从体制机制创新看当代中国对社会治理秩序的不懈追求

高 峰

党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日（5）。这是我们党长期以来对社会治理理念和路径进行探索基础上的进一步深化，对不断构建和完善符合经济和社会发展要求的社会治理秩序具有重大意义。

一、当代中国现代化进程对改革和创新社会治理体制机制提出迫切要求

按照卢梭的说法：“除了一切人所共同的准则而外，每个民族的自身都包含某些原因，使它必须以特殊的方式来规划自己的秩序。”②卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，2003年，第68页。对于当代中国社会治理，不可避免要回答以下问题：在当代中国追求现代化的背景下，应该有什么样的治理？谁来治理？怎样治理？显然，这些问题是内在贯通的。

构建和维系社会秩序，是社会治理追求的基本目标。在现代社会治理理论的视野中，国家、社会组织或社会群体、社会个体等对社会秩序有共同需求。但作为社会治理秩序构建和维系的共同主体，他们又分别在追求社会治理秩序的进程中发挥不同的功能，起着不同的作用。

当代中国社会治理的鲜明特点之一，是在当代中国的现代化进程及社会治理方式演进中，执政党和国家始终是构建和维系社会秩序的核心主体，在社会治理中起主导性作用。当代社会治理方式的演进是执政党和国家在回应社会需求中通过自我变革和主动追求体制机制创新的过程中实现的。对于这一历程，有学者在2008年改革开放30周年时曾从政治发展角度概括为：“中国治理变革的主要方向, 是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主。”①俞可平：《中国治理变迁30年（1978-2008）》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。实质上，这一概括只是大致描述出中国社会治理变革及其理念和体制机制创新的过程。由于社会历史的极端复杂性，决定了对这一发展历程不能简单和机械地理解。马克思说：“对社会生活形式的思索，从而对它的科学分析，遵循着一条同实际运动完全相反的道路。这种思索是从事后开始的，是从已经完全确定的材料、发展的结果开始的。”②马克思：《著者亲自修订的‘资本论’第一卷法文版片段》，载自《马克思恩格斯全集》第49卷，北京：人民出版社，1982年，第191页。马克思的“从后思索法”为我们提供了一种观察当代中国社会治理及其追求社会秩序的进程的科学方法。

20世纪40年代末，经过长期的革命战争，中国结束了自1840年以来的半殖民地半封建社会的历史和旧中国一盘散沙的局面，建立了中华人民共和国，进入了人民民主专政的新时代。在人民民主专政的国家政权中，“人民包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级。工人阶级是领导阶级，工农联盟是基础力量。由于中国经济落后，民族资产阶级还有很大的重要性，但是它不应当在国家政权中占主要地位”。“这些阶级在工人阶级和共产党的领导之下，团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府，向着帝国主义的走狗即地主阶级和官僚资产阶级以及代表这些阶级的国民党反动派及其帮凶们实行专政。”③中共中央党史研究室：《中国共产党历史 第一卷（1921-1949）下册》，北京：中共党史出版社，2002年，第812页。巩固国家政权是建国以后相当长的时间里的主要任务。对人民实行民主，对敌人实行专政是国家与社会关系的基本原则。这时的社会治理思维还主要体现为政治统治思维。国家作为统摄性的力量，贯穿和覆盖社会生活的各个领域、各个层面和各个环节，社会生活高度政治化。特别是经过社会主义改造，在国家经济、政治和文化等领域内，逐渐确立起权力高度集中的经济体制、政治体制和文化体制，整合机制和控制机制发挥强大功能，使国家和社会生活稳定但很大程度上缺乏发展动力和内在活力。

20世纪70年代末，中国共产党第十一届三中全会开启了改革开放和现代化建设的进程。执政党和国家破除“两个凡是”的思想束缚，确立解放思想、实事求是的思想路线，首先从农村改革开始，大力冲破高度集中的计划经济体制，探索并逐渐确立社会主义市场经济体制的改革方向。“改革是从经济方面开始的”，但“改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革”。④《邓小平文选（第3卷）》，北京：人民出版社，1993年，第237页。随着改革开放的逐步深入，社会结构体系开始发生重大变化。从社会生活领域的角度看，在传统的经济、政治、文化等三大领域之外，生发出一个具有相对独立性的社会领域；从社会主体的角度看，改革开放之前的“两阶级一阶层”的结构逐渐被多元主体结构所取代。根据2002年陆学艺课题组所发表的研究成果，按照获取资源与机会的能力，截至2001年，我国社会阶层结构大致分化为国家与社会管理者阶层（2.1%）、私营企业主阶层（1.0%）、经理人员阶层（1.6%）、专业技术人员阶层（4.6%）、办事人员阶层（7.2%）、个体工商户基层（7.1%）、商业服务业从业人员阶层（11.2%）、产业工人阶层（17.5%）、农业劳动者阶层（42.9%）和无业失业人员阶层（4.8%）；而在1978年，社会结构体系中没有私营企业主和个体工商户两个阶层，农业劳动者阶层占比高达67.4%；在2010年陆学艺课题组所发布的新的研究成果，上述十大社会阶层已有新的变化：国家与社会管理者阶层（2.3%）、私营企业主阶层（1.3%）、经理人员阶层（2.6%）、专业技术人员阶层（6.3%）、办事人员阶层（7.0%）、个体工商户基层（9.5%）、商业服务业从业人员阶层（10.1%）、产业工人阶层（14.7%）、农业劳动者阶层（40.3%）和无业失业人员阶层（5.9%）。①陆学艺主编：《当代中国社会结构》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第22页。上述社会结构状况至少说明以下几点：其一，社会阶层结构与先发展国家两头小、中间大的所谓“橄榄型”社会阶层结构还相距甚远；其二，社会主体及其利益结构和需求结构更加复杂化了；其三，由于这种阶层划分的根据是资源和机会的获取能力，因而阶层之间占比数值差别大的事实表明，各阶层间包括城乡之间和城市内部阶层之间的资源和机会的占有情况相差较大，这使社会公平问题凸显出来。由于社会成员对于资源和机会的获得情况与社会治理体制机制紧密相关，因此，这对执政党和国家改革和创新社会治理体制机制提出了迫切要求。

二、当代中国在社会治理体制机制创新中构建具有鲜明特点的社会治理秩序

实际上，执政党和国家为应对现代化进程中经济和社会发展所带来的问题和挑战，一直在不断探索和深化对社会治理规律的认识。特别是进入新世纪以来，执政党和国家提出了一系列推动社会建设以改善社会治理的政策目标，对社会治理体制机制进行了探索，这在执政党和国家的重要文件中有鲜明表达。

2004年中国共产党第十六届四中全会的报告中强调要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。要求“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规、整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。②《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，北京：人民出版社，2004年，第25页。在这里，明确提出了社会管理体制创新的任务和多元主体的社会管理格局。

2007年中国共产党第十七次全国代表大会的报告中强调要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。在教育、就业收入分配、社会保障、医疗卫生等领域外，特别强调要“完善社会管理，维护社会安定团结”。具体而言，要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。③胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2007年，第40-41页。要“健全党和政府主导的维护群众权益机制”。重视社会组织建设和管理。加强流动人口服务和管理。完善突发事件应急管理机制。健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理。完善国家安全战略，健全国家安全体制。对于和谐社会建设的目标，强调“和谐社会要靠全社会共同建设”。④胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2007年，第41页。在这里，强调了民生建设对于社会建设和社会管理的意义，提出基层管理体制创新的任务。

2011年全国人大通过的“十二五”规划纲要系统提出了要“创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定”。要“坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局，创新社会管理机制，形成社会管理和服务合力”。要“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设”。在社会管理机制上，要求“加快构建源头治理、动态管理和应急处置相结合的社会管理机制”。要 “标本兼治，加强和创新社会管理”。⑤《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，北京：人民出版社，2011年，第106-107页。在已提出的社会管理格局基础上，对建立和创新社会管理机制提出了相应要求。

2003年时任总书记胡锦涛指出：“建立与发展社会主义市场经济相适应的社会管理体制，对保持良好的社会秩序，有效应对各种突出事件，维护人民群众的根本利益，维护改革发展稳定的大局，具有重大意义。”⑥胡锦涛：《论构建社会主义和谐社会》，北京：中央文献出版社，2013年，第7页。2011年，他强调：“社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。要形成和保持一定的社会秩序，就必须有一定形式的社会管理。”“加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序，促进社会和谐，保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”①胡锦涛：《论构建社会主义和谐社会》，北京：中央文献出版社，2013年，第215页。这些论述，突出了社会治理与社会秩序的相互关系，提出了加强社会管理的根本目标。

2012年中国共产党第十八次全国代表大会的报告中，进一步理顺社会管理与社会建设的关系，强调要“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，并加入法治保障的重要内容，强调“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。②胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，载自《十八大以来重要文献选编》，北京：中央文献出版社，2014年，第27页。在具体的“加强和创新社会管理”部分中，特别指出“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，载自《十八大以来重要文献选编》，北京：中央文献出版社，2014年，第30页。这就进一步明确了社会管理的多元主体，特别是企业也在社会管理中负有相应责任。特别是在过去提出的社会管理格局的基础上，强调了法治保障的地位和作用。

2013年在中国共产党第十八届中央委员会第三次会议上，首次提出了“国家治理”和“社会治理”概念，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第3页。推动社会管理走向社会治理。会议强调改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，正确处理政府和社会的关系，创新有效预防和化解社会矛盾体制等。

中国共产党第十九次全国代表大会把“加强和创新社会治理”与“提高保障和改善民生水平”更加紧密地关联起来，提出“保障和改善民生要抓住人最关系最直接最现实的利益问题”。“坚持人人尽责、人人享有、坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进生活公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”⑤习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第45页。对于具体的社会治理问题，提出“打造共建共享共治的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，包括化解社会矛盾、健全公共安全体系、社会治安防控体系、社会心理服务体系、社区治理体系等方面。提出“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。⑥习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第49页。在这里，与以往论述相比，对社会治理路径的阐述更加清晰、明确和细致。

十九届四中全会在十九大提出的社会治理思想基础上，不仅将“民主协商”和“科技支撑”两个重要方面或环节注入社会治理体系中，使之更加系统和完善，而且进一步运用系统思维的方法论原则，提出了以共建共治共享为基本内涵的“社会治理共同体”范畴，体现了我们党在探索社会治理规律上达到新的高度。

综上所述，当代中国社会治理逐渐从侧重于巩固国家政权和政治秩序，到强化社会管理，再到强调社会治理，体现为对理念和体制机制的探索不断深化、路径不断创新的特点。社会治理方式的变化是基于经济和社会发展的阶段性要求，经济和社会发展水平不同，社会结构体系的性质和特点不同，就会对社会治理的方式提出不同的要求，社会治理秩序的形成和维系方式就相应不同。因此，不应简单地以某一阶段的社会治理方式及其特点简单否定其他阶段的社会治理方式及其特点，而是应立足于经济社会发展的不同要求，以及社会结构体系在不同阶段的特点，本着科学的态度和社会公平正义的原则，探索并实施相应的社会治理方式及其秩序生成方式。对于当前社会治理而言，应强调从“社会管理”思维，即强调自上而下的管理，政府大包大揽社会事务，以行政思维与行政手段管控社会的思维，转移到上下左右结合的立体化的社会治理思维，即更加深刻地体认和尊重社会结构体系中多元主体的利益的多样性，充分发挥政府的主导作用，但破除全能政府的理念。更加注重在国家和社会整体利益与个人和社会组织利益间的协调与互动，不再单向度地强调个人和社会组织对国家和社会整体利益的无条件服从。与个人、社会组织进行各种形式的议事协商，不再包办个人的日常社会事务。通过居民议事会等多种形式，集中居民意志，制定共同认同的规则机制，实行居民自治。更加注重强化法治思维与法治手段，在政府、社会组织和社会个体的协同共治中完善社会治理体系。更加注重运用现代信息技术手段，为提升社会治理的及时性和精准化提供技术条件。

三、当代中国社会治理体制机制创新的动力根源

充分发挥执政党的组织功能是当代中国社会治理体制机制创新的关键。在当代中国，中国共产党是执政党，执政党、国家、社会在根本目标上高度融合和一致。因此，上述对社会治理体制机制创新的国家追求，同时也是执政党的追求。或者说，国家对于社会治理体制机制创新的追求，其实质和核心是执政党立足于自身价值立场，为实现自身职能和回应社会要求而进行的探索和追求。

首先，中国共产党的性质宗旨及其执政地位决定了其在当代中国社会治理中必然发挥主导作用。任何“政党本质上是特定阶级利益的集中代表者，是特定阶级政治力量中的领导力量，是由各阶级的政治中坚分子为了夺取和巩固国家政治权力而组成的政治组织”。①王浦劬：《政治学》，北京：北京大学出版社，1999年，第265页。中国共产党作为政治组织，将自身性质规定为“中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益”。②《中国共产党章程》第1页，中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017年10月24日通过。它以马克思主义特别是唯物史观为指导思想的理论基础，自觉探求社会发展和社会治理规律，这必然使之在社会治理理念上不断深化，在体制机制上不断创新，从实践上切实服务于社会大众，及时回应社会需求，自觉解决社会问题。作为执政党，中国共产党掌握国家权力体系，具有对社会资源的强大配置能力，能够构建并通过法制手段确立社会运行体制机制，推进社会治理体系和治理能力建设。

中国共产党具有强大的组织和社会动员能力，与其他国家或政党相比，中国共产党有庞大规模的党员队伍和基础党组织。根据中国共产党中央组织部最新公布的党内统计公报，截至2017年12月31日，中国共产党党员人数为8956.4万人，有基层组织457.2万个，遍及城市街道、社区和农村乡镇、村，机关、事业单位以及企业和社会组织。③参见http://news.12371.cn/2018/06/30/ARTI1530343889643695.shtml。根据中央组织部最新党内统计数据显示，截至2018年底，中国共产党党员总数为9059.4万名。全国党的基层组织数量从1949年的19.5万个，增加到2018年的461.0万个，增长近23倍，全面覆盖各个领域。重点领域基层党组织建设全面加强，机关、事业单位、农村、社区党组织覆盖率均超过95%，公有制企业覆盖率为90.9%。新兴领域党的组织覆盖和工作覆盖扎实推进，全国有158.5万家非公有制企业法人单位建立党组织，26.5万个社会组织法人单位建立党组织。①《中国共产党党员总数超9000万》，《人民日报》2019年7月1日 （ 01版）。党员和基层组织数量庞大，有助于其在社会治理过程中渗透到社会领域，在各领域、各层面以及各环节中发挥影响力、组织力和引导力。特别是中国共产党在漫长的革命、建设和改革历程中，带领民众取得了一个又一个胜利，集聚了强大的政治权威，这使之具有巨大的社会号召力。作为执政党，它通过自觉履行社会利益代表功能、动员和组织功能、服务功能，特别是通过执政引领国家发展和社会全面进步，获得了民众的认同、支持和拥护。

许多政治学和社会学研究从国家与社会二元结构的思维框架出发，立足于社会本位，强调在社会治理过程中社会权利对国家权力的限制或制约，这有合理之处。但有些观点片面强调社会与国家的对立，既看不到基于两者对立统一关系的整体性及两者的利益契合面，更看不到具体到当代中国政治语境中和政治制度下执政党的根本宗旨和自觉价值追求，选择性忽视巨大成就和制度机制方面的优势，扩大过程中的错误、弱点和不足，因此，在社会治理研究中做出的判断以及提出的对策和建议偏离当代中国具体实际，显示出较大的片面性。

其次，自觉破除传统僵化的体制机制对社会治理创新的制约。传统僵化的体制机制惯性与新体制机制的不完善纠缠在一起，在一定程度上削弱执政党在社会治理中充分发挥其应有的引导力、号召力、组织力。中国共产党执政以后，领导人民经过艰苦努力，确立了社会主义制度。在社会主义道路的探索过程中，建立起权力高度集中的计划经济体制。与此相适应，在政治、思想文化及社会生活的方方面面，也建立起权力高度集中的体制和运行机制。在社会管理领域，与计划经济体制相适应，确立起城乡二元管理体制和单位制，政治领域和社会领域高度一体化。毛泽东曾在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中说：“人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活，要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带强制性的行政命令。没有这种行政命令，社会秩序就无法维持，这是人们的常识所了解的。”②《毛泽东文集（第七卷）》，北京：人民出版社，1999年，第209-210页。可见，运用行政命令是当时管理社会的主要方式。虽然也强调“为了维持社会秩序的目的而发布的行政命令，也要伴之以说服教育，单靠行政命令，在许多情况下就行不通”。③《毛泽东文集（第七卷）》，北京：人民出版社，1999年，第209-210页。但是，说服教育是处于辅助地位的，而且说服教育本身也具有浓郁的自上而下的行政色彩。行政管理方式具有直接性和统一性的特点，在一定意义上能提高效率，但靠行政命令来管理社会，抹杀了社会生活的丰富性和相对独立性，因而具有手段单一、简单、僵化甚至粗暴的缺点，容易滋生官僚主义。如果说，这种管理方式在当时社会结构体系相对简单的条件下还有一定的必然性，起到一定的积极作用，那么，改革开放以后，这种管理方式的弊端更加突出地显示出来，既与社会主义市场经济的经济体制机制不相适应，也不适应社会结构分化整合以及社会流动在广度、深度和速度上不断提升的社会现实的要求。因此，中国共产党“把改革当作一种革命”④邓小平：《我们把改革当作一种革命》，载自《邓小平文选（第三卷）》，北京：人民出版社，1993年，第81页。不断推进党和国家领导体制的改革，其目的“总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开”。⑤邓小平：《关于政治体制改革问题》，载自《邓小平文选（第三卷）》，北京：人民出版社，1993年，第177页。在经济全球化的大背景下，我国工业化、城市化、信息化不断深入，社会分工不断深化，但传统体制机制的惯性仍在一定意义上起作用，这使得“社会管理理念思路、体制机制、方法手段等方面还有很多不适应的地方”。例如：“社会管理职能部门没有形成运转协调的管理和服务工作合力”，“一些企事业单位社会管理和服务责任不清”，“基层社会管理和服务资源没有形成合力”，“社会诉求表达机制运行不畅，社会矛盾调处机制不健全，群众参与社会管理和服务的渠道不宽”，“管理手段单一，不善于发挥党的群众工作”等。①胡锦涛：《论构建社会主义和谐社会》，北京：中央文献出版社，2013年，第225页。

实际上，如前文所述，执政党在改革开放以来，自觉在努力实现现代化的进程中把自我革命与社会革命统一起来，探求促进经济社会发展与加强社会治理相结合的规律，逐步确立起新的社会治理格局和相应的体制机制，追求新的社会治理秩序。但一方面社会生活的极端复杂性使许多探索难以“一刀切”，简单套用到不同社会区域和层面；另一方面许多探索还在尝试中，社会新的体制机制有的还不完善，因而运转不畅。特别是在新的历史时期，执政党面临“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”，以及“精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险”，②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第61页。有些党员领导干部以及基层党组织在这些考验和风险面前难以过关，与体制机制问题结合在一起，极大地阻碍和削弱了执政党在社会生活中的引导、组织等能力的发挥和提升。中国共产党第十八次全国代表大会以来，在全面从严治党不断深化过程中，这种局面已有显著改观，这对新时代社会治理体制机制的探索以及贯彻落实的积极影响已经显著体现出来。