乡村振兴战略下农村养老模式问题研究

2020-03-03杜易洲沈小尉孙竞瀚

江苏科技信息 2020年10期

杜易洲，沈小尉*，孙竞瀚

（1.山东省医药卫生科技信息研究所，山东济南250000；2.山东第一医科大学（山东省医学科学院），山东济南250000）

0 引言

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。乡村振兴战略的提出旨在激发乡村发展活力，促进农村经济发展，而农村社会养老保障是农村经济和社会发展的重要保证。养老问题一直是备受我国社会和政府关注的一大热点问题，关系到全面建设小康社会，事关社会公平与稳定，影响国民经济发展水平。在这一背景下，随着老龄化现象的愈发严重，农民对养老保障的需求、服务以及观念等都发生了变化，农村养老矛盾日益尖锐。要想促进乡村全面发展，让农民安居乐业，就必须重视农民的养老保障问题，使农村不仅在制度上保障农民生活，还要在经济文化上下功夫，从根本上不断解决农民的养老问题。

1 农村现有主要养老模式及问题

1.1 农村家庭养老

家庭养老模式是我国农村养老最普遍的方式，是中华传统美德的具体表现形式。家庭养老是指老人们可以生活在自己熟悉的环境中，依靠子女提供养老保障。农村家庭养老经济花费比较少，不仅对子女的经济条件要求比较低，而且子女能够给父母更多的精神照料和心理慰藉［1］。

不足之处：在劳动力不断流失，空巢化日益加剧的今天，家庭养老模式首当其冲，在菏泽等人口输出大市，照顾缺失是家庭养老模式比较普遍的现象。随着二孩政策的放开，中国农村家庭由“4-2-1”模式向“4-2-2”模式转变，家庭抚养经济压力推动着松散的家庭养老模式向更加集约经济的养老模式转变。

1.2 农村社区养老

根据2015年的《社区老年人日间服务基本要求》则将其修改为“社区老年日间照料中心是为社区内自理、半自理老年人提供膳食供应、个人照料、保健康复、精神文化、休闲娱乐、教育咨询等日间服务的养老服务设施”。

根据社区养老含义，相关学者对一些概念要素也达成了共识：一是日间照料的地点应坐落在社区层面，满足社区老年人在地老化需求；二是服务内容的多元化，除了为中心内老年人提供整合型服务之外，还为居家老年人提供拓展性服务；三是日间照料中心的接受人群有着一定的限制，针对功能障碍者入住社区日间照料中心需经过严格的评估［2］。

面对空巢化、老龄化带来的农村老年人口养老双重压力，各地积极发展社区集中养老模式破解农村“空巢老人”养老难问题，大力兴建日间照料中心和幸福院，满足了老年人养老不离家的意愿。

不足之处：在日间照料中心的运行过程中存在以下几个方面的问题。在当前广大农村地区经济发展水平低下的客观实际下，农村社区养老完全依靠村集体、政府组织的筹资才能实现社会化养老运转。

政府为建设日间照料中心投入大量资金，但农村社区养老设施的运营、人员使用尚缺乏成型措施。正如《问政山东》中曝光的潍坊地区日间照料中心空置现象，问题极具代表性。此外，已有农村社区养老机构工作人员多是缺乏专业护理知识的农村留守妇女，农村社区养老模式中专业养老护理人员较为短缺，对于有自理能力和半失能老人，能够给予留守老人更好的日常生活照料，但对于失能老人的日常护理，社区养老模式难以达到其目的。

1.3 医养结合模式

“医养结合”是指医疗资源与养老资源相结合，实现社会资源利用的最大化。其中，“医”包括医疗康复保健服务，具体有医疗服务、健康咨询服务、健康检查服务、疾病诊治和护理服务、大病康复服务等；“养”包括生活照护服务、精神心理服务、文化活动服务等。“医养一体化”的发展模式，是集医疗、康复、养生、养老等为一体，将养老机构和医院的功能相结合，把生活照料和康复关怀融为一体的新型养老服务模式［3］。从医养结合养老模式的定位来看，更利于提高老年人的生活质量和养老品质。与传统的农村养老模式相比，作为新兴模式的医养结合模式具有很多优点：第一，医学资源与养老服务的结合，能有效解决失能或半失能老人的长期养护治疗。第二，从基层医疗资源的应用角度，养老服务的开展有利于盘活以卫生院为代表的中小型医疗资源，巩固基层卫生医疗体系，提高财政资金有效利用率。

不足之处：医疗资源本身的专业性、医疗主体的积极性、社会接受意愿及程度都是影响医养结合养老服务模式在农村开展的重要影响因素。在农村层面，受制于经济、人才、扶持政策等因素影响，民营医养结合机构发展还处在萌芽阶段，医养结合养老模式的主要实施机构是乡镇卫生院，其本身的缺点影响了养老功能的发挥。一方面，乡镇卫生院医疗资源配置水平普遍较低，医疗技术在农村群众中认可度不高，从根本上影响了群众对乡镇卫生院“医养结合”养老服务的接受度。另一方面，受制于资金、人才、政策等方面的限制，近年来乡镇卫生院执业(助理)医师持续减少，人力结构仍不合理，护理人员相对更少。在当前双向转诊实现“慢病”“康复”回基层、乡镇卫生院开展“医养结合”的新形势下，护士队伍的作用无可替代［4］。按照现有的60周岁以上老年人人口在总人口中占比，在一般得乡镇规模3万人口计算，老年人口就达6 000多人规模，对卫生院的工作强度是一个极大的挑战，极大地限制了医养结合模式服务方式的多样性，须尽快补充完善并不断加强护士队伍建设。在不改革现有经济条件、人才引进、扶持政策、薪酬制度的情况下，农村“医养结合”养老模式作用发挥，很难做到有的放矢。

2 对策建议

2.1 加大国情教育，做好宣传引导工作

转变农村群众养老观念势在必行。广泛地开展养老意识宣传，开展农村老龄化国情教育，通过各种社会媒体、村镇宣传栏等形式，结合现阶段我国经济社会发展情况，宣传农村养老服务新观念，逐渐转变农村陈旧的养老观念。

中国经济进入新常态，农村舞台大有可为。习近平总书记指出现在市场要素双向流动、城乡之间流动更加活跃了。不仅是本土大学生返乡，也有很多海归到乡村去寻找创业机会，乡村、现代农村农业发展的空间仍然是一片大有可为的土地。

2.2 激发农村土地活力，提升农村经济造血功能

农村养老问题归根结底是经济问题。农村养老服务体系的建设，必须充分考虑农村的经济实力。现阶段，受到农村集体经济薄弱、农村老年人支付能力不强、农村养老消费观念等因素影响，农村养老服务市场供给与需求存在严重的不匹配问题。一方面是农村养老产业亟须提升，另一方面现有的养老机构床位空置率居高不下，究其根本原因，养老对象及其家庭支付能力才是其选择养老方式的根本因素。

土地是农村养老群体的主要经济收入来源，一旦他们失去劳动能力，生活也就失去了保障［5］。农村土地具有社会保障功能，对维护农村的社会稳定和经济安全起着重要的作用。随着乡村振兴战略的实施，对农村土地发展提出新的要求，各地区应结合自身实际情况，转变农业发展方式，适应现代农业发展规律，推动农村产权制度改革，鼓励引导社会工商资本进入农村产业，培育新型农业经营主体，发展特色种养殖、休闲农业等高效农业，通过集体资产股权量化，促进农民身份向股东身份的转变，切实发挥土地收益对农民基本养老的保障作用。

2.3 吸引人才返乡创业，壮大养老服务经济基础

现阶段，提升现有的农村养老模式，关键是人才。各地政府应因地制宜宣传产业扶持、财政补贴、金融保险、人才激励、社会保障等政策支持和机制保障，让务农有钱赚、有保障，让人们对“农民”认识从身份转变为职业，逐步引导有能力、有技术、有热情的人们回归农村发展农村，让农民真正成为有吸引力的职业。

通过产业发展、服务完善、政策支持等多种措施，吸引技术人才、管理人才返乡创业，进而带动乡村产业升级、管理升级和效益增加，形成乡村产业强、人气旺、乡村再建的新局面，进而巩固中国农村养老基础。

加强农村职业教育，夯实做大农村经济体的人才储备，通过与职业护理院校、家政服务机构合作培养专业化养老服务人才，形成规模化、产业化养老服务人才体系，发展农村养老产业，改善“医养结合”中卫生院养老服务人员不足问题。

2.4 农村养老服务供给多元化

养老服务体系包括服务的公益性与服务的经济性两方面。服务的公益性表现在社会主义经济的发展为了人民，依靠人民，发展成果由人民共享，在农村养老体系中，不让一位群众掉队。服务的经济性要求在社会主义初级阶段，经济基础还不够强大的时候，应充分发挥市场在资源分配中的基础性作用，遵循农村养老服务市场的运行规律，调动各类社会资源投入到农村养老服务体系。农村养老服务对象需求的多样化要求养老服务供给的多元化，充分考虑到农村被抚养对象的经济条件，建立包含个人、政府、社会营利组织与非营利组织共同参与的多层次养老服务机构，提升农村养老品质。供给主体的多元化能缓解国家的财政压力，提高老年人的生活水平，满足老年人的多样化需求，完善养老服务体系。

2.5 立足城乡居民基本养老保险，加强推广商业养老保险

树立自我养老意识，破除我国农村大多数居民依靠儿女、政府、社会养老的传统思维。正视经济基础差异，对济南、青岛、烟台等农村家庭供养水平较高的地区，在巩固城乡居民养老保险制度基石作用的同时，积极学习美国、德国、日本等发达国家做法，政府与保险企业合作推行发展适合本地区的个人年金、自愿养老保险等商业养老金融产品。

2.6 坚持以需求为导向，发挥政府在农村养老体系建设主体地位

农村养老服务作为一项重要的社会福利事业，必须以政府为主导，坚持以百姓的实际需求为工作导向。在农村地区，经济基础相对较差，养老服务的市场参与度小，如果没有政府的主导，因为经济因素必将影响到农村养老服务的质量。2019年9月，山东省民政厅发布了《山东省养老服务条例（草案征求意见稿）》，条例指出：县级以上人民政府应当根据国土空间总体规划和详细规划，安排养老服务设施年度用地计划。政府举办的敬老院、福利院等养老服务设施用地，应当采取划拨方式供应；其他非营利性养老服务设施用地，经依法批准可以采取划拨方式供应。营利性养老服务设施建设用地，可以采取出让、租赁等方式供应。符合国家和省规定要求的，可以使用农村集体建设用地建设养老服务设施。为适应农村老龄化发展进程，乡镇政府机构应相应的调整机构设置，开设专职的养老产业部门，积极构建以村镇为主体的农村养老体系建设，将养老服务产业纳入乡村振兴建设的总体规划中，进行系统性、前瞻性的制度设计。同时，设立养老健康医疗产业引导基金，为开办农村养老机构的社会力量提供信贷支持和融资平台，在政府的主导下，加大土地、税收、财政方面政策扶持，完善运行监管机制，推动农村产业创新，鼓励金融、医药、地产等企业进入农村养老市场，探索生态康养模式、旅游康养模式，发展PPP模式农村养老服务产业。充分利用农村闲置集体经营性土地、废弃厂房、林地等土地资源，以地做资本积极引进有资质、专业化的民间养老机构投身农村养老事业，通过发展农村养老服务产业，提高本地区养老服务质量，降低服务价格。创新基层用人机制，在农村社区养老、卫生院医养结合项目面向社会开设农村养老服务的公益性岗位，调动专业护理人才参加农村养老服务积极性。