“区管校用”视域下教师流动政策执行问题探究

杨烁星

摘 要：“区管校用”是对区域内的教师编制实行统整的动态管理，化解学校教师超编和缺编问题;将教师从禁锢僵化的人事管理体制中松绑，激活教师流动的内发性及自主性，提升薄弱学校、偏远学校的教学质量和办学水平。教师流动政策执行过程也暴露出以下问题：教师缺失基本话语权，学校缺少流入教师选择权，教育主管部门执行流于形式。为解决上述问题，一是要确保教师话语权，保障教师切身权益;二是授权于学校择师，优化学校师资队伍建设;三是发挥教育行政部门的主导作用。

关键词：区管校用;教师流动;政策执行

中图分类号：G451

文献标志码：A

文章编号：1001-7836（2020）02-0020-03

一、“区管校用”政策的背景与意义

2014年教育部等三部委联合印发了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师流动轮岗的意见》，要求加强县（区）域内义务教育教师的统筹管理，推进“县管校聘”管理改革，使教师由“学校人”变为“系统人”，打破教师流动轮岗的管理体制障碍。区管校用是在义务教育阶段内，以区（县）为基本管理单位，由区级教育组织、编制、财政、人社等相关部门对教师资源进行统一管理，由学校对教师资源分别使用的教师管理办法。“区管校用”在师资配置上实行：区管总量控制，学校按岗配备;在岗位设置方面实行：区管岗位结构，学校按岗定员;在教师聘任方面实行：区管教师聘用，学校合理使用;在教师流动方面，区管全局统筹，学校择优选派。

以往教师流动施行的是“人走关系不走”的人事管理机制，流出教师与流出学校签订书面协议，流动期满后教师重回流出学校任教，流动期间人事关系仍旧隶属于流出学校，导致教师流动期间工作积极性不高，在流入学校消极怠工的负面问题。为从根本上扭转“流而不动”的被动局面，“区管校用”将教师角色界定为“系统人”，其有别于以往“学校人”的角色定位，主要体现在教师的人事关系划归区级教育行政部门统一管理，学校作为承担教师专业发展的业务管理单位，负责对所属教师的教育教学进行考核与评定，并无权限对学校教师进行解聘与续聘的人事管理。

区管校用的初衷：一是对区域内的教师编制实行统整的动态管理，通过引导、支持优秀教师由超编学校流向缺编学校，以此协调与化解学校教师超编和缺编问题;二是旨在将教师从禁锢僵化的人事管理体制中松绑，激活教师流动的内发性及自主性，以教师自身专业发展促进学校教学质量的提升，进而缩小区域内校际间的师资差距，提升薄弱学校、偏远学校的教学质量和办学水平，力争实现区域内的优质教育资源共享。“区管校用”政策的施旨在于理顺与构建教师和学校、政府的新型关系，明确各主体之间的权责边界，为促进校际间的教师流动提供有利的制度保障。

二、教师流动政策执行问题

当前，教师流动已然成为众多基层教育管理部门的常态化工作，区域内义务教育学校教师流动的宏观数据也已纳入考核评估区域教育现代化及学校标准化建设体系的核心指标，对优质教育资源共享和教育公平的重要性更是不言而喻。“区管校用”通过划定府校之间的权责边界，在一定程度上打破了教师“流而不动”的制度桎梏。虽然如此，很多区域内的教师流动仅仅是被视作一项常规工作加以对待，在政策执行过程中暴露出一些突出问题，直接影响流动政策的执行效度。

（一）教师缺失基本话语权

作为“区管校用”与流动政策的利益相关者，教师理应成为流动过程中拥有重要话语权的行为主体，而不是任由教育主管部门和学校施加行政命令的控制对象。然而，在交流政策执行过程中，教师缺失了应有的基本话语权，难免处于被动境地。每年教育主管部门预先确定教师流动总额，向区内所属各中小学摊派并下达教师流动名额指标，而且将教师流动指标完成度作为学校领导班子绩效考核的重要依据。校长统筹负责本校流动教师甄选，流动教师甄选形式主要是自主流动与政策流动相结合。流动最为理想的状态是平衡教师个性化需求与学校普适性发展需要的自主流动，其实质是尊重教师的专业发展道路，教师在综合考量个人职称评定、岗位聘任需求的基础上，自愿参与教师流动计划。政策性流动则是学校领导运用强制或者鼓励性手段让一部分教师从一所学校到另一所學校进行短期或一定时期的调动，以此来促进校际教育资源配置的均衡[1]。

当学校没有教师自愿交流时，学校普遍采取的应激手段是个别谈话与言语规劝，甚至动用行政命令干预交流。教师应该积极参与到流动方案的讨论和设计活动中去，否则就会像一些地方那样出现教师的交流多为“被动的、行政命令式的”交流，而并非是教师本人的主动要求的现象[2]。校长作为教师流动政策的基层执行主体，一方面在其所处的教育行政系统压力下工作，另一方面也拥有一定的自由裁量权。在此过程中，学校领导者的个人意志与偏好凌驾于教师之上，交流政策可能会沦为领导者的权力工具，以期达成个人意图。学校领导会借用交流政策向“不服管”和“业务弱”的教师强行施压，将其流出现任学校，实现学校人际和谐、师资优质。

（二）学校缺失流入教师选择权

不可否认，教师专业发展前景与任教学校的声誉和口碑有着千丝万缕的联系，优质学校的教师更易获得做公开课的机会。对于交流政策，教师普遍存在两种心态：一是作为优质学校教师，交流在某种程度上意味着“流放”。学校招牌就是他们个人发展的“后盾”，一旦脱离了学校这个依附主体，教师的个人发展面临着各种不确定因素。其次，教师子女有权在自己任教的学校就读，这是学校给予教职工的人文关怀与政策扶持。教师原本享有的附加福利也随着流动而面临不可逆转的失去。二是作为薄弱学校教师，交流则意味着利益交换，如果教师流动到一所优质学校，有机会获得更好的专业发展前景和子女就读名校的福利待遇。

教师由“学校人”向“系统人”的转变也意味着学校层面管理权限的不完整，校长的教师管理空间面临压缩，虽有流出教师决定权，但缺失流入教师自主选择权，校长常常感慨于“无限大的责任和无限小的权力”。多数自愿参与流动的教师是以职称晋级为交流动机的，以此为导向的教师势必将职称名额尚未饱和学校作为交流的理想去处，而非首选薄弱学校和偏远学校。作为流入学校校长，他们没有权限对流入教师的专业水平和综合素养进行统一考核与评审，流入意味着“零门槛”与“无底线”。