新时代开放大学法学教育人才培养的目标定位与模式改革

王磊

（广东开放大学，广东广州，510091）

回顾我国法学教育的历史，开放大学法学专业在国家法律职业人才奇缺的状况下应运而生，一度成为开放教育招生最多的专业之一。然而，随着新时代国家治理现代化对法治人才需求的结构层次变化，开放大学法学教育逐渐“被边缘化”。为此，开放大学法学教育需调整、修订人才培养目标，找到改革人才培养模式的有效途径。

一、新时代开放大学法学教育人才培养的目标定位

伴随着我国改革开放的进程，普通高校扩招和法学院校急剧膨胀（2011年，我国法学院校数量的最高峰是639所，其后，进入相对平稳状态）[1]，不断拔高了社会各行各业对法律人才的需求层次，开放大学法学教育人才培养面临着新的挑战。

（一）国家统一法律职业资格考试制度变化对开放大学法学教育的重大影响

我国法律职业资格考试历经不同的发展阶段，开放大学法学教育的发展也随之波动起伏。第一阶段是1986年～2001年，全国律师资格、司法系统内部的初任法官资格和初任检察官资格三种考试并存，高等教育法律专科、本科均可参加考试。彼时的电大等非全日制高等教育学历在许可之列，充分发挥了学历补偿教育的历史作用，为法律职业领域输送了大量的骨干中坚力量。第二阶段是2002年～2017年，国家实行统一选拔法官、检察官和律师的司法考试制度，将报考人员的学历条件提升为本科，但不限专业。司法考试未排除开放大学等非全日制学历，故开放大学法学本科教育继续在国家法律职业人才培养领域占有一席之地。第三阶段是2018年至今，司法考试被调整为国家统一法律职业资格考试，着重强调报考人员的法律专业学历或经历，并排除了非全日制高等教育学历人员的报考资格。

开放大学法学教育具有非全日制的属性，其本科学历自然被法律职业资格考试排除在报考资格的学历条件之外。此种制度变迁决定了开放大学法学教育的人才培养目标要排除以下人员：初任法官、初任检察官，申请律师执业、公证员执业和初次担任法律类仲裁员的人员，以及行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员。原因在于：根据国家统一法律职业资格考试制度的要求，上列人员应当通过考试并取得法律职业资格[2]。

（二）开放大学法学教育现行人才培养目标的方向性错位

2012年，从国家开放大学到北京、上海、江苏、广东、云南等开放大学相继挂牌成立，形成了“5+1”的办学格局，对开放教育的人才培养模式、高质量发展等问题均做了积极的尝试。但是，面对我国高等教育大众化的趋势，开放大学未能具体、准确地设计出紧贴区域社会、经济发展的应用性人才培养目标[3]。具体到法学教育而言，在2018年国家统一法律职业资格考试报考学历条件发生重大变化之后，开放大学法学专业对人才培养目标并没有进行过必要的修正、调整。譬如，国家开放大学法学本科的人才培养目标是“能在国家机关、企事业单位和社会团体，特别是能在司法机关、行政机关、仲裁机构和法律服务机构从事法律工作的应用型法律人才”。北京开放大学法学本科的人才培养目标是“能在公、检、法等行政机关、律所及公司法务部门等相关法律行业工作的高素质应用型人才”。广东开放大学法学本科的人才培养目标是“能够在国家机关、企事业单位、社会团体、街道乡镇等从事法律实务与研究工作，尤其能够在劳动争议调解与仲裁机构中从事法律工作的高等应用型专门人才”。上述人才培养目标均程度不同地涵盖了国家硬性要求参加统一法律职业资格考试并取得法律职业资格的工作岗位，与《国家统一法律职业资格考试实施办法》关于非全日制高等教育学历不具有报考资格的规定形成了事实上的冲突和违背，使开放教育法学专业在人才培养方案上与普通高校法学专业趋同，进而失去了自身应有的特质。

（三）开放大学法学教育人才培养目标的未来方向

目前，我国的法律教育规模超常庞杂。有学者早在2011年就提出,应当将中央党校、军事学院、民办高校、全国电大、高校的继续教育学院、高等教育自学考试等开设的专科、本科层次的法学学历教育资源分离出来，进行整合调整[4]。此后，种种“取消开放大学法学教育”的意见不绝于耳。为了回应此种存在合理性的质疑，开放大学法学教育必须准确定位符合其长远发展的人才培养目标，即以学历教育、大学后法学继续教育、法律培训等层次分明、合理优化的法学教育结构，培养面向基层的“复合性应用型人才”和培训面向全社会的“职业性应用型人才”。

1.学历教育。开放大学法律事务专科与法学本科的人才培养目标是“掌握通识性的法学知识、熟悉国家主要法律法规、重点面向基层的应用型复合人才”。职业前景可包括各类企事业单位的法务人员、基层法律服务工作者、人民调解员、基层乡村干部等，亦可包括司法机关书记员、律师助理等法律职业辅助型岗位。当然，专科和本科的人才培养目标应当有衔接递进层次，就业岗位面向亦应有所差别。譬如，根据2017年12月司法部修订的《基层法律服务工作者管理办法》，基层法律服务工作者必须具备高等学校法律专业本科学历。

2.大学后法学非学历教育。随着学习型社会的建立，人们对大学后非学历教育存在着多元化的需求，包括补充系统性的法学知识、强化法律实务技能甚至出于对法学专业的纯粹爱好等等。

3.继续教育法律培训。继续教育培训是终身教育体系的重要组成部分。开放大学法学教育可以通过建设优质的网络教学资源，凭借现代远程教育的数字化学习平台，与省级法官学院、检察官学院、律师协会合作开展远程法律职业培训，也可为其他行业企业开展定制性项目的远程法律培训。

二、开放大学法学教育人才培养模式存在的问题

新时代开放大学法学教育人才培养目标的重新定位，对其原有的人才培养模式提出了挑战。事物发展的根本原因，不是在事物的外部而是在事物的内部，在于事物内部的矛盾性[5]。我们必须从开放大学法学教育培养模式本身，去挖掘影响其今后人才培养目标实现的诸种不足。

（一）课程资源设置不符合多元化的人才培养需求

法律教育应当有类型和层次之分，包括：（1）法学教育（或称法律学历教育）；（2）法律职业教育；（3）法律职业后继续教育；（4）法律普及教育（普法教育）[6]。然而，目前开放大学的法学专业课程设置与普通高校法学专业并无二致，同样只针对于法律学历教育。2018年1月，教育部出台了《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》（下称《新国标》）。其中规定：法学专业核心课程采取10+X分类设置模式。其中，“10”是指法学专业学生必须完成的10门专业必修课程，包括：法理学、宪法学、中国法律史、刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政法与行政诉讼法、国际法、法律职业伦理。“X”是指各高校根据办学特色开设的其他专业必修课程，即必须从《新国标》罗列的9门课程中再至少选择5门课程作为必修课程。以国家开放大学和广东开放大学为例，两校的法学专业课程基本上以《新国标》为指引进行设置。由此可见，法学专业网络课程资源建设缺乏关于自身特色发展的科学论证和长远规划。目前的课程设置虽然保持了系统性、逻辑性和学术性，但仅从学历教育出发，不能适应非学历法律教育的需求。课程内容的知识含量档次不高, 法律领域“高、精、深”的内容涉猎不多。课程资源引进机制僵化，将优势资源化为开放教育所用的步伐缓慢。教师精力和动力不足，难以设计建设出适应多元化学习需求的课程资源。

（二）教学过程的分离性不利于人才培养质量的提升

开放大学在混合式、智慧化教学模式的探索上进行了较为成功的实践[7]，然而，远程网络教学在开放大学法学专业教学过程的缺点也显而易见，突出表现为难以确保对学生进行法律专业知识的系统性传授，从而影响学生法律思维的培养。首先，学生的学习时间碎片化导致所学知识碎片化。教师在有限的面授时间里只能对法学中的重难点问题进行精讲，欠缺全课程式、全逻辑性的讲述，自主学习能力弱的学生无法全面掌握课程知识。其次，教师与学生互动性不足影响学生对精深法律知识的理解认知。开放教育的教师与学生在教学过程中处于分离状态，使学生的学习活动主要通过阅览网络资源来实现，课程责任教师和辅导教师与学生的交流互动十分有限，答疑解惑受到局限。第三，法律实践教学课程欠缺影响学生养成法律实务操作能力。网络教学难以进行法学专业实质性、有效性的实践教学，加之法学专业校外实践基地建设较为薄弱，组织学生进行法务实习实训存在现实障碍，造成教师对法律实务的传授、指导严重不足。此外，师生分离、教管分离弱化了对学生学习过程的监控，严重削弱了教学效果，影响了人才培养质量的提升。因此，相对于其他非全日制法学教育而言，即使开放大学法学教育拥有相对完整独立的办学体系架构、学科专业设置、教学资源供给和教研师资队伍，但其人才培养质量仍然未能被社会和教育同行所完全认可[8]。

（三）“教”与“学”的矛盾影响先进人才培养理念的实践

在人才培养的“教”与“学”矛盾中，“学”是矛盾的主要方面，而“学”的质量则取决于学习者个体的质量及其远程自主学习能力。开放教育的人才培养理念是倡导学生要不断提升自主学习能力，其前提在于学生应当具备较高的学习自觉性，以及较强的学习主动性与积极性。许多老一辈“电大人”至今依然怀念初创时的质量和声誉，早期广播电视大学的学生具有精英特质，对电大在一段时期保持着较高的教育质量起着关键性的作用[9]。然而，近些年来，开放大学的生源质量滑坡是一个不争的事实。学生未经任何选拔程序，大多没有养成良好的学习习惯，欠缺扎实的学习基础，不具备自主学习能力，学习动机相对不足。许多学生之所以选择法律专业，一是因为求职或寻找更高发展机会存在学历文凭需求；二是因为自身数理知识水平较低，不敢报读如财会、工商管理等需要数学基础的专业，法学专业是其无奈选择。当前，法学专业学生自主学习能力较弱与开放教育强调“自主学习”的理念形成了事实上的“教”与“学”矛盾，使现行“导学结合”的教学模式难以发挥正常的功效。

（四）评价考核机制不能彰显开放教育人才培养质量的要求

关于开放大学法学教育学历被排除在国家统一法律职业资格考试之外的事实，许多学者认为开放大学等非全日制教育较全日制高等院校教育培养的质量要相对低一些[10]。开放大学名为“新型高等学校”，但仍被归类于非全日制的成人教育，面临着成人教育以及其他类型远程教育的市场竞争压力。特别在广东，开放教育还处于主攻学历补偿教育阶段（广东2018年高等教育毛入学率比全国平均水平低5.7个百分点）[11]，开放大学法学本科和法律事务专科的招生数量尚为可观。法学专业课程责任教师在设计课程评价考核时，普遍存在尴尬：倘若形成性考核设置繁琐或终结性考核难度增加，就会招致基层教学部门和学生抱怨，进而将有引发招生困难的可能。在无纸化考核的背景下，终结性考核的题型大多数为客观题，基本是以考核学生记忆性的书本知识为主，弱化了对学生学业收获和“应用型人才”目标达成度的考察。

（五）教师队伍素质及结构难以适应多元化人才培养发展需要

开放大学的主干与核心仍然是大学，无论人才培养、专业发展还是教学资源建设，都必须由高素质的师资队伍来承担。开放大学的法学专业教学团队一般由学校体系内本部法学专业课程教师、分校法学专业辅导教师以及校外兼职教师组合而成。体系内专职教师队伍囿于学校欠缺“品牌效应”,不具备吸引优秀师资力量加入的基础条件。整体师资的学历水平和专业结构与普通高校相比，始终处于劣势，尤其是省以下各地分校的法学师资更为薄弱。开放大学办学层次相对较低，对学校教师的职称评聘构成现实制约。教师因教学时空分离而缺乏实质性的教学体验，难以实践“教学相长”的教学轨迹，除了满足基本的教学要求外，教研学术成长缓慢，社会认可度和相应学术地位相对不高，容易形成与法学前沿和法律实务脱节的不利局面。此外，如今有志于从事开放教育理论和实务的专家呈减少态势，开放大学外聘兼职教师存在着聘请难、履职任务不确定、工作时间不稳定、流动性大的现象，维持一支稳定而高质量的兼职教师队伍比较困难[12]。如此一来，开放大学法学教育可能会既缺乏法学理论的学术层次，又缺乏法律实务的技术含量，对社会各界难以形成多元化的吸引力。

三、开放大学法学教育人才培养模式的改革路径

《教育部关于办好开放大学的意见》（教职成〔2016〕2号）指出，开放大学要顺应全民学习和终身学习需求，广泛开展学历教育和非学历教育，满足不同类型不同层次学习需要[13]。遵循这一精神意旨，开放大学法学教育应当对人才培养模式进行科学合理的改革,籍此实现其新时代的人才培养目标。

（一）构建符合多元化人才培养需求、多层次的课程资源体系

课程资源的开放是开放大学的生命线，而这道生命线的心脏是课程资源质量，没有质量保证，课程资源的生命将会终结[14]。英国开放大学拥有优异的教学质量和良好的办学声誉，与其建设出大量优质的课程资源密不可分[15]。因此，开放大学法学教育应当高度重视课程资源的研制与开发：（1）课程资源建设团队除课程责任教师、辅导教师、行业专家之外，还应当吸收学科专家、教育技术专家和媒体技术人员，提高课程资源的专业性、实用性和针对性，适应开放教育发展需要。（2）课程资源体系内容的设计要偏重于提升学生法学实践能力。广东开放大学法学专业的课程资源包括了自主学习资料、重点知识讲授视频、案例库、法律法规汇编、习题测试等类型，还应当增加实训讲义、判例汇编、实践法律文书等内容。同时，增加理论教学的实践环节，强化训练学生法律交流、分析和推理能力。（3）除了按照教育部《新国标》的要求对法学专业课程进行设置以外，还要根据其难易程度，对课程进行等级划分，便于非学历教育的学习者根据自己的需求，自主选择课程模块进行学习。（4）在物权法、合同法、知识产权法、公司法、证券法、金融法、票据法等领域建设一批“高、精、深”的课程资源，为高层次专业人士提供高水平的教育培训服务。唯有如此，开放大学法学教育才能充分利用“学分银行”，便于学习者实现学习成果的积累和转换，为社会公众搭建起一座接受终身法律教育的“立交桥”。

（二）加强以提升人才培养质量为目标的教学过程监控

教学过程是师生通过教学互动，共同实现人才培养目标的基本途径。现代教育评价，已经从关注教学结果转向“教学过程与结果并重”，使师生能够利用教学过程中反馈的信息，发现问题，改进教学，达到促进学生发展的目的[16]。开放大学法学教育必须加强对教学过程的监控，制订明确的教学规范，借助精准高效的学习支持服务体系，清晰而公开地展现教学过程，从而建立起社会公众对其人才培养质量的信任和认可。开放教育重要的教学手段之一是面授辅导，教师可以常态化地运用案例教学法，将抽象、枯燥的法学概念、法律条文和法律原理与生动的案例相结合，从而强化教学内容重点，增强师生教学互动。同时，开放大学法学教育应当克服实习实训难以开展的不足，着力推动法学专业虚拟仿真实验教学，确定专业课的实训目标和实训方案，建立诉讼和非诉讼虚拟仿真实训模块，培训学生掌握不同的法律实务技能和方法，提高法学专业实践教学水平。

（三）科学规划以素质技能培养为导向的教学活动

开放大学法学教育必须进行深入细致的调查研究工作，充分掌握学生的年龄、从业、区域、岗位结构、学习动机以及学习需求等信息，才能从根本上解决学生自主学习的问题。教学活动与培养目标紧密相关，对于法学专业学历教育，教学活动应当围绕法律专业知识结构体系的完整性来设计；对于大学后法学非学历教育，教学活动应当围绕补充法律知识、提升某个领域法律专业技能来设计；对于继续教育法律培训，教学活动要根据服务对象的具体需求，以提高法律素养来设计。开放大学法学教育，应努力确保教学内容与学生自身的工作有一定关联性，让学生能够感受到所学知识的实践价值，从而使学生的素质技能真正得以提高。如此一来，开放大学法学教育才能从强调“以教为主”变成“以学为主”[17]，教师可以更多地跟踪、监控学生的学习过程，以严格管理的方式确保法学课程形成性考核成绩的真实和公正，以规范的操作程序保证法学专业毕业论文的质量，使开放大学法学教育成为有约束、监控、评价机制的高质量教学活动。

（四）科学制订“宽进严出”的评价考核机制

纵观世界各国开放大学，虽然都具有“开放”和“宽进”的办学特色，但是更追求“严出”的人才培养质量要求。如韩国国立开放大学学生的毕业率一般在27%。法律系因学习任务重、考试偏难，学生的辍学率更高,达到50%以上。“严出”造就了韩国社会对其开放大学法学专业文凭的高度认可，毕业生可以参加各种国家考试包括国家司法考试，最终成为法官、检察官、律师等法律从业人员[18]。开放大学法学教育必须要正确处理好人才培养质量和办学效益之间的矛盾关系，要摒弃“迎合学生的低端需求而故意简单教学内容以及放松考核要求”的错误做法。开放大学法学教育的考试题型应该包括客观题和主观题两大部分：客观题应主要以案例形式考查学生对法学原理的掌握和分析解决实际问题的能力，主观题的内容应是开放性的，主要考查考生的语言表达能力、思维创新能力。总之，践行“宽进严出”的人才培养要求，毕业率是一个重要质量衡量指标[19]。开放大学法学教育应当合理提升学业挑战度，适当增加课程难度、严格考核方式、畅通淘汰退学机制，力争人才培养质量逐步与一般层次传统高校的法学专业有相当可比性。

（五）建设适应多元化人才培养目标的师资队伍

在开放大学特有的教学模式中，教师作为学习模式的引导者、学习过程的指导者、学习内容的辅导者，身兼教学与管理的双重责任，被要求成为专业知识、教育理论、科研能力、现代信息技术兼具的“多面手”[20]。因此，开放大学需要更多的高等级专业技术职务教师，更需要教学名师、学术大师塑造教育品牌，其高级职称岗位设置的比例应当高于一般传统高校的控制标准。开放大学法学教育基于人才培养目标的多元化，对师资队伍建设存在着更高的要求：（1）保持科学合理的生师比。英国、印度以及我国香港的开放大学的生师比一般不超过30：1。日本最高，为165：1[21]。开放大学法学专业的招生数量常年排名前列，与之相适应，法学专业师资队伍应当保持数量规模稳定、职称结构合理。（2）专兼结合。开放大学法学教育单凭专职教师难以完成教学任务，需要突破现有体制机制的禁锢，聘请大量的教授、学者、普通教师以及法律实务一线的法官、检察官、律师、公证员、仲裁员等，参加课程资源建设、受托面授辅导、提供学习支持服务、监控督促学生落实学习过程。（3）岗位职责明确。专职教师和兼职教师之间、课程主持或责任教师与课程辅导教师之间，要有明确的岗位角色分类和职责界定。此外，我国有27所省级开放大学（电大）存在开放教育办学模式与高职高专办学模式并存的“两校一体”现象[22]，要注意集中分配符合教学实际需要的师资力量，专门承担开放教育法学专业的教学任务，以利于开放大学法学教育人才培养的高质量发展。