日本教师“定期流动制度”对我国教师流动的启示

沙 鹏

（大连市甘井子区特殊教育中心）

教师流动是指根据政府均衡发展教育的需要或教师个人发展的需求，教师数量、质量及教师队伍结构等在教育行业中重新配置的过程。教师流动的目的在于打破学校间相对封闭的状态，通过合理配置教师资源，实现教育的均衡发展。在我国，经济发展不平衡的问题较为突出，而教育作为经济发展中的先行因素也存在着发展不均衡的现象。因此，应推动教师有序、合理地流动，保证师资均衡配置，以促进区域间教育的均衡发展，使学生能够接受同等质量的教学，进而实现教育的公平。

日本对教师流动问题的研究较早，形成了一套完整的教师“定期流动制度”。该制度是推进日本基础教育校际师资均衡进而促进教育均衡发展的重要举措。日本教师“定期流动制度”规定教师流动要以政府为引导，采用横纵向结合的模式，注重公平性、程序性与保障性。基于此，应正视我国教师流动工作中缺乏政府的政策引导、缺乏完善的薪酬与保障机制及缺乏教师自身对流动目的思考等问题，通过明确目标、重视评估、完善薪酬与保障机制及关注教师再发展等措施妥善解决，以推动我国教师的合理流动。

一、日本教师流动制度的特点

1949年，日本政府颁布了《教育公务员特例法》，该法案明确将义务学校的教师定义为地方公务员，并提出了“定期流动制度”。经过不断地修正与完善，日本的教师流动逐渐合理化，师资的合理流动极大地促进了日本教育的均衡化发展。日本教师定期流动制度的特点如下。

（一）以政府为主导

在日本，公立中小学教师均被纳入地方公务员体系之中，定期流动制度接受政府部门的直接参与、调控。据法律规定，教师定期流动属于公务员“人事流动”范畴，包括升迁、调离、流动换岗、自然减员及退休等。这就以法律形式明确规定了教师流动的义务，使教师的流动具有法律强制性。同时，强制性强化了教师对流动的认识，推动了教师流动的合理性发展。例如，定员超标校的教师必须流动的规定，使教育资源得以合理分配，避免了教育资源的浪费；再如，在区、市、街道、村范围内的学校进行流动的规定，促进了学校间教育的均衡发展，使学生可以放心地就近入学，推动了教育公平化的进程；又如，学校间需通过教师流动平衡教师队伍专业、资质、年龄、男女比例的规定，使学校的教育更为完善，教师体系更加优化，进而促成师资的优化合理配置。以政府为主导、以法律为保证，使日本教师的流动规范化、体系化，更好地发挥了教师流动的价值。

（二）采用横纵向结合的模式

日本教师的流动是多向轮换的，包括横向与纵向流动模式。横向流动是指教师在同级学校之间进行流动以促进教师资源的配置。纵向流动是指教师通过一定的培训和教育，能够在不同层级的学校之间进行教职工作。就横向流动模式而言，教师流动有效平衡了各地区及各学校之间的教育差距，充分利用了师资，从而提高了教学质量。就纵向流动模式而言，是日本教师流动进程中的一大特色，尤其表现为特殊学校教师经过培训向普通中小学校的流动。随着特殊教育事业的发展，融合教育理念深入人心，特殊学校教师流动到普通学校中，使接受融合教育的学生能够得到更切实的教育与发展，更好地体现出教育无差别的特点。横向与纵向相结合的流动模式具有立体性，全面打破了不同学校间区域与层级独立的格局，不仅使教师资源得到全面的应用，更使得教师的经验得以丰富、视野得以拓宽、人际得以发展，进而能够更好地投入后续的教职工作，使教学水平及教育质量得到提高。

（三）注重公平性、程序性与保障性

为了使流动工作更加有序、有效，日本政府极其关注流动过程中的公平性、程序性与保障性。政府明确了教师流动的条件及要求，让教师可根据自己的实际情况选择申报，还规定统一的申报时间并在相对公平的环境中进行选拔，避免了过程中的不当行为与暗箱操作。此外，“高薪养教”是日本教育十分突出的特点之一，表现为政府对教育经费投入的增长速度高于同期GDP增长速度，以及教师工资位于各行业前列。为了落实教师流动的保障性，日本政府建立了教师流动津贴的保障机制，覆盖所有领域，十分完善，同时，津贴均按照严格的绩效发放，兼顾了绩效与公平。教师流动中注重公平性、程序性与保障性，体现了人文主义情怀，使每一位教师都愿意参与流动，并保障其家庭经济无后顾之忧，确保了其工作动机与热情，进而提高了教育的效果。

日本的教师“定期流动制度”已经实行了数十年，并取得了显著的成效。政府的直接参与调控为教师流动提供了法律基础与制度保障，教师的多向流动模式助力教师的职业发展与教育质量的全面提高，而且在一种具有公平性、程序性与保障性的环境中实施教师流动又能确保该项工作的稳定运行。基于此，我国教师流动工作可以参考日本的先进经验，发现、分析问题并找出行之有效的解决方案。

二、我国教师流动存在的问题

为保障我国教师流动的合理运行，国家制定了相应的法律法规和教育政策。例如，《义务教育法（2006版）》第四章第三十二条明确规定：县级人民政府教育行政部门应均衡配置本行政区域内师资力量，组织校长、教师的培新和流动。再如，《“十三五期间”中小学教师队伍建设工作建议》教师管理体制机制创新工程中明确指出，建立县域内义务教育学校校长教师轮岗制度。然而，目前我国教师流动仍存在着如下的一些问题。

（一）缺乏政府有效的政策引导

近些年，我国为了统筹城乡教育发展与保障东西部地区教育平衡提出了许多战略项目，如“西部大开发”战略、“免费师范生”政策、“三支一扶”项目等。其初衷是将受过良好师范教育的教师或准教师通过流动的方式输送到有需要的地区，以推动该地教育的发展。然而，由于缺乏政府的宏观调控及地区间沟通不畅等因素，其效果往往不尽人意。如免费师范生政策，2007年推行之初，在全国数百所师范类院校中仅有六所（北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学、西南大学）享此政策，后续又在2013年及2015年分别增加一所（江西师范大学、福建师范大学）。虽然院校的地理分布覆盖面较为广泛，但其培养的学生数量俨然不能满足实际需要。此外，在十余年的运行中也有不少学生毁约，不愿意到偏远地区从事教职工作。政府缺乏对教师流动的政策引导，缺乏对教师流动的直接参与和调控，在一定程度上影响了流动的效果，弱化了教师流动的功能。

（二）缺乏完善的薪酬与保障机制

我国教师尤其是中小学教师的薪酬体系主要由基本工资与绩效工资组成，在课时相对稳定的情况下，一线教师以获取固定工资收入为主要薪酬来源，这使得教师群体产生了一种思维定式，依赖于固定式、常态式的教学环境与教学模式。此外，教师职业的高强度性使得其难以在教师角色与家庭角色转换，多数教师的教职薪酬也是其唯一的收入来源，部分教师还要作为家庭主要看护者，这些因素都在一定程度上会固化教师的流动。以我国城乡教师流动为例，由于薪酬及保障机制的不完善，一方面，城市教师到偏远地区会担心薪酬计算方式的跨地区变化，如果出现劳动力增加而无法获得相应报酬的情况，会极大削弱教师对于流动的主动性，使教师流动仅流于形式；另一方面，农村教师到城市学校可能在收益方面有所增加但却可能承受更多的心理压力与生活成本，这也会无形地挫伤教师选择流动的积极性，使得教师流动成为一种负担。缺乏完善的薪酬与保障机制，教师的经济利益难以被保障，弱化了教师对流动的动机，使教师流动难以发挥其实际价值。

（三）缺乏教师自身对流动目的的思考

目前，我国尚未对教师流动的对象、类型及频率做出明确的规定，教师的流动大都属于个人行为，由于缺乏对流动有目的的思考，往往会因趋利化而造成流动的无序和不合理。大部分教师的流动呈现出单一上升的现象，大致为从农村逐渐向乡镇、县城、中小型城市、大型城市流动；从薄弱校到重点校流动；从待遇低到待遇高的学校流动。这种现象所导致的后果是双向的，一方面是强势地区的师资因积压而导致资源浪费，另一方面是弱势地区的师资因流失而导致资源匮乏。这在很大程度上颠覆了教师流动的真正意义，造成教育不公平现象的加剧；同时，也加剧了校际、区域之间的不均衡发展，并弱化教师整体质量，影响了教育全面积极的发展。

教师流动是一个长期的过程，需要多方的共同配合与协调。在全社会呼吁教育资源公平配置的时代背景下，建立合理的教师流动制度已得到国家、地方及社会各界的高度关注。应充分意识到我国教师流动过程中表现出来的种种问题，通过妥善解决，使教师流动得以真正致力于我国教育资源的有效配置及教育质量的全面提高。

三、解决我国教师流动问题的建议

通过对我国现行教师流动过程中所存在问题的分析，笔者认为可以通过以下途径得到改善与发展。

（一）明确目标，凸显教师流动的意义

教师合理流动需要社会各级明确教师流动的目标，以凸显教师流动的意义。首先，教师的流动是为了让教育资源分配更加合理。应当正视我国教育发展中出现的不平衡的现状，明确教师作为教育的直接输出者所固有的价值。通过教师的流动，教育资源得以平衡，使弱势地区的学生同样能够接受先进的知识与教育理念，进而促进社会其他因素的平稳运行。其次，教师的流动是为了使教师队伍中结构性失调得到有效的平衡，使教师队伍更加完善。现阶段我国教师队伍中出现了一些不协调性因素。例如，教师性别比例的失调、教师年龄结构的失调及教师学科结构的失调等，这些因素是教师队伍建设的重要环节。因此，需要教师合理、有序的流动，平衡各种教育因素，实现教师作用的最大化。只有牢牢把握教师流动的这两大目标，才能更好地指导教师流动实践，进而发挥教师流动对教育目标实现的良性推动作用。

（二）加强引导，重视教师流动的评估

教师合理流动需要加强政府的引导，并重视对教师流动的评估。政府通过宏观调控，引导超编校教师到缺编校任教，引导城市中的教师到偏远地区任教，以及引导薄弱校与重点校进行有效的合作交流等。通过强势地区、强势校教师向弱势地区、弱势校流动，可以解决其教师紧缺和综合素质不佳的问题，推动其发展；通过弱势地区、弱势校教师向强势地区、强势校流动，可以使其教师受到良好环境的带动、先进教育理念的培训，进而提升自身的业务能力，二者相互作用，就可以使整个教师队伍得到完善与进步。此外，政府也应该利用具有可操作性的方法对流动进行评估，为后续教师流动工作的开展奠定基础。

（三）政策支持，完善教师流动的薪酬与保障机制

教师合理流动需要政策支持，应建立完善的教师流动薪酬与保障机制。就薪酬机制而言。一方面，建立同工同酬体系。统一区域内各类同级学校福利待遇的发放标准，使教师的收入趋于平稳，为教师的流动创造良好的条件。另一方面，设立专项津贴保障体系。各地区以本地实际情况为依据，为流动的教师设立相应的专项津贴保障，使教师的权益得到充分的保障，尽力免除教师的后顾之忧，进而促进其流动。就其他保障机制而言，可以考虑对志愿支教弱势地区、弱势校的教师一些优惠政策。例如，优先考评这类教师职称的评定、对这类教师的子女教育问题予以适当的照顾等，充分调动教师流动的积极性。“县管校聘”是近年来我国教师管理的重大改革方向，各省市地区先后出台了相关政策，在政策支持层面保障了流动教师薪酬的稳定，并对流动教师的职业晋升与提高做出了政策倾斜，使教师流动工作更富有活力，对于全面推动教育公平具有重大意义。

（四）自我提升，关注教师流动后的再发展

教师合理流动还需要教师的自我提升，关注自身流动后的再发展。教师的成长是一个不断积累的、长期的过程。教师职业有其固有的复杂性，体现在其教育对象、教学任务、教学过程等方面。因此，教师必须不断提高自身的知识技能与道德素养，不断加强教育经验，以应对教育流动后所处的环境与事物，使自己可以更快融入流动的环境中，并展开一系列的教职活动。此外，教师还应当关注自身流动后的再发展，根据所流动环境的不同，因地制宜地形成一些观念和新的认识，并以此丰富自己的教育经验，体现出流动对与自身再发展的价值。

顾明远先生说过，教育的开放、教师的自主流动，其实质不是对教师教育的转型，而是促进教师的专业化，是教师的教育质量得到提高。只有加强对教师流动有序性、合理性的引导，使教师资源得到有力的、均衡的配置，才能弱化区域间的差距，进而促进教育公平的实现。