政治新常态下基层妇女人大代表履职问题研究

2020-03-02田川邬小平

人大研究 2020年1期

田川邬小平

新时代基层妇女人大代表履职发展路径，应该走“以实践机制创新促进妇女参政理论发展”的思路，在实践中大胆尝试，同时充分发挥国家主导型的女性参政履职模式优势，力争在较短时间缩小女性在参政数据上的差距，逐步实现“男女平等共治”的社会治理模式。

本文沿着基层妇女人大代表的“履职理论—演进状况—问题反思—发展路径”的逻辑主线，梳理和总结各种女性政治参与理论学说，并加以时代化、本土化的分析与评论。以基层妇女人大代表履职的实例为分析依据，反思基层妇女人大代表履职的问题，基于理论和实践提出有针对性的、可行性的推进基层妇女人大代表履职的政策建议，进而探索有序推进当代中国基层妇女人大代表参政议政的新路径。

一、加强基层妇女人大代表履职的原理分析

（一）基层妇女人大代表履职的理论依据

1.人民主权理论

人民主权理论源于近代资产阶级革命。从洛克的权利分立理论到卢梭的人民主权思想，认为政府行使的权力来源于人民的委托，如果人民的利益受到严重侵害，就应废除现存政府来组建新政府。马克思主张人民是国家最高权力的拥有者，这是对资产阶级学者人民主权思想的继承和发展。中国共产党人将马克思人民主权理论成功实践，建立起人民代表大会制度，邓小平同志在十一届三中全会后回答民主和社会主义现代化关系时，明确指出人民当家作主、实现人民主权是实现社会主义民主政治和经济发展的唯一和必需途径[1]。

2.马克思主义妇女参政理论

主要包括：一是参政原因，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[2]，指出妇女参政的首要目的是经济利益;二是参政内容，包括平等参与选举投票以及担任候选人，参与立法，参与管理等。马克思主义认为，女人和男人一样，是社会发展的主体和客体的统一，妇女参政是实现政治文明的重要手段，“每一个了解一点历史的人都知道，没有妇女的酵素，就不可能有伟大的社会变革，社会的进步可以用女性的社会地位来精确地衡量”[3]。这为妇女参政提供了强有力的理论支持。

（二）基层妇女人大代表履职的主要内容

基层妇女人大代表一旦当选，就意味着肩负起选民赋予的使命，首先必须明确需要履行哪些职能。

1.听取基层群众心声的职责

基层人大代表是人民群众与政府之间的桥梁，需要联系人民群众，集中和传达人民群众意见。作为妇女代表，要更多地关注家庭暴力、女性就业、子女教育等民生热点问题，重点是争取女性平等权益。同时随着公民参政的愿望越发强烈，政府和国家机关的职能也要发生转变，这就对基层妇女人大代表提出了新要求，人大代表履职行为不仅仅局限于出席会议、审议表决提案，也要更敏感于捕捉和收集女性公民的政治诉求，及时反映给政府等有关部门。

2.提出基层民生发展议案的职责

基层妇女人大代表履职最规范的方式是提出议案，这是履行代表职责的基本方式。代表提出的议案，要经大会主席团审查决定，或者先交相关专门委员会审查，提出是否列入会议议程的意见后，再由主席团决定是否列入会议议程，妇女代表所提议案内容尤其要体现特殊性，比如女性看社会问题的独特视角、妇女民生发展的议题。

3.表决基层重大事项的职责

我国《宪法》规定，各级人大是国家权力机关，有权讨论、决定本地区重大事项，人大代表对列入本级人民代表大会议程的各项议题拥有审議和表决的权力。对于关乎民生社稷的重大议案，如女性就业、医疗保险、住房保障等热点问题，基层妇女人大代表享有独立判断作出决策的权利。

除了上述职责之外，基层妇女人大代表的职责还包括对基层政府的监督，密切联系选民，参加各类调查研究，培训参政议政能力等等。

二、加强基层妇女人大代表履职的实践

近年来，全国各级地方人大在推进基层妇女人大代表履职方面采取了许多新措施，探索出许多新路子，所积淀的生动鲜活的实践经验为我们更好地理解妇女代表履职、推进妇女代表履职制度完善提供了宝贵的参考。通过各省市妇女人大代表履职状况的数据分析，其特点和趋势主要表现在以下方面。

（一）基层妇女人大代表履职基本特点

当今世界，妇女参与政治决策已被视为提高妇女地位的重要内容，成为衡量一个国家政治民主化程度的标志。担任各级人大代表是我国妇女参与政权最重要的途径之一。

1.基层妇女人大代表综合素质不断提升

一是政治面貌，最近八年来基层妇女人大代表中，中共党员比例呈逐年上升趋势。二是文化程度，在大学及以上的占比超过妇女代表总数的80%以上;三是参选意愿，有超过半数女性希望自己被提名为人大代表候选人，有超过25%的人主动争取成为正式代表。可见，伴随着社会的进步，民主政治环境不断改善，越来越多的基层人大妇女代表普遍具有较高的政治思想、文化知识以及心理素质。妇女人大代表自身素质的提高，反过来又促进履职能力提升，为男女公平参政议政营造了更加宽松的社会环境。

2.基层妇女人大代表履职意识不断强化

有机构就代表参加闭会期间人大组织的各类活动数量和提交的议案件数两组数据比较显示，基层女性和男性代表基本持平。反映出越来越多的女性代表积极参与政治活动，表达政治建议，关注妇女发展、医疗卫生、生态环境等问题。妇女人大代表履职意识的增强，从侧面说明中国提高妇女地位的机制不断健全，作用日益凸显[4]。

3.基层妇女人大代表履职能力不断提高

一方面从参政议政能力的评价上看，超过半数的基层妇女人大代表认为自己任职以来能力有提高，履职方式方法掌握得比较好，履职效果略高于同届的男性代表。另一方面在任期所提议案的件数上，男女没有明显差别，部分地区近年来女性代表领衔提出的受表彰优秀议案的比例逐年提高，其中相当一部分被列为大会1号议案。基层妇女人大代表素质的增强、履职能力提高的好坏，直接决定和影响着人民当家作主权利的实现，推动全国300多万名各级人大代表履职能力整体提升。

4.基层妇女人大代表性别意识不断增强

所谓性别意识是指用性别概念研究社会生活的各个方面，是建构平等的性别秩序的重要基础[5]。具体是指在承认两性生理差异的前提下，用一种性别平等发展的倾向去研究社会生活的各类问题，有助于更好地分析女性的政治参与意识。一是关于社会上妇女权益受侵害问题，男女人大代表看法有着很大的差距，男性代表认为有1/3左右妇女权益受到侵害，女性代表认为超过1/2。二是关于尚未实现男女平等问题，男性代表认为只有10%左右，女性代表认为超过30%。二者差别，显示出女代表更为鲜明的性别意识，更清楚地观察到现存的妇女权益受侵害和男女不平等问题的严重，自觉提出关心妇女儿童问题的议案。妇女在社会文化培育、环境保护和家庭建设中的独特作用日益凸显[6]。

（二）借鉴其他国家基层女议员代表履职的做法

性别平等与妇女发展是人类追求公平与正义的永恒主题，是社会文明进步的标志。重视发挥妇女在各级议会组织中的作用，提高妇女参与决策管理的积极性和能力，是各国的通行做法。

韩国设立多项制度，保障基层女议员政治参与。一是建立女性候选人配额制，是为了实现男女政治参与平等，在选举中为女性预留一定比例候选人位置的选举制度[7]。重点做好两项工作，法律规定地方议会选举时，各政党要确保每个选区都推出1名女性候选人，政党推荐的女性候选人必须超过总数的一半。二是女性政治人育成制，推行女性政治人联合制和女性政治运动日常化，选举前以提高女性政治人得票率为目标，选举后以提高女性相关政策议案的通过率为目标。

坦桑尼亚规定无论国民议会还是地方议会，各个政党在提名候选人时将优先考虑性别平等，女议员席位占比现在约为37%，计划将来逐渐将这一比例提高到50%。同时，开展与国内外机构组织合作培训，提高妇女竞选者的竞选技能，重点培训策划竞选活动、筹集竞选资金等能力。女性议员在各级议会活动中更多关注新生婴儿死亡率、孕产妇死亡率、妇女平等教育就业、政府反腐败等问题，为社会发展特别是争取妇女的社会权利发挥特殊作用。

总之，众多民主国家通过法律规定30%的女性配额，这被认为是保障女性有效参与政治的共识。实践证明，30%的女性配额有利于女性充分参与民主政治，发挥自身力量。尤其强调在决策机构中，女性所占的比例最少要达到30%。只有这样，才能很好发出女性群体自己的呼声，维护女性自身特殊利益。

三、基层妇女人大代表履职的不足及反思

纵观各地基层妇女人大代表履职实践过程，可以发现，近八年来基层妇女人大代表工作努力，成绩斐然，极大地提高了妇女地位，推动了政治领域性别平等，提高了我国政治民主化水平。同时也应当看到，我国的基层妇女人大代表履职尚存有诸多不足，主要体现为以下几点。

（一）基层妇女人大代表履职的不足

1.比例情况不合理。

一是基层妇女人大代表比例整体偏低。按照历届全国人大《关于全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》要求，保障妇女享有与男性平等的政治权利，妇女参政比例需要逐步提高，地方各级人大亦参照。但是从各地人大妇女代表所占比例看，绝大部分地市没有做到，而且部分地方出现越往区县妇女参政比例反而呈下降趋势。

二是基层妇女人大代表比例徘徊不前。通过对全国各地最近两届省市县妇女人大代表比例情况的統计，大部分地方保持原有比例，与人大要求“妇女代表的比例要比上届有所提高”是背离的，有的县市下降趋势比较明显。以W市P区为例，2016年是P区区乡两级人大换届选举年，两届人大代表中，女性占比分别为 19%、23.7%[8]，略有上升，即使这样，也与国际通行的30%的女性配额最低比例有很大差距（见图表1）。

2.代表履职主动意识欠缺。在我国，人大代表是一种光荣的职务，但是绝大多数代表都是兼职的，妇女代表更是如此，部分代表视参加会议和代表活动为额外负担，缺少为民代言、为民作主的内生动力。同时，部分妇女代表全局观念不够，对事关本地大局的重点、难点、焦点问题不能深入研究，所提议案多是为本乡本行业具体谋利的，个别妇女代表议案甚至出现年年重复提交的情况。

3.代表履职能力偏低。一是语言文字素质不强。某市人大通过分析会议期间或会后代表提出的议案和建议时发现，相当一部分妇女代表对地方政策掌握不够，口头表达和文字表述能力不高。二是专业调研能力不强。同样是某市人大分析报告指出，有三分之二的妇女代表难以深入一线调查研究，而最终能够主动协调并推动议案落实落细的就更少了，究其原因在于缺乏扎实的专业知识，也缺乏调研解决具体问题的能力。

（二）基层妇女人大代表履职不足原因反思

基层妇女人大代表履职不到位，严重影响了人大的权威性和妇女人大代表的引领性。存在这些问题和不足，既有代表自身原因，也有外部环境原因，但更多是制度和机制原因（见图表2）。

1.制度因素，这是影响基层妇女人大代表履职的根源。一是选拔制度不完善。联合国第四届世界妇女大会《行动纲领》要求，妇女代表参政议政的比例应不低于30%。我国基层妇女人大代表普遍低于这个最低比例。主要是两方面的原因：一方面法律法规政策保障基层妇女人大代表比例的刚性落实不够;另一方面是即使当选了人大代表，也可能成为陪衬， “在其位”却不能“参其政”。二是管理监督制度不完善。表现为现行法律对代表的监管缺乏可操作性，代表履职需要的时间、物质以及组织等在实际中不能很好地落实。

2.外部环境因素，这是影响基层妇女人大代表履职的前提。主要表现为落后的性别文化阻隔，阻挠了基层妇女人大代表积极履职。中国几千年的政治历史一直延续的是男权政治文化，这是落后性别文化的集中体现。一方面，由于传统性别文化的制约，中国社会缺乏宽容和谐的女性参政人文环境。另一方面，由于现代性别文化负面内容的制约，主要是现代消费主义文化为女性确立了负面的社会角色，物品的绝对占有和追求享乐主义。

3.女性自身因素，这是影响基层妇女人大代表履职的主体条件。一是女性代表活动范围的狭窄。女性代表有一定的政治意识，但相当一部分囿于家庭、单位等小圈圈里，尤其是相对于男性而言，女性承担了更多的家庭角色，导致视野狭窄。二是女性代表竞争意识的缺乏。性别歧视和传统偏见造成了女性的自卑依赖心理，使得妇女人大代表政治效能感低于男性代表。一般说来，政治参与的功效越明显，公民参与的积极性就越高，相信自己的参与可以影响政治决策[9]，这就要求女性要提高政治竞争意识，赢得更多的政治参与机会，提高社会知名度和影响力。

四、新时代基层妇女人大代表履职发展路径

解决两性政治资源占有不均衡，需要一种国家主导型的女性参政履职模式，即国家在制度设计、价值导向、舆论引导和提升女性整体素质上负主要责任。这种国家主导型的模式可以在较短时间缩小男女两性在参政比例上的差距，是目前推进女性参政的最有效途径。同时要对准男女平等的战略目标，加强制度建设，实现“男女平等共治”的社会治理模式。基于此，就建设国家主导型的女性参政履职模式，如何拓展新时代基层妇女人大代表履职发展路径，提出几点建议供参考。

（一）建立有效机制，激发履职动力

妇女参政制度作为妇女参政的规范层面，是制约妇女参政的重要因素。它确定妇女在社会权力体系中的地位，行使权力的合法原则、程序和机制[10]。以制度的形式规范基层妇女人大代表进入决策领域，从入选—议政—考核全过程参与人大工作，是贯彻男女平等享有政治资源的一个重要体现，需要在代表比例、妇联作用、履职监督等方面下大力气。

一是提高人大妇女代表参政议政比例。纵观世界，妇女参政工作做得好的国家都有一条最主要的成功经验，以立法形式确定妇女参政议政强制性比例或者女性候选人比例。中国在最近几年基层妇女人大代表比例有一定的上升或稳定，与各地各级人代会明确并认真落实提高女性比例要求是分不开的。第一，各地人大通过法规形式切实为女性参政提供保障，继续明确规定妇女人大代表候选人的比例不得低于30%。第二，加快妇女人大代表参政议政比例的增长速度，重点是各级党委组织部门在考虑人大换届人事安排时，在妇女代表的名额、候选人配置、选举方式上向女性倾斜。

二是发挥各级妇联推进妇女人大代表参政作用。长期以来，我国妇女人大代表的产生途径主要是靠妇联来推荐，妇联在实现女性参政的过程中有着不可替代的作用。首先，各地妇联要大力宣传马克思主义妇女观和男女平等基本国策，为促进女代表参政议政创造良好的社会环境。其次，妇联要加强与有关部门的联系，加强与所属党委组织部门的沟通，推动落实适当的倾斜政策和“名额保障制度”。

三是落实措施促进代表履职监督。这是克服基层妇女人大代表不作为的关键。包括以下几项，第一，建立代表公示制度，通过网页及布告公示等方式，把代表的姓名、照片、联系方式告知选民，便于选民与代表保持联系，也便于选民监督代表工作情况。第二，建立代表履职档案制度，把代表任职期间出席会议、提出建议、联系选民等情况记录在案，定期向代表所在选区选民反馈。第三，打破代表终届制度。对妇女代表不积极参加活动，不热心反映民意，或其他不认真履行职责等情况，实施诫勉谈话或提出批评，甚至劝其辞去代表职务，以能上能下督促代表要作为、好作为。

（二）营造良好氛围，构建和谐履职环境

由于历史的积淀和性别文化的浸染，中国政治长期忽视了对于女性权力主体的权力启蒙，因此，对女性加大权力意识宣讲就显得尤为重要，毕竟“女性有意识的参政行为超越于参政行动”[11]，这要求为女性代表营造良好的社会环境，这是其认真履职的前提。

一是落实决策者的性别平等行动。包括大力宣传领导者决策时男女平等理念，以法律、政策形式积极保障妇女人大代表履职，关注两性获得政治资源的均衡状况，推动本级党委组织部门积极落实储备和培养女性参政工作，帮助妇女人大代表真正从被动参政过渡到主动参政。二是营造妇女人大代表成长成才教育氛围。各级党校、大中小学校要根据需要开设女性参政的课程（或专题），有意识地向学生讲解女性从政使命光荣，开展大中小学校一体化的人大代表履职知识教育，及早进行“权力主体”之女性的权力启蒙。

（三）牢记政治使命，强化服务意识

人大代表的身份不仅仅是一种政治荣誉，更是一种政治责任。所以，一方面要有大局观念、全局意识。基层妇女人大代表来自基层，了解本地本领域实际，首要的是从本家庭、本单位狭小的视野和利益格局中走出来，应该从国家治理、地方经济社会发展的大局中考虑问题。另一方面要时刻牢记公仆服务意识，防止做“被动代表”，仅仅满足于参加常规性会议和活动，要做“主动代表”，积极作为，把群众的满意度作为检验自己工作成绩的最终标准。

（四）练好自身内功，提高参政议政能力

从女权运动史可知，女性获得与男子平等的地位和权利，最初是源于自身对参政权的不懈诉求，这也是推进女性参政的根本动因。

推进中国特色社会主义民主政治发展，需要代表有较高的参政议政能力。“要增强妇女参与政治经济活动能力，提高妇女参与决策管理水平”[12]。做好两方面工作，一方面，追求履职过程中的政治效能感最大化，妇女人大代表需要理性分析自身从政的优势和劣势，立足于自身优势设计政治发展。另一方面，提高行使权力的综合素质，既要有体察民意的眼光和真情，又要有准确审议“一府两院”工作报告及各种议案的能力，还要有比较专业的政策法律知识，更要有善于调研、建言献策、有效解决现实问题的实际能力[13]。

结语

政治新常态下，基层妇女人大代表履行参政议政职能，为我国基层政治文明建设作出了应有的贡献。与此同时，基层妇女人大代表履职效果与广大基层群众日益增长的民主诉求还有差距，这就要求既要善于吸收各国女性议员较为成功的实践经验，更应立足我国国情，把握我国女性参政的本土特色和优势。本文认为，新时代基层妇女人大代表履职发展路径，应该走“以实践机制创新促进妇女参政理论发展”的思路，在实践中大胆尝试，同时充分发挥国家主导型的女性参政履职模式优势，力争在较短时间缩小女性在参政数据上的差距，逐步实现“男女平等共治”的社会治理模式。

参考文献：

[1]《邓小平文选》，人民出版社1994年版，第168页。

[2]《马克思恩格斯全集（第31卷）》，人民出版社1998年版，第82页。

[3]《马克思全集（第22卷）》，人民出版社1998年版，第571页。

[4][5][6]授权发布：中国性别平等与妇女发展-新华网http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-09/22/c_1116636886.htm，访问时间2015年9月22日。

[7]Moon Jiyong.Koran Democracy and Gender Equality.Memory and Prospect[J].Trade Unionsribune， 2012，（26）（ in Korean）.

[8]范东升：《基层人大代表结构及履职状况分析》，载《长江论坛》2017年第3期。

[9]师凤莲：《中国农村妇女政治冷漠现象分析》，载《山东大学学报》（哲学社会科学版）2009年第1期。

[10]王瑞拜：《妇女参政内涵解析》，载《理论导刊》2007年第12期。

[11]李莉、黄振辉：《社会性别与政治参与研究女性主义政治学研究方法反思》，载《华南师范大学学报（社会科学版）》2005年第6期。

[12]习近平在全球婦女峰会上的讲话，http//：women.Nxnews.cn/.宁夏妇女网，访问时间2015 年9月28日。

[13]王球球：《我国区县人大代表履职问题研究》，载《南京工业大学硕士学位论文》2016年。