辽宁省营商环境建设的政策文本分析——基于《辽宁省优化营商环境条例》

王秋菊 陈 琦

营商环境已然成为近些年政府文件的关键词，习近平总书记、李克强总理多次在重要讲话中专门提到了营商环境，从“法治化”与“公平竞争”到“法治化、国际化、便利化”及“国际一流”，再到“市场化、法治化、国际化”等一系列概念性的升华，一是体现了营商环境内涵的不断丰富与发展，二是体现了我国越来越重视营商环境问题。从近几年的学术成果和资料可以看出，我国对优化营商环境问题的探索在逐渐系统化、理论化、本土化。在历史因素与经济下行压力等多重因素的影响下，东北地区经济发展现状一直不容乐观。总体而言，辽宁省的资源优势与区位优势并没有得到有效发挥，随着辽宁省自身优势的凸显再加上国家政策的积极支持，共和国工业长子——辽宁其实大有可为。解答辽宁振兴问题的重要得分点在于加强营商环境建设，2016年出台的条例，抢占“人无我有”优势——抢先在全国以法律形式（地方性法规）确立优化营商环境的框架体系，以此保障营商环境的建设。2019年，辽宁省出台了新的营商环境条例，新条例及相关配套制度的出台，进一步为辽宁省营商环境制度建设保驾护航，这些政策文本也为接下来的深入研究提供了研究样本。本次研究思路主要是通过《辽宁省优化营商环境条例》的横向对比，体现辽宁省2016 年与2019 年营商环境制度建设重点的变化，同时通过对比国务院与辽宁省相关政策，体现辽宁省营商环境建设的创新与不足，并提出未来展望建议。

一、《辽宁省优化营商环境条例》核心在于服务市场主体

通过对辽宁省有关营商环境政策文本进行梳理、整理发现辽宁省营商环境建设制度设计及重要政策文本为《辽宁省优化营商环境条例》，最早版本于2016 年公布（以下行文中简称2016 年条例），2019 年修订并出台了新的政策文本（以下行文简称2019 年条例）。本文主要研究对象为辽宁省营商环境政策文本，具体研究路径为：第一步，对2016 年条例与2019 年条例进行文本解读梳理，为进一步深入了解辽宁省营商环境建设的发展情况提供可靠的文字资料；第二步，研究中运用词云软件对两个政策文本进行了量化分析，在梳理辽宁省两部条例文本内容的基础上，通过数据统计方法，得到政策文本高频词汇数据；最后，利用词频数据统计进一步抓取文本核心，为研究提供了数据支撑。以上量化数据的具体内容在行文中予以体现。

《辽宁省优化营商环境条例》数据分析：首先，在2016 年条例与2019 年条例政策文本中“企业”“部门”“营商环境”“政府”“企业”等实词频频出场，由此体现了辽宁省营商环境制度建设是围绕“企业”与“政府”二者关系进行建构的，至少在政策文本表述上是如此。而“应当”一词在两个分析文本中都是出场率最高的，“应当”一词在一般用语中等同应该。而用于法律条文时，则带有必须的意味，由此可以看到辽宁省领导班子的决心：作为实施主体的政府，要想实现辽宁振兴，必须破除一切不利于营商环境的障碍。其次，“企业”“行政”“服务”等实词居于文本核心圈，体现了辽宁省营商环境制度建设思路，即优化的关键在于：重视企业、提高行政能力、优化服务。再次，“融资”一词从无到有，2019 年条例明确提出“提高……融资便利度”“降低融资成本”“制定激励措施”等政策，一是可以稳住市场，提高辽宁中小企业融资信心；二是有助于优化营商环境，“引凤”入辽，进一步助推辽宁经济发展。词频统计与词云图的综合分析结果揭示了辽宁省营商环境条例的主要内容：一是必须重视市场的作用，重视市场主体的需要。二是必须根据市场主体需要创造良好营商环境，如再造行政流程，提高服务水平等。三是优化营商环境目标的实现需要实践验证，也需要大胆创新。

二、辽宁省与国务院营商环境政策目标基本一致

对政策文本进行描述性分析的目的在于导出政策发展的脉络，通过梳理政策文本的具体信息，把控关键节点，进一步理解每一条例乃至每一政策形成的过程。为进一步把握辽宁省营商环境建设与国家层面战略布局的差距，研究中对国务院与辽宁省营商环境政策文本做了对比分析，总体上，辽宁省与国务院目标基本一致。分析结果显示两者政策文本的特征表现为两个方面：一是市场准入任务型指标共性与异性并存，二是政务服务平台建设的阶段性目标大致趋同。

1.市场准入任务型指标共性与异性并存

辽宁省2019 年条例与2016 年条例比较，两者之间既有政策的延续性特征，又有创新性特点，其创新性表现为，前者在政府服务事项上提出了具体可行的操作标准。政府公开政策文本提出并细化操作规范的现实意义在于：清晰明确的政策目标既可以为政府工作人员提供具体可行的操作标准，也可以进一步推进政策的有效实施。世界银行以“企业开办”为第一指标，对190 个经济体的营商环境进行量化评估，在此也借鉴这一公认指标。具体操作步骤为：将国务院相关政策文件与辽宁省营商环境政策文件进行文本比较，整理出政策文本中具体的服务事项，并将其作为量化研究的具体参照系，二者相关政策文本显示：在“刻制印章”“证照分离”方面，两者目标一致，而辽宁省在“企业开办”“企业登记”“申领发票”“工程项目审批”方面均设立了高于国家标准的目标。简而言之，辽宁省与国务院在市场准入任务型指标上表现出共性与异性共存的特征。由此可见，辽宁省在目标设立上以更高标准进行自我要求，一方面，体现了辽宁省优化营商环境的决心；另一方面，辽宁省部分区域营商环境建设成效比较显著，但区域间差距比较大。

2.政务服务平台建设阶段性目标大致趋同

优化营商环境如何落到实处，最为实际的评估标准在于市场主体的需求是否得到满足，其中最为重要的一点表现为：政府服务功能的实现。为提高本次研究视角的聚焦性，在此具体研究的对象为我国政务服务平台建设目标。通过相关政策文本可以看到，国务院公布的年度目标是相对模糊的，从文本表述中的“初步”“大致”“基本”这一类词汇可以获得这一信息。相对而言，辽宁省的目标可以具体到数字百分比，一定程度上做到了目标精准化；再如其2019年的目标是分层级的，从这一层面而言，无论国家还是省域政策目标的提出，均需考虑目前自身政务平台建设的现实情况及具体年度目标设定是否具有可行性。因而国务院“模糊”目标与辽宁省分层级目标均符合目前不同级别政务平台建设水平不同步，以及同一级别政务平台建设水平层次不齐的现状。但总体而言，两者阶段性目标是趋同的，既考虑了我国各级政务服务平台建设现状的差异性，也加入了统筹协同建设的方向性指导。

通过以上内容可以发现，目前在营商环境建设上，辽宁省与国务院政策目标基本一致，符合依法治国的要求；而在具体政策落实方面，辽宁省则会根据本区域的实际情况作相应调整，试图以科学的方式促进全省营商环境建设水平的提高，缩小区域内存在的差距，使得辽宁省营商环境建设与国家总体发展需要尽可能保持同步。

三、辽宁省优化营商环境制度建设的政策内容分析

辽宁省长期受“不开放”思想观念和“计划经济”体制惯性等多重因素的影响，经济发展面临困境，其营商环境建设自然也面临重重阻碍。辽宁省营商环境建设是一个多维度的系统工程，其优化机制自然也不是单一的、各自分离的。因此，优化营商环境需形成合力，其协同工作也需要从多方面展开，既不能脱离现实需求，也不能指望仅仅依靠政府简单的行政改革去实现。辽宁省目前也取得了一定的成绩，但体制性矛盾还没有完全解决，营商环境建设依然需要坚持创新，努力探索新思路、新方法。

1.杜绝寻租：建立公平有序的市场环境

2019 年条例也将市场环境放在了其重要内容所表述的四个环境的第一部分，可见辽宁省对市场环境的重视程度。在2019年条例第八条中，明确提出降低各种事项准入门槛，力保市场主体能够“平等参与”进来。第九条突出非禁即入原则。从制度层面设计了公平竞争的市场环境这一重大环节，从制度设计上消除寻租等负面因素影响，进一步优化营商环境。分析世界银行评估指标和我国已有的营商环境政策及相关评估成果，可以看到一个趋势：企业开办手续在减少，时间及成本在压缩。世行公布的数据显示，排名第一的新西兰在企业开办手续、时间、成本方面远远少于其他国家和地区，目前我国营商环境靠前的杭州、上海、广州等城市，在早期企业开办这一项上已有相当优势，并且其优势相对而言也在不断增强，而辽宁省作为并不占上风的一方，在行政审批子项目方面还可进一步优化。从各权威数据来看，我国营商环境在不断优化中，杭州、上海、广州、沈阳四城市在企业开办方面，手续、时间等成本均大幅度削减，尤其2019年，各省除了在精简企业开办环节和压缩各环节时间等方面下功夫外，在企业开办成本上也竞相角逐，纷纷出招帮企业省成本，目前部分区域正在探索或已实现了申领环节“零材料”、发票“免费快递”、公章刻制“零费用”等模式。

2.再造流程：构建规范高效的政务环境

目前国内外一直在不断研究营商环境评估体系，以期借此推动营商环境的不断优化。比如最早发布营商环境报告的世界银行，其指标体系的建构就是基于市场主体的主观感受展开的，以“企业开办”“获得电力”等指标进行评估排名；而在我国，以娄成武，张国勇为主要代表的学者也表示认可市场主体的获得感是评估营商环境的重要依据，并提出市场主体是营商环境的最佳评价者这一重要观点。同时，国务院《政府工作报告》中“好差评”这一制度要求：各省市在营商环境问题上，无论是进行理论指导层面的制度设计，还是制定具体政策的出发点，都在于服务市场主体。其具体表现为：一是在审批审核事项上做减法，简化事前审批。二是在服务上做加法，全面推进“马上办”“网上办”等具体举措。相关数据显示：辽宁省政务大厅平均进驻事项数排名居于中下流水平，实体政务大厅建设仍有很大的进步空间。近年来，我国各级政府在公共服务上有明显质的提升，2019年条例第二十条指出：政务服务和公共服务百分之百覆盖全省，落实“马上办、网上办、就近办、一次办”，从制度层面确保营商环境制度建设的成果，之后出台了多部具体配套实施方案，完善制度建设，为创造公平竞争的市场环境提供良好支撑。

3.倒逼改革：打造公正透明的法治环境

法治环境相对而言，是容易取得成效的。因此，要想振兴辽宁，必须通过上位法和下位法的探索式改革，倒逼整个辽宁省法治营商环境制度建设的革新。东北地区受计划经济等历史因素影响较大，体制机制的制度惯性影响依然存在，前几年东北地区经历了“悬崖式”负增长到经济回暖，而辽宁省在2016年率先出台了优化营商环境条例，依据两个原则、三个“凡是”开展行政审批制度改革，以此推动营商环境相关法规的修改和清理工作。就此意义而言，辽宁省以“人无我有”的优势，先行一步，以地方性法规进行了营商环境制度建设的探索。至2017年，辽宁省改变了经济增长为负的状态。2019年，辽宁省人大常委会年度立法项目之一为《辽宁省优化营商环境条例》，7月底通过并公布了此条例，同时宣布废止了2016年条例。2019年条例“规范公正法治环境”部分第一条有两部分重要内容，一是“应当及时修改或者废止”不符合社会经济发展需要的政府规章及行政规范性文件，即在进一步完善营商环境上位法的基础上，清除不合时宜的下位法，避免现有上位法与原有下位法相抵触的情况。二是提到了为保证市场主体自主权，鼓励各级政府各部门进行制度创新，与此同时，也设计了多项配套制度及方案，例如建立健全行政许可评估和清理制度，实行罚缴分离和收支两条线管理制度，以及实行营商环境监督员制度等，这些配套制度及方案保证了上位法与下位法的耦合性。每一项政策从试行、完善、实施到废止这一系列过程都是政策体系正常的“新陈代谢”。制度从来不是一成不变的，各因素的动态变化需要制度不断更迭；而制度创新不仅仅给现有制度带来活力，也有助于公平的市场竞争秩序的形成，确保企业家心理预期实现的可能性，从而进一步激发市场活力。

4.多元共生：营造和谐舒适的人文环境

2019 年条例第五章指出：其人文环境建设主要围绕五个方面展开：政府诚信、政商关系、社会信用体系、人才机制与交通基础设施。这一系列多元优化路径的设计，坚持问题导向，力求对辽宁省“对症下药”。一是目前辽宁省政府诚信建设不足。计划经济体制的路径依赖使得政府习惯于大权独揽，不单单是辽宁省，东北地区因缺乏契约精神而面临“投资不过山海关”等现实困境，这些体制机制、思想观念等关键因素的综合，使得辽宁总体诚信不足，因而优化营商环境必须重视政府诚信的建设。二是政企关系不亲不清。民营经济是经济振兴的重要力量，如何构建亲清政商关系成为政府需要思考的问题，制度保障很必要，平台渠道的拓展也是必不可少的。沈阳“营商下午茶”机制化常态化，大连大项目“服务秘书制”落地实施等，既解决了企业难题，又可以为政商关系提供平台。三是社会信用体系建设不足。辽宁省无论是在意识观念层面，还是制度建设层面，对社会信用体系建设制度的设计和具体措施仍是不到位的，但从《辽宁省优化营商环境条例》来看，政府已然开始重视这一问题的建设。四是人才机制建设不健全。全国人口普查数据显示2000-2010 年东北三省人才流失严重，近年来人口外流形势趋缓，但目前东北就业矛盾突出问题仍然存在，且缺少高端技术人才，同时有研究证明东北地区就业存在路径依赖特征，辽宁省对人才就业留居问题的解决可成破局关键。近年来，各地方纷纷在人才政策上发力，除了落实一系列人才落户购房等优惠政策外，东北地区振兴需要重视各省市就业中心及配套设施建设问题，以便打破现有困境，解决人才就业留居问题。五是目前辽宁省交通基础设施优化仍有进步空间。“要想富，先修路”，已有研究证明，交通基础设施投资与经济增长存在线性相关关系，且辽宁省交通基础设施建设投资对拉动其经济增长具有一定可观性。也即是说，辽宁省可以进一步发挥这一有效动能，推动辽宁经济增长。除《辽宁省优化营商环境条例》所述内容，在研究相关政策文件时，也可以看到辽宁省在教育、就业等领域的努力，辽宁省领导班子希望改善目前的状况，创造丰富多样的条件，为更多建设辽宁的人才营造和谐舒适的人文环境。

四、辽宁省营商环境建设的结论及展望

辽宁省作为最早出台营商环境地方性法规的省份，在营商环境建设方面的确眼光独到、行动迅速，但是纵向对比省域营商环境，辽宁省仍有很大的进步空间。首先，辽宁省目前虽已取得可喜成绩，但是其受计划经济体制等历史性因素影响，在市场环境既有的前期条件比拼上已然处于劣势，辽宁省需要完善配套制度改革，以公平竞争的市场机制激发持续性发展的动能。其次，其他省份在先天优势的政务服务基础上仍在持续发力，倘若辽宁省没有足够的动能，在先天不足的境况下，辽宁省很难实现自己的振兴腾飞的抱负。再次，辽宁省除了继续推动“证照分离”“最多跑一次”等一系列实质措施的全面铺开和有效实施外，还需要继续完善制度建设，以此保障政策的持续性与合法性。坚持战略设计与配套机制的完善是辽宁省营商环境制度建设的必由之路。最后，人文环境会影响一代代人的选择，其不同于其他环境的核心特征在于不可复制性，人文环境就像城市的名片，其建立也是一个长期过程。因此，辽宁要想留住人才，必须拥有拿得出手的通行证。

综上所述，辽宁需要增强自身实力，持续发力优化营商环境，发挥制度建设的优势：一是公平有序的市场环境制度建设要辐射全省，为振兴辽宁提供更多发展动能，创造更具优势的市场环境。二是以规范高效的政务环境建设提升市场主体获得感，“店小二”将服务落实到满足市场主体合理需求上，激发市场主体活力。三是以公正透明的法治环境建设增强市场主体信心，进一步促进“有恒产者有恒心”的良性循环。最后，和谐宜居的人文环境有助于留住优质人才，为振兴辽宁提供智力支持、技术支撑。