“双一流”建设背景下我国教育主权让渡与高校国际化能力提升探究

[摘 要]“一流的国际化能力”是纵深推进“双一流”建设的核心支撑，各高校将进一步加强对国际一流教育教学资源的引进，促进人员的跨境双向流动，持续提升国际化能力。在我国高等教育对外开放程度不断扩大的同时，教育主权让渡的情况也将不断增多。于此，我国应加快构建相关法律法规体系，完善制度环境，强化对高校开展国际化工作的引导与规范，确立教育主权维护的基础性支撑。高校作为维护教育主权的主体机构，在不断提升国际化能力的同时，应进一步塑造教育主权安全观，建构教育主权维护理论体系，切实将教育主权维护作为开展一切国际化工作的前提。

[关键词]“双一流”建设;国际化能力;教育主权让渡;教育主权维护

[中图分类号] G640 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2020）01-0007-06

[DOI]1013980/jcnkixdjykx202001002

一、教育国际化与教育主权让渡

《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》将“推进国际交流合作”作为一项重要“改革任务”，旨在通过加强与世界一流大学和学术机构的实质性合作、将国外优质教育资源有效融合到教学科研全过程等途径，切实提升我国高等教育综合实力、国际竞争力和话语权[1]。《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》强调，高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作的重要使命[2]。这是继2011年我国将文化传承创新确定为高校第四项职能之后，首次将“国际交流合作”确定为高校的“第五项职能”，集中体现了我国将在全球化思维下推进高等教育改革的战略思维和重大实践[3]。此外，习近平总书记在首届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上指出，我们要建立多层次的人文合作机制，要推动教育合作，扩大互派留学生规模，提升合作办学水平[4]。由此可见，从我国对高等教育发展的整体导向上看，我国高等教育将实现更大程度、更大范围、更高层次的对外开放。

面对全球一体化进程的不断深入，高等教育通过国际化这一方式实现了最深刻、最根本性的回应。高等教育国际化已从世界发展议程的“边缘”走向了“中心”。“不论愿意与否，几乎所有的高等教育机构都难以避免地卷入了全球化进程之中——或者作为积极的参与者，或者被动的接受者。”[5]高等教育国际化领域专家、德国学者乌尔里希·泰西勒（Ulrich Teichler）认为，国际化已成为当今大学的重要特征之一，更是未来高等教育的重要主题[6]。细观全球高等教育一体化进程，可以发现，正是各国本着“相互尊重 平等对话 互利互惠”的跨文化交际观，通过对教育主权的“适度让渡”，才实现了合作办学、教育教学资源的共享、师生的跨境流动、共同设立科研计划等相关国际交流合作，才构建了真正意义上的高等教育发展利益共同体。从1987年的“伊拉斯谟计划”（Erasmus Program）到“博洛尼亚宣言”（Bologna

Declaration）即“关于创建欧洲高等教育区域的宣言”，欧共体从实质上确立了欧洲区域高等教育一体化进程[7]。试想，如果欧洲各国缺乏共同愿景、共同目标，拒绝对“教育主权的适度让渡”，拒绝对相关发展利益做出相互妥协，那么欧洲地区高等教育共同体的建设只能是“天方夜谭”。

虽然我国的教育主权让渡是更好地参与高等教育全球一体化进程的关键前提，但我国高校作为高等教育事业发展的直接行为体，应高度关注对教育主权的维护，特别是要形成维护“教育主权”的工作思维，理解教育主权维护对深化国际交流合作的深刻内涵，以及深刻理解教育主权维护这一时代命题的核心要义。中国高等教育学会于2019年10月发布了《高等学校境外办学指南（2019年版）》，旨在引导有条件、有思路、有能力的高校探索实施境外办学[8]。尤其值得注意的是，“办学指南”不仅指明了实施境外办学的方向、方法和路径，还特别强调了对教育主权的维护。如在“总体要求和发展目标”中，明确要求“开展境外办学不得违反中国法律，不得损害中国国家主权、安全和社会公共利益”;对于与外方机构签署的合作协议，要求同时提供中文文本及办学所在地官方语言文本;以及对于“教材选择”、“录取标准和培养标准的制定”，均要求按照我国的相关标准和规定执行。

主权是一个具有较大历史维度和较强发展性的概念，并以民族国家的存在为客观基础的。法国学者让·布丹（Jean

Bodin）在其著作《国家六论》中首次明确提出主权的概念，将其定义为“国家支配其公众和臣民的不受法律约束的最高权力”[9]。我国对教育主权开展的相关研究始于20世纪末，即在我国加入世界贸易组织（WTO），并将教育定义为“服务贸易”，实现跨境“交付与使用”这一大背景下。教育主权与经济主权、政治主权、文化主权等同属于“国家主权”的“下位范畴”。理解教育主权的逻辑起点为，教育主权神圣不可轻犯，是一国治理本国各层次教育事业、处理对外交往中涉及教育事务的最核心权力，属“刚性权利”。维护我国教育主权是与他国开展教育领域国际交流合作的最根本性前提。

目前，国内学术界对教育主权概念及内涵的界定主要分为以下4种：教育主权是指涉及教育根本事项的立法、行政、司法的最高权力（主要指国家治理的“三权概念”），它与学校组织机构设立、教材类别确定、课程标准设定等方面的权限有本质性的不同，后者主要为“派生主权”;教育主权是一国自主处理国内教育事務以及独立处理与他国教育合作事务的权力（权利），即通过相关制定相关法律法规、确立合作规划、建立教育组织机构、评价及鉴定教育合作效益等权力;教育主权是一个主权国家在遵守国际法的基础上，以及基于相互尊重、互利互惠的基本原则，具有的处理其国内教育事务和在国际交流合作中独立处理相关事务的最高权力;教育主权是国家主权在落实相关教育事务上的具体体现，是内生于国家主权之内的涉及教育事务的最终决定权[10][11][12]。

“让渡”作为一个经济学概念，具有“出让、让与、交付”的涵义，常用于表述“权力让渡、权利让渡、价值让渡、利益让渡”等经济行为。教育主权让渡的概念来源于国家主权让渡理论，主要是指各国基于其国家核心利益，按照相关法律或制度规范，在“相互尊重

平等互惠”的基础上，把处理国内、国外教育事务的部分权力出让、交予超国家行为体（国际组织）使用，或就相关权力的“放弃”与他国进行“相互妥协”，以期参与、利用国际教育资源发展本国教育的目的。

二、教育主权让渡是教育开放的主动选择 “让渡”一词具有“被动”的语义场域，因而从某种层面上讲，“教育主权让渡”实则呈现出一定程度的“被动”的语境。诚然，自我国全面恢复在教育领域的对外交往活动以来，为应对全球经济一体化浪潮，采取了“教育主权让渡”的策略，以更好融入高等教育全球一体化进程，推动我国高等教育事业的发展。但自进入2010年以来，随着我国在高等教育领域对外开放程度的不断加深，为进一步强化高等教育对我国经济社会发展的“供给侧”能力，尤其在实施“一带一路”倡议等重大发展计划以后，我国亟需加快实现高等教育进一步对外开放的步伐，通过建设一流高校和一流学科，增强高等教育对经济社会发展的横纵支撑能力。同时，我国也正在着力探索对高等教育的国际输出，提升我国高等教育的全球话语权。

（一）教育主权让渡的逻辑起点：“相对性”与“发展性”

教育主权让渡具有“相对性”和“发展性”，这是理解教育主权让渡的逻辑起点。教育主权让渡的“相对性”是指“让渡”的“发起方”和“接受方”是相对的，即“出让”是一个“双向呼应”的过程。原因在于作为国家主权“下位主权”范畴的教育主权具有民族国家权力的“内生性”和“根本性”，神圣不可侵犯。而选择开展高等教育国际交流合作的双方为寻求某种利益契合点，基于平等互惠的原则，同时对对方做出“教育主权”的出让，因而“出让”的对象也是相对的。其次，教育主权让渡的“发展性”是指对“让渡”行为的逻辑指向是发展变化的，即“让渡”的过程并不仅仅是居于“相对劣势”的一方为寻求某种利益妥协而向“相对优势”的一方进行“单方面的出让”。以我国来华留学生培养为例。由于多种因素的影响，我国在来华留学生的实际培养环节中，灵活调整了培养方法和培养模式，提升了来华留学生的毕业率和升学率。这其实就是一种“相对优势”的一方向“相对劣势”的一方进行的在一定程度上和一定范围内的对教育主权的“主动让渡”。

（二）教育主权让渡的“结构功能主义”视角：推动国际交流合作

“结构功能主义”（Structural Functionalism）率先由美国著名学者、哈佛大学教授塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）提出。他认为一个社会只有满足了4个基本需求，才能维持其秩序和稳定。这个概念的4个基本需求，分别为对环境的适应（adaptation），目标的获得（goal-attainment），对功能的整合（Integration），以及分歧管理（latent

tension-management），即著名的“AGIL模型”[13]。通过这一个理论视角透视高等教育领域教育主权让渡，可以发现：1）从“对环境的适应”分析，教育主权“让渡”是各国为适应全球经济一体化进程而做出的符合自身利益获取的有效反应;2）从“目标的获得”分析，教育主权让渡是各国为实现在高等教育领域的共同发展，面对共同愿景而做出的基于平等性地位的相互妥协;3）从“功能的整合”分析，各国通过教育主权让渡将各自的优质高等教育进行有效整合、相互分享，从而形成潜在意义上的高等教育发展利益共同体;4）从“对越轨行为”分析，各国将确立对教育主权让渡的范围，避免因不平等、“合作逆差”导致合作关系的破裂。由此可见，各国通过教育主权的让渡实现了有效的国际交流合作，并形成了相应的内部支撑体系和制约规则。一旦有国家在这一体系中企图“一意孤行”、“违规操作”，将必然破坏整个体系的稳定性，甚至损毁这个体系，导致全球交流合作格局的消失。从这个意义上讲，各国既应避免侵犯他国的教育主权，也应有意识地做好教育主权的自我维护。

（三）教育主权让渡可以维护教育主权的理性回归：感性认知与理性思考

在高等教育全球化场域中，西方国家对我国高等教育资源输出的“单向性”仍较为明显。因此从某种角度看，“让渡”的行为会造成对我国教育主权的“弱化”，导致我国可能“失去”对相关教育事业发展的“控制权”，进而造成异质化的意识形态对我国传统文化、价值理念的冲击与侵蚀。但从现实意义看，在我国社会主义现代化建设亟需我国高等教育事业强有力、持续性的支撑的背景下，通过教育主权的“适度让渡”能够实现国外优质高等教育资源对我国的有效补充，从而优化我国高等教育的资源配置，进而推动我国高等教育综合实力的提升。当然，“适度让渡”尤其要聚焦“适度”，即教材选择权、课程计划设定权、毕业标准确定权等教育主权的“派生权力”，以及科研成果归属权、人才联合培养的“人才归属权”等“派生权利”是可以考虑让渡的，但涉及合作办学定位、人才培养中长期规划等“上位主权”是不在商讨范围内的。正如我国学者所指出的，这样一种“先弃后得、边弃边得、既弃又得”的思想符合全球化趋势下发展本国教育的新形势[14]。

三、“双一流”建设背景下加强教育主权维护的现实逻辑 （一）以国际化为抓手，实现更大程度、更大范围的对外开放

关于高等教育国际化的定义，目前被普遍接受的是由国际著名高等教育国际化专家简·奈特的阐释，即“在院校层面与国家层面，把国际的、跨文化的、全球的维度整合进高等教育的目的、功能或传递的过程”[15]。《比较教育导论——教育与国际发展》提出：“高等教育国际化包括人员要素、财务要素、信息要素和结构要素的国际化。”[16]根据我国相关学者的研究成果[17]，即基于对国内、国外专家的问卷调查，对“高校国际化能力要素的重要性”进行了排序。根据排序结果，高校国际化能力的提升取决于对人力要素、产品要素、文化要素的拓展上。為更好地透视我国高校在提升国际化能力方面的布局与谋划，根据QS2019世界大学排名[18]，本文特选取了在我国排名前10位的“一流大学”建设高校，将其“‘双一流建设方案”作为分析对象，将人力要素、产品要素、文化要素设定为“上位标记”，将“人才国际化培养、中外合作办学、国际智库平台建设”等9项国际交流合作的具体工作设定为“下位标记”，以此观察在“双一流”建设背景下各高校如何以国际化能力提升为关键抓手，进而实现更大程度、更大范围的对外开放。

从表1可以看出，在这9项国际交流合作的具体工作中，每个高校至少涉及了6项。其中，中国科学技术大学涉及的数量相对较少（仅为3项），而浙江大学涉及的数量最多（达到8项）。由于学科设置的特殊性，办学定位的差异性，国际化发展程度的不同，以及受到当地高等教育政策导向的影响，每个高校对国际化工作的思考和布局不尽一致，侧重点也不一样。但综合来看，这10所高校均高度聚焦于人力要素、产业要素和文化要素，力图通过提升各类人员的跨境双向流动、提升各类教育和科研產品的产出成效，以及促进异质文化的互学互鉴，进而实现国际化能力的实质性提升。这充分说明，一是国际化发展理念与工作布局已深度融入、全面贯穿于这10所高校发展的顶层设计中，国际化能力已成为推进“双一流”建设的关键支柱之一。二是得益于形式丰富、覆盖面广的交流合作，这10所高校将实现更大程度、更大范围的对外开放。

（二）国际化水平提升需求维护教育主权

根据上表可以发现，无论是促进人员的跨境流动，还是实施境内、境外联合办学，这10所“一流大学”建设高校在实现进一步对外开放、提升国际化能力的过程中，以及在更广泛地参与高等教育全球治理体系构建的进程中，为寻获更为广泛的全球合作机遇，必然将更加“主动地”让渡教育主权。然而，机遇与挑战并存。我国高等教育实现进一步对外开放，将意味着各种异质文化、理念、价值观念和意识形态将更大规模地涌入我国高等教育领域。在高等教育场域中处于主体地位的高校教师和高校学生将面临越来越多的文化冲击、理念冲击和意识形态冲击。尤其在实施境内、境外联合办学的过程中，我国高校能否成功建构具有中国特色的高等教育话语体系，坚守并夯实我国意识形态阵地，坚守我国推进高等教育对外开放的“初心”，将成为一大现实挑战。

此外，在这10所“一流大学”建设高校中，仅有浙江大学和南京大学将实施境外办学和申建孔子学院纳入“双一流”建设方案中。诚然，这两项工作的开展，在很大程度上受到国家政策导向和国际总体形势的影响。但不可否认的是，这两项工作的深入推进将是平衡我国教育主权让渡的重要路径。无论是从教育主权维护的角度考虑，还是从维护国家利益的战略高度进行理解，各高校均应充分探索并积极布局境外办学和孔子学院申建工作。

四、“双一流”建设背景下关于加强教育主权的建议 可以预见的是，在未来较长的一段时间里，教育主权维护将是我国高等教育实现对外开放进程中的一个重点关注领域。无论是在国家层面，还是在高校层面，均应高度重视对教育主权维护工作的思考与布局，着力从完善体制机制建设、加强理论研究、提升综合能力和提高资源保障等发面落实好相关工作，力争尽快构建起有效维护我国教育主权的“安全网”，维护好我国高等教育发展进程中的战略核心利益。

（一）国家层面

加强法律法规保障。改革开放40余年来，我国高校在法治建设上取得了重大的成就，体现在高校法治目标的确定与发展，高校依法治校有法可依，高校法人地位权利的确立和发展、高校内部治理结构和外部治理结构的不断完善等5个方面。然而，目前我国制定并发布的针对高等教育领域的制度规范型、规划引导型文件与相关法律法规，发现较少涉及教育主权维护方面的内容。如《中华人民共和国高等教育法》对“支持高等教育事业的国际交流合作”进行了表述，鼓励“高等学校按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流合作”，但未提及有关教育主权维护方面的内容[29]。因此，从国家层面来讲，应从全局性的战略高度，加快构建教育主权维护方面的法律法规和制度体系，将教育主权维护融入国家整体安全观，为各高校做好教育主权维护工作做出重要指引，更为我国在新时期背景下进一步加大教育对外开放“保驾护航”。

确保资源投入的可持续性。教育主权维护是一项长期性工作。随着我国高等教育对外开放程度的不断提升，教育主权安全形势也将呈现出复杂化和多样化，从某种程度上讲，也将触及我国的战略核心利益。在这样一场持久战中，应持续投入必要的人力资源、物力资源，包括打造具有多元学科背景的外事工作团队、构建具有实质意义的“大外事”工作格局、搭建基于大数据分析的信息平台，确保外事工作一线工作人员，甚至所有全校师生，能够及时把握、解读各国政治、经济的发展动态，了解各国高等教育最新的发展成果，真正做到“心中有数，知己知彼”。

（二）高校层面

牢固树立教育主权安全观。高校作为高等教育国际化进程的主要参与者与推动者，应牢固树立教育主权安全观，深刻理解教育主权作为国家主权“下位概念”的关键要义，将教育主权维护作为开展一切对外交流工作的生命线和基准线。可以认为，无论是基于建设具有中国特色现代化高等教育体系这一重大历史性目标，还是基于提升高校综合办学实力的视角，教育主权维护均具有根本性、先导性和全局性意义。从“工作细节到整体布局”，从校际合作文本的签署到学校国际化的顶层设计，都应充分体现高校对教育主权维护的认识。诚然，教育主权维护涉及各个方面，目前国内学界也还未形成系统的理论支撑和基于理论的工作体系。但在现阶段，尤其是随着我国对外开放程度的不断加深，教育主权安全观应作为一种理念、一种工作标准、一种理性思维根植于各高校的对外交流工作中。在当前国际形势的不确定性愈加明显的大背景下，以及西方国家对中国的和平崛起仍持怀疑态度的环境下，我国高校应始终保持清醒的头脑和敏锐的眼光，将西方国家“弱化”我国教育主权，甚至国家主权的企图心“拒之门外”。

加强理论研究。以“sovereignty plus education”或“sovereignty plus higher education”为两组关键词在Springer、Taylor &

Francis、Wiley-Blakwell等外文数据库进行搜索，未发现相关文献。这意味着从国际学界来看，目前还缺乏针对这一领域的相关研究，缺少相关理论支撑。究其原因，这与西方国家高等教育能力仍处于“高势”地位、仍主导全球高等教育发展话语权有关。事实上，对于包括我国在内的发展中国家或“后发国家”，即拥有特殊国情和特殊话语情境的国家来讲，教育主权维护拥有极强的现实意义和战略意义。各高校应以深入践行习近平大国外交思想、服务我国构建新型大国外交关系为根本切入点，在遵循高等教育发展规律和国际化进程特点的基础上，依托我国在高等教育对外开放过程中的相关工作实践，加强对教育主权维护的深入研究，力争构建成熟的相关理论体系。

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（責任编辑：刘爽）

[收稿日期]2019-10-28

[作者简介]郑淳（1985-），男，四川宜宾人，硕士，西南交通大学国际合作与交流处综合与合作推进办公室副主任、助理研究员;研究方向：高教管理。