关于深圳智慧城管发展的思考及建议

林隆健等

习近平总书记在党的第十九届四中全会上提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标”，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》指出，要“促进社会治理现代化。综合应用大数据、云计算、人工智能等技术，提高社会治理智能化专业化水平”、“加快建设智慧城市，支持深圳建设粤港澳大湾区大数据中心”。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，深圳市以云计算、物联网、大数据等高新信息技术为支撑，以城市的有机更新为出发点，全力打造“双一流”“国家新型智慧城市标杆市”，并制定了“六个一”的发展目标，即“一图全面感知、一号走遍深圳、一键可知全局、一体运行联动、一站创新创业、一屏智享生活”。深圳智慧城管建设关乎“智慧深圳”，关乎“共建共治共享”社会治理格局的形成。①《深圳市人民政府关于印发新型智慧城市建设总体方案的通知》，深圳政府在线网，2018年7月30日，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2018/gb1062/201807/t20180730_13798766.htm。

一、国内智慧城管建设现状分析

（一）国内部分城市的智慧城管建设

2004年开始，在北京市东城区模式试点成功的基础上，数字城管系统被迅速推广至全国城市，改变了传统的城市管理模式，在维护市容市貌方面发挥了重要作用。经过十来年的发展，数字城管系统也陆续出现了设备老旧、系统落后、功能不全等问题。围绕国家推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的部署，结合城市的管理需求，北京、上海等地先后开启了智慧城管建设的探索，并取得了一定的成绩（见表1）。

（二）深圳数字（智慧）城管建设现状

深圳数字城管系统作为全市现有且仅有的一个支持全市范围协作的城市管理平台，依靠1600名信息采集员巡查发现问题，协调职能单位处置解决问题，实现了网格化管理，建立了闭环工作流程。近五年来，数字城管系统累计立案753万余件，结案741万余件，结案率高达98%以上。

2014年起，深圳以国际化视野审视城市管理问题，先行先试，探索以“云、物、移、大、智”等新一代信息技术的运用，建设“五全”（全采集、全智能、全调度、全接触、全用户）智慧城管系统，推动工作方式由“管理”向“治理”转变，由“管理”向“服务”转变。其中，环卫精细化管理模式正以市直属为中心向全市辐射开展试点，已对全市60家环卫公司、255个环卫保洁与清运标段、五万多外包环卫保洁作业人员以及3000多台环卫车辆等资源实现全覆盖精细化管理，并搭建了环卫企业诚信库，促进企业诚信履约，目前已初见成效。以宝安区为例，一是环卫人员实际出勤人数和出勤率显著提升，日均出勤人数9106人，增加3369人，出勤率提升37%；二是机械化作业里程显著增加，作业覆盖率显著提升，机扫日均里程2886公里、作业覆盖率达100%（提升66%），洒水日均里程654公里，作业覆盖率达到100%（提升58%）；三是环卫工人用工时长激活，环卫工人工资大幅上涨，提升幅度40%以上，目前环卫工人实际月收入基本能达到3500元（见图1-图5）。

图1 深圳市宝安区环卫精细化系统路网分析界面

表1 国内部分城市智慧城管建设情况分析

图2 深圳市宝安区环卫精细化系统人员实时监控界面

图3 深圳市宝安区环卫养护人员近几年出勤率统计

图4 深圳市宝安区环卫养护近几年日均洒水作业覆盖率统计

图5 深圳市宝安区环卫养护人员近几年月均工资待遇统计

二、深圳智慧城管建设存在的主要问题

（一）信息化建设重视不足，整体基础薄弱

深圳市占地面积约1900多平方公里，常住人口约2000多万人，城市管理范围广、难度大。而全市城管执法人员仅1700多名，业务管理流程还存在依靠人工操作流转，总体信息化基础薄弱。目前，传统的手工作业、人海战术工作模式已不能适应新形势和任务的需要，“如何将信息化手段深入应用到全市执法调度、垃圾分类管理、公园管理等领域”成为每个城市管理者必须思考的难题。参照国内其他城市的建设经验，深圳需进一步加强对信息化、智慧化的重视，在全市范围形成更广泛的认识，发动相关单位群策群力，谋划打造高标准智慧城管。

（二）全面感知不足

当前，深圳在城市管理领域，物联网技术还未大规模运用，新兴的5G通信技术、视频智能分析、RFID、Nb-IoT等技术手段仍处于应用探索阶段，前端感知渠道也不够全面，尚未实现“即时感知、随时发现、实时解决”。以视频感知为例，深圳城管已在规划建设全局各行业统一的视频监控平台，并共享交警部分干道视频监控资源，但对城管涉及的重点公共区域如市政公园等的前端视频监控点建设覆盖广度和密度依然不足，监控盲区较多，如莲花山公园，该园占地面积194公顷，却仅有19个有线模拟摄像头，30个无线数字摄像头。

（三）系统烟囱林立

深圳城市管理涉及行业较广，早期各项业务间差异较大，近年来随着城市管理要求的进一步提高，各业务间融合度越来越高，环卫、绿化、市容、公园、灯光、执法等相关行业的协同管理要求也越来越高。但由于各项业务信息系统多为“烟囱”模式建立，且采用的技术不同，融合难度大，难以推动技术融合、业务融合、数据融合，尚未能实现“大城管”协同管理。

（四）数据家底不清

深圳城管目前仅数字城管、环卫绿化精细化等几大平台系统有联网结构化数据，在数据治理方面还存在以下问题：一是城管数据采集、更新手段少、不及时，各业务存在大量非结构化数据，难以形成长效管理机制；二是已有城管数据质量不高，没有统一的数据标准，数据存储凌乱分散、缺乏汇聚融合；三是对大数据分析挖掘技术应用不够，现有的数字城管数据分析平台大多用于展示、查看，未能对城市管理的领导决策提供辅助智能支撑。

（五）传统监管方式粗放

深圳是国内最早进行环卫服务外包的城市之一，在城市管理领域市场化改革中也一直处于全国领先地位。当前深圳环卫精细化管理系统已基本覆盖全市，但环卫业务本身涉及内容广泛，已有的精细化管理系统对清扫保洁业务关注较多，对垃圾溯源等其他业务未实现全市全覆盖；且城管其他行业如垃圾分类、执法、户外广告等也缺乏精细化管理模式的应用，对外包服务企业、企业监管主体等监管不到位，没有以诚信体系作为抓手。

（六）公众参与不够

“美丽深圳”五位一体公众互动服务平台上线以来，陆续推出了微信红包、智能客服、城市环境文明使者成长计划等一系列便民服务，获得市民的认可和喜爱，但仍存在以下问题：一是平台多通过传统媒体、现场活动、户外广告等线下方式推广，较少利用新媒体做线上宣传，因此微信公众号的关注度还不够高，现有粉丝数约60万人，仅占深圳市常住人口的3%，尚未实现“共建”；二是“微信红包”功能吸引了部分市民参与城市治理，现每日平均接报“爆料”约700多宗，尚不足全市每日总上报数的20%，可见绝大部分城市管理案件来源于信息采集员巡查发现，尚未实现“共治”；三是平台推出的公园门票在线购票、养犬服务、公园气象指数等服务功能深受市民喜爱，其中在线购票功能推出以来已售出约500万张门票及游乐票，但目前服务功能仅适用于部分市政公园，覆盖面狭窄，尚未实现“共享”。

三、完善深圳智慧城管建设的对策与建议

（一）加强领导重视，强化机制保障

由于深圳智慧城管建设涉及全市多个职能单位，是一项长期的任务，各相关单位应自上而下加强重视，保证一把手到位，并进一步深化认识、转变观念、积极研究。为切实加强对智慧城管建设工作的组织领导，建议成立由市、区领导牵头的智慧城管建设专项领导小组，负责全面统筹智慧城管工作，并对跨市区、跨部门、跨行业的问题进行协调安排。通过进一步完善全过程的管理和监督,推进建立长效机制,从根本上保障深圳智慧城管建设的高端高质。

（二）加强物联感知，实现联网共享

一是加强前端感知建设，充分运用各类传感器、摄像头、手持终端、卫星遥感等感知设备实时采集、获取各类城市管理信息，在垃圾分类、景观照明、公园管理等方面推广物联传感技术；二是全面整合、汇聚共享所有感知渠道，加强基础数据、过程数据的收集、传输和存储，充分使用发挥感知数据的最大价值，打造城市管理感知一张图。

（三）加强平台建设，促进业务协同

紧跟深圳市新型智慧城市建设的总体规划，做好智慧城管顶层设计，真正发挥指挥调度、大数据应用、统一GIS等各种基础公共能力平台的应用能力，转变以往单一系统开发的模式。通过基础大平台的整合汇聚，解决多系统、跨平台间的信息不对称问题，不断消除信息孤岛和系统烟囱，真正促进跨部门、跨行业的系统融合和业务协同。

（四）加强数据治理，强化分析应用

一是开展数据治理工作，制定统一的行业数据标准，解决多系统、跨平台间信息不对称的问题，实现行业平台数据的整合汇聚、交换共享；二是应用大数据技术，强化城管部件实时监管、城管事件智能研判，通过统计分析城市管理案件的分布情况、发展趋势，为城市管理提供强大的决策支持，使城市管理从“经验治理”转向“科学治理”、“精准治理”，提高城市的综合竞争力。

（五）加强精细管理，促进源头治理

习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”，①《习总书记两会时刻——城市管理应该像绣花一样精细》，中华人民广播电台网，2017年3月5日，http://china.cnr.cn/gdgg/20170305/t20170305_523637522.shtml。这为城市管理指明了新方向。借鉴上海、重庆经验，深圳城市管理要更进一步加强精细化管理，将环卫清扫保洁精细化管理的成功模式推广到环卫其它业务流程、全城管行业，建立精细化的人、车、物等城市管理要素资源库，落实主体责任、真正实现全覆盖扁平化管理；建立精细化的全过程管控标准，主动、实时监测各项业务运转流程；建立精细化的运行考核指标、数据分析模型，动态感知及时发现、解决源头问题。

图6 深圳市智慧环卫环卫指数评测分析图

图7 深圳市智慧环卫机械化作业监控图

（六）规范服务市场，助推诚信建设

将环卫体系的诚信体系建设推广到全城管行业，并深入应用：一是通过对作业过程中人、车、物等要素实时感知，监控整个作业过程，借助数据分析技术、人工智能及时发现问题、给予纠正，同时把外包服务费用计算与作业过程数据挂钩，扩大监管力度；二是建立科学、客观、规范城市管理诚信指标，并配套建立诚信考核评价模型，定期对各企业生成考核评价；三是将企业作业过程中的守信失信行为纳入平台，形成城市管理失信、守信资源库，从而实现“守信联合激励、失信联合惩戒”的良好氛围，进一步规范公共服务外包市场，助推社会自律、健康、和谐发展。

（七）丰富公共服务产品

让市民共建共治共享城市治理，首要问题就是营造良好的参与模式，市民可以像了解家事一样了解城市，这必然要求城管公共服务产品进一步丰富、细腻、精准。一是进一步完善公众参与城市管理的奖励机制，如增加爆料案件类别、提升案件处置质量等，鼓励公众积极参与城市管理建设；二是多举办线上全民城管活动，与公众形成良好互动，提升“美丽深圳”知名度，树立深圳城管正面形象；三是通过充分挖掘城管系统的相关便民资源，开发上线一系列创新、智能、全面的便民服务功能，让生活在这座城市的市民有更多获得感。如：引入智慧停车等公园停车数据，为市民自驾出行公园提供指引，方便市民轻松享受公园优美环境；运用实时数据分析，从市民个人需求出发，以互动的模式，推送公园、绿道实时人流量、气象指标、应时景点等动态信息，提高市民的体验感和对城市的认同感。

纵观国内各大城市，城市管理工作正向更高阶段的智慧化发展。深圳作为我国改革开放的重要窗口，正迎来从“特区”向“先行示范区”转化的“二次创业”里程碑时刻。深圳应博采互鉴，进一步完善城市精治方案，打造个性化、高品质的智慧城管，让我们的市容更加干净、整洁、有序，我们的生活更加文明、舒适、便捷。①文中深圳市数据来源于深圳市城管相关业务部门，数据截至2019年6月。