城市贫困的空间扩散与政治机会的筛选

不同于社会学家对于贫困的阶级分析、经济学家对于贫困的职业调查，城市地理学家多关注城市贫困人口的空间分布与演化机制。总体上看，城市户籍贫困人口呈下降趋势。以南京市为例，2017年贫困人口数量为2006年的53.2%。“尤其在2011—2017年，贫困人口减少的速度明显快于2006—2011年时段，年均减少率达7.6%。城市户籍人口的贫困发生率也相应呈现下降的趋势，2006年、2011年和2017年发生率分别为1.4%、1.1%和0.7%。”［14］但是这一数据可能与同一时期的快速城市化的进程有关，在2011年之后，中国的城市人口大量增加。2016年，南京市户籍人口663万人，人口自然增长率6.51%。［15］2017年，南京市户籍人口为680.67万人，2018年，这一数字为696.94万人。［16］虽然特大城市的户籍制度对社保年限、学历等要求较为严格，但是南京市的户籍人口每年仍然稳定增长。而通过户籍筛选过的新增人口往往不在贫困人口之列，也就是说，户籍贫困人口的比例被稀释了。

如果说中国的城市贫困隐藏在城市化的宏大叙事之中，体现为城市公共生活的争取，那么在城市化进程已经完成的西方国家，这种贫困已经体现为公共生活的机会丧失。由于城市贫困的弥散，一些特定的群体无法实现城市生活阶梯的上升。同样在波士顿那个街角，一心进取的多克退出了地方性竞选，在多克的回答中，阻力并不是来自多达32名的竞争对手，而是贫困。“我和小伙子们在詹宁斯的自助餐厅时，有一个人走到我面前，想让我买一张什么票。我尴尬极了，所以只好拒绝了……作为一位政治家，我应该参加宴会，出席会议，可是我不能去，因为我没有钱。”［17］没有钱就无法进入城市政治生活，就无法像富裕的市民一样争取更多的城市控制权，而控制权的丧失意味着政治层面上的城市不平等。“如果我们对于不平等的回应由我们对地位的需要所形塑，那么不平等就不单单是我们有多少钱的问题，也是我们与他人比较各逢所处位置的问题。”［18］相对贫困在这里已经超越物质的匮乏，体现为相对政治距离的拉大。

三、城市贫困的空间挤压与权利再现

阿马蒂亚·森认为，贫困表现为能力的贫困，更是权利的贫困。获得所有商品的集合，构成了所有物的“交换权利”（exchange entitlement），而决定这一权利，基于以下因素：合适的工作、收入与支出、劳动力及资产的价值、生活的成本、社会福利与税务。［19］这一判断事实上开启了两个维度的思考：贫困的空间生产与职业分布。

1.城市贫困的相对性与空间生产

在一般的理解中，贫困总是伴随着生活必需品的匮乏，学术界关注的贫困问题大多与饥饿以及基本的生活设施有关，但是在亚当·斯密看来，这种必需品并不是一个固定的物品：“所谓必需品，不但是维持生活上必要不可少的商品，且是按照一国习俗，少了它，体面人固不待说，就是最低阶级人民，亦觉有伤体面的那一切商品。”［20］这一判断说明，所谓贫穷，本身有一个变化的尺度，贫困总体上来说是相对的。基思·佩恩进而论述了这种相对贫困的产生过程，他分析为什么人们拿到更多薪水反而不满足，“当你爬上一级阶梯，你的比较对象就发生了变化”。［21］因此，“贫穷与富有并不仅仅跟金钱的绝对数量有关，在高度发达的国家里，穷人并不是真的在挨饿，问题的关键是相对地位”。［22］

从物质匮乏的生理需求到体面生活的心理需求，反映了人们生活需求层次的提升，也反映了不平等与贫困现象的互动性。城市贫困往往体现为空间的挤压及其社会后果。在美国，随着一些不能缴纳租金的租户被驱逐出原先租住的房屋，“许多家庭的下一站就是收容所、废弃的房屋，甚至有人会流落街头。抑郁和疾病随之而来；一个个家庭被迫搬至危险的治安死角，住进条件更差的房子；街坊邻里的根基被连根拔起，社区轰然瓦解；年幼的孩子们成为无辜的受害者”［23］。因此，城市空间对于贫困人口的挤压不是福利的剥夺，而是城市生存最基本的居住权和空间共有权的剥夺。强调城市贫困的相对性就是要求我们的研究需要摆脱简单的物质层面的、基本生存的思考，摆脱基于简单感知的政策分析，因为这种分析框架为贫困的治理带来了障碍。一种极端的政策假设可以是，降低人们的需求感知，并制造相对封闭的福利假象，从而麻痹人们对于更好的福利主张——即使这种更好的福利主张是基于基本生存的。

2.城市贫困的职业分布与控制机制

从基本的物质条件匮乏到体面生活乃至未来的丧失，贯穿着人类贫困境遇的主轴。在阿马蒂亚·森那里，对食物的所有权是讨论饥荒的起点，交换的权利则与分配机制相关，因此分配机制成为饥荒或控制饥荒的手段。阿马蒂亚·森注意到，在20世纪40年代爆发的孟加拉的饥荒悲剧中，由于实施收入补贴的分配制度，加尔各答等城市地区避免了粮食价格的上涨，而饥民主要是从农村涌入的。［24］从职业构成看，受灾最轻的仍然是农民，工匠、城市工人等则是受灾最严重的。［25］因此，城市贫困中的分配制度，成为阿马蒂亚·森权利论辩的主战场。

虽然意识到权利很难确定，阿马蒂亚·森还是使用了权利分析框架解开了佩恩对于主观不平等的感知之结。在阿马蒂亚·森看来，不平等是真实存在的阶级差别，很多案例确实说明，饥荒主要是由食物消费水平的突然大规模下降而非粮食减少引起的［26］，但是饥荒并不必然导致对所有阶层的损害，因为不同阶层的人对于粮食控制的能力是不同的，那些生活在社会底层或从事边缘性职业的人容易受到饥荒的冲击。上个世纪70年代的埃塞俄比亚贫困群体大概可以分为八种类型：牧民、被驱逐的农场人员与农业工人、佃农、小农、城市中的男性临时工、服务业中的妇女、编织者与其他工匠、职业乞丐等。［27］在其他一些地区，渔业、运输业和农业工人贫困率最高。［28］

3.城市贫困的空间固化与人口流动的权利限制

如果从直观的现象进行判断，贫困仅仅停留在职业与空间分布上，那么反贫困就意味着创造纵向的职业流动机会与横向的空间流动机制。在列斐伏尔“进入城市的权利”分析框架中，直观的“权利”实现就是“进入城市”空间并获得职业流动机会。“由于典型的贫困者所拥有的只是劳动力，即使有土地，数量也非常少，因而其权利关系中的绝大多数是与其劳动力有关的权利。”［29］如果持有的权利已经存在严重的不平等，那么人口流动也无法削弱这种不平等的发展。粮食总是按照市场的机制运行，权利也是如此。“从权利角度来看，市场机制促使粮食从遭受饥荒的地区向其他地方流动并不是什么不可理解的事情。市场需求所反映的不是生物学上的需求或心理学上的欲望，而是建立在权利关系之上的选择。如果一个人没有什么东西可以用于交换，他就不能要求得太多。”［30］

因此，权利的持有是权利交换的前提，这一前提还需要建立在空间开放的基础之上。在20世纪早期的美国一些城市郊区中，高尚社区的居民需要遵守严格的、长期的限制性条款，这些条款包括所有社区的建筑必须是独栋而非多户公用，也规定地产不得租售给非洲裔或亚裔人口。在开发商那里，这些“社区是为有钱人设计的。地皮的价格，加上最低的房屋花费，让普通人难以企及。另外，它是为房主、而不是为租户设计的，通常只有后者才不得不在如何使用他人房屋和土地的问题上忍受许多必须遵守的限制”［31］。在一个时期里，这些严格的限制性条款甚至是开发商重要的广告内容。这种建立在法律和资本之上的“绅士化”的社区至今也在一些后发国家蔓延。因此，从阶层、职业到空间，贫困现象是一种生理感知，是一种社会现象，更是一种权利的不平等的政治结果。在权利的论辩中，不合理的分配制度干扰了权利的实现，并为减贫的政府角色提供了正当性辩护。

四、城市减贫的权利发展

贫困是一种社会现象，这一现象由大大小小的贫困问题汇集而成。行动主义者主张从特定的现象而非宏大叙事入手，着手解决可以解决的贫困问题，“遗憾的是，关于贫穷的辩论往往不是这样展开的。很多侃侃而谈的专家并没有讨论怎样抗击痢疾和登革热最有效，而是专注于那些‘大问题’：贫穷的终极原因是什么？我们应该在多大程度上信任自由市场？穷人能够受益于民主制吗？外来援助可以发挥什么样的作用？等等”［32］。在当代中国，在人们进入城市之后，这种地区贫困治理的争论也适用于城市治理。

1.贫困治理与城市政府的合法性

贫困治理往往与政府支持度有关。在城市政治史的范畴，有一个城市国家到国家城市的逻辑变奏，当城市本身就是国家时，城市治理事实上就是国家治理；中世纪之后，城市共和国逐渐成为共和国的城市，国家治理是由包括城市政府在内的众多地方政府共同完成的。但是无论是单一制还是联邦制，国家对于社会贫困的治理责任无法免除，同样，城市政府对于城市贫困治理的责任无法排除，因为城市是国家的组成部分，是国家治理合法性的重要内容。

研究表明，中国居民对于政府的满意度呈现两个方面的特点，即“收入效应”和“地区效应”。2003-2016年，中国低收入公民的政府满意度增长率明显高于高收入居民，这种影响在县和乡镇两级尤其明显；同时，生活在中国欠发达的内陆“边缘”地区的居民对于政府的满意度明显高于居住在富裕沿海地区的居民。这一影响对所有四级政府都是显著的，在农村地区尤其明显。总的来说，低收入公民和那些生活在更偏远内陆地区的公民对政府的相对满意度反而更高，从中央政府到地方乡镇政府，相对满意度也逐渐增长。［33］这一结论事实上揭示了中国城市化进程未来一段时间的问题。随着低收入区域的人口进入高收入区域，随着内陆地区的人口进入沿海区域，这种满意度会显著下降。因此，城市减贫意味着城市政府合法性的获得，意味着高收入与沿海区域的城市的治理绩效。

2.城市贫困治理的起点保障

丹尼和多克的生活轨迹反向论证了，当劳动力成为城市生活的权利起点时，国家保持必要的劳动与就业就成为城市反贫困的政策起点；当城市生活权利得到解决之后，城市治理与控制权因此必须为城市反贫困政策所重视。从城市权利的保障入手，城市治理需要实现充分就业；同样，对于劳动与就业的权利捍卫，也只有从国家制度入手、从劳动力背后的制度设计入手才能获得政策意义上的突破。

1879年，已经成为美国经济学家的亨利·乔治出版了《进步与贫困》，在这本书中，乔治认为土地私有制是贫困的起源，“找出在全体文明国家内出现的财务分配的不平等和随着物质不断进步不平等程度越来越大的原因，我们发现事实上问题在于：在文明进展中，现在掌握在私人手里的土地所有权，使土地所有者具有越来越大的权力去占有劳动与资本生产的财富”［34］。在他看来，财富的分配远比财富的生产重要，显然阿马蒂亚·森对于分配机制的理解可能受到了该书的影响。因此，从城市权利的角度，就业是城市生活的前提；从城市居住权的角度，土地对于城市生活的影响机制也是显现的。在城市劳动权的基础上，对于城市土地权的发掘，对于城市权利的补充，都有极其重要的制度突破的意义。这一制度变革更加革命性的价值在于，那些试图从源头上控制城市权利的经济制度都天然是不正义的。

3.城市贫困治理的过程保障

如果说城市权利意味着进入城市的资格，那么城市贫困意味着这种资格的剥夺。城市权利必须有所依托，在阿马蒂亚·森看来，“当一个劳动者找不到工作时，权利问题取决于现有的社会保障制度。如果拥有保障的失业救济，那么产生的权利可以被看成是与劳动力相关的特殊权利”［35］。在城市治理中，全过程地保障城市权利是减少城市贫困的重要政策。数据表明，目前全国城市低保平均保障标准579.7元/人·月，比上年增长7.2%。全年支出城市低保资金575.2亿元。［36］另外一个数据表明，2019年，辽宁省全省城市低保平均标准为每月592元，折算到每年就是7104元，而全省农村低保平均标准是每年4659元，两者相差2445元。［37］

显然，在城市权利实现之后，在中国城乡之间，在不同区域之间，仍然存在巨大的权利差距，为了弥补这一差距，大量的人口仍将陆续进入城市，流入发达地区的城市，在国家开放城市户籍的背景下，东部沿海城市将继续承压，因此城市减贫的过程保障既体现为城市保障的持续上涨，更要体现为城乡贫困的差距缩小。2015年11月27日至28日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，会议提出确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会；两年之后的十九大报告提出确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，而这才是中国城市减贫的重要保障。

五、结论

城市贫困治理是国家贫困治理的组成部分，随着城市化的完成和城乡差距的缩小，城市将逐渐成为人们普遍生活的场所，城市贫困治理也终将失去其现有的特定意义。贫困治理是一个系统的社会治理，是一系列公共政策的组合。十九大报告提出，要坚持在发展中保障和改善民生，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。七个“有”构成社会保障的全面关怀，构成了个体生活的全部过程，也是城市贫困治理的全流程展示；七个“有”也从逻辑上承认了人们在城市化背景下，在城市公共生活中必须享有的受教育权、居住权、劳动权、保障权等一系列的城市权利，正是这些权利的获得，实现了城市公共生活的持续性制度保障，也正是这些制度性保障，实现了城市权利的持续性发展。