在“兜底”中增值：高职百万扩招的治理逻辑与行动路径

李小文

【摘 要】高职百万扩招是我国立足国情，在战略高度为职业教育发展提出的政策红利，其背后潜藏着“兜底”与“增值”的核心使命。本次扩招对高职院校吸收非传统生源、协调规模与质量的发展、校企双元育人提出巨大挑战，同时也是国家调整劳动力结构性短缺、高职院校深化教学体制机制改革、完善职业教育与培训体系的重要机遇。要满足发展需求，实现扩招使命，首先各方主体要明确职责，协同落实扩招计划;其次高职院校须明确扩招生源的需求，变革教学模式;最后应树立质量优先意识，完善职业教育体制机制，助推扩招工作的可持续开展。

【关键词】高职扩招;治理逻辑;行动路径

【中图分类号】G712  【文献标志码】A  【文章编号】1005-6009（2020）04-0022-05

2019年3月5日，李克强总理在全国“两会”上做政府工作报告，提出“加快发展现代职业教育，既有利于缓解当前就业压力，也是解决高技能人才短缺的战略之举”，并进一步要求高职院校“今年大规模扩招100万人”。[1]为此，5月6日，教育部等六部门联合印发《高职扩招专项工作实施方案》（以下简称《方案》），就高职“百万扩招”政策实施制定细则，明确高职扩招100万的主要生源包括普通高中毕业生、中职毕业生、退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等群体。随后，各省市纷纷印发高职扩招专项实施方案以积极响应。高职扩招是贯彻落实“职教20条”的重大举措，是国家在战略高度为职业教育发展提出的政策红利。在国家经济与社会变革发展的新时期，高职扩招承担着重大的发展使命，蕴含着“兜底”与“增值”的双重期望与意义。

一、在“兜底”中增值：新时代高职扩招百万的历史使命与治理逻辑

对比20年前的高等教育“大扩招”，本次擴招机构精准定位为高职院校，有其深刻的经济与社会发展背景。高职教育在当今中国新旧经济动能转换和产业升级换代过程中可以发挥的重要价值已被发现和认可，[2]职业教育作为一种类型教育的独特地位正在被确立。高职百万扩招，一方面直接推动了我国高等教育迈向普及化，促进教育公平;另一方面在经济形势下行、就业矛盾突出的情形之下，具有保持和扩大就业的功能，以此维系社会稳定，服务民生之本，具有为社会人力资源发展“兜底”的基础价值;同时基于经济、社会与教育等方面发展的多重考虑，打造三位一体的治理体系，实现个人与国家的双向“增值”，具有重大的战略意义。（如图1所示）

（一）经济逻辑：提升劳动者素质，变“人口红利”为“人才红利”

我国是世界第一人口大国，也是劳动力供给大国。然而近年来，随着出生率降低、人口老龄化等问题，劳动力人口比例呈逐年下降的趋势;加之我国正处于产业转型的攻坚期，大批劳动密集型企业需要转向科技密集型，劳动力市场对人才的需求在发生变化。为推动经济发展由“高速度”向“高质量”转型，国家提出人才强国战略，以期通过提升劳动力文化素质与技术技能水平获得“人才红利”，为经济社会的持续健康发展注入强大生命力。高职院校的百万扩招，正是国家实现“人才红利”的第一步。其政策效应有效惠及更多的应届中职生、高中毕业生、退役军人、下岗职工、农民工等群体，为现代制造业、服务业、农业等产业一线输送更多的高素质技术技能型人才，整体提高人力资本素质，从而全面提高产品和服务质量，有效提高全要素生产率，为经济转型发展注入新活力。

（二）社会逻辑：服务与改善民生，促进更高质量更充分的就业

当前，随着中美经贸摩擦的不断升级，复杂的国际形势给我国经济的平稳运行带来极大挑战。一方面，经济下行使得就业形势日益严峻。2018年末中国城镇登记失业率达到3.8%，2019年全年我国需要在城镇就业的新成长劳动力保持在1500万人以上，且需要转业的退伍军人数量以每年几十万人的速度递增，我国就业总量压力不减。[3]另一方面，当前我国结构性就业矛盾依然突出：根据人社部数据，截至2017年底，全国共有技能劳动者1.65亿人，占就业人员总量的21.3%;其中高技能人才4791万人，仅占比6.2%。就业市场以普通劳动力为主，技术型人才短缺。随着产业的转型升级，缺乏高技能人才将成为劳动力供求市场的主要矛盾，国家需要高职教育改善人才供需市场现状已成必然。就业乃民生之本、固国之本，因此，国家将“稳就业”作为“六稳”之首，多次将其纳入宏观发展的战略重心。高职扩招正是置于稳定民生的板块之下，其政策设计意图一可延缓部分中职毕业生的就业时间，减少当前就业人数，缓和就业形势（据统计，2017年我国中等职业教育毕业生为496.88万人，百万数量的扩招只需提升约20%的中职升学率即可实现）;[4]二可将潜在劳动力转换为更高质量的劳动力，通过有计划、有针对性的扩招缓解结构性就业矛盾，平衡人才市场的供给，促进劳动力人口更高质量更充分的就业。

（三）教育逻辑：普及高等教育，强化职业教育的类型特征

“职教20条”中明确提出职业教育是区别于普通教育的一种类型教育，与普通教育具有同等重要的地位，这意味着职业教育的发展应探索符合自身类型特色的道路。但当前职业教育的总体发展还存在“体系建设不够完善、职业技能实训基地建设有待加强、制度标准不够健全、企业参与办学的动力不足、有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善、办学和人才培养质量水平参差不齐”等问题。[5]这不仅不利于职业教育类型地位的确立，也不利于技术技能型人才的有效培养。高职扩招百万作为完善宏观调控的有效策略，强化了“职教20条”中“职业教育是类型教育”的重要判断，是贯彻落实“职教20条”、实现职业教育转型发展的重要契机，直接推动高职教育办成“类型教育”“适合的教育”，助力实现职业教育办学思想、办学模式和办学机制的“三个转变”，建立现代化的职业教育体系，丰富和完善高等教育种类，优化高等教育结构，确保高等教育的优质发展。

二、扩招百万政策为高职发展带来的挑战与机遇

自《方案》出台以来，2019年9月起，各地积极行动，根据地方性扩招政策开展招生工作。在贯彻落实的过程中，陆续出现了一些现实困境：如由于工作、生活、经济条件等各方面的限制，退役军人、下岗职工、农民工等群体中很多人选择全日制高职教育的意愿并不强烈;生源的多样化、非传统生源的特殊需求给高职院校教学管理带来巨大压力，且招生规模的扩大势必带来高职办学资源的紧张，给高职院校的“教育容纳力”带来挑战，可能导致教学质量的滑坡，从而造成毕业生的就业困境等。扩招政策虽给了高职院校巨大的发展空间，但与之相关的辅助性政策和配套资源却尚未完善，这很可能导致扩招的政策意图不能得到充分实现，给高职教育的进一步发展、现代职业教育体系的建设和经济转型升级带来影响。

挑战一：如何保证非传统生源进得来、学得会、出得去？

随着开放入学、分类招生、社会扩招等各类招生方式的出现，非传统生源将在高职学生中占据相当份额。非传统生源在受教育年限与背景、学习需求与方式、学习能力与水平等很多方面都与传统应届生源存在较大差异。在此情况下高职院校如何科学地制订人才培养方案、如何保证教学与管理的有效性和有序性，既是发展中的挑战，也为深化教学体制改革带来新的契机。高职院校应在把握多元主体需求的基础上，创设一个更加丰富和开放的教育生态环境，搭建跨界融合、校企合作平台，以适应“工学一体”的需要;提供更加个性化和精准化的教育供给方案，依据不同生源的需求进行分类培养，制订特色、务实的人才培养方案，采取适合、有效的人才培养模式，确保人才培养质量;实施更加柔性和灵活的教育管理体制，采取弹性学制和完全学分制，完善跨专业甚至跨院校的学习管理机制，满足扩招生的多元学习需求。

挑战二：如何兼顾规模扩大与质量提升协调同步？

扩大规模并不意味着要以牺牲质量为代价，“扩容与提质”既是国家赋予高职院校的时代使命，也是高职院校自身转向内涵式发展的良机。“有质量的扩招”将成为高职院校改革发展的重要命题，对该问题的解决也直接影响国家调整劳动力结构性短缺的成效。“有质量的扩招”包括两个方面的内涵：一是要精准培养出市场所需要的人才。为此，高职院校必须在调研需求的基础上有重点、有针对性地锁定扩招范围和专业方向。二是全面培养高质量的人才。从知识、能力与素质三个方面对人才培养进行综合性、一体化设计，面向未来产业变革培养既具有熟练业务能力与应用能力，又具备工匠精神与创新思维的高质量人才。为此，扩招后教学经费的投入、教学资源的分配、教学条件的保障、师资力量的培养等都应成为高职院校扩招需要处理好的重要议題。

挑战三：如何促使校企双元育人的完美融合，确保1+X证书制度的有效落实？

“职教20条”创造性地提出“学历证书+若干技能证书”（简称1+X证书制度）的职业教育评价机制，明确开展职业培训是职业院校的法定职责之一，且职业院校内部培训应与社会培训互补互通，互相认可。要让通过扩招进入高职的非传统生源获得1+X证书，高职院校必须构建现代职业教育与培训体系，打造横向连接与纵向贯通的“活”的教育系统。职业教育与培训实属一体两面，须融产教之长、举校企合力对其进行系统性结构设计，不断完善国家资历框架，打通学历证书、职业资格证书与技能等级证书之间的等值互换渠道。为此，政府部门要优化顶层设计，高职院校要进一步推进校企双元育人，进一步提升高职教育产教融合、校企合作的层次和境界，进一步与企业、产业协同努力。

三、“增值”如何实现：扩招百万的路径选择与未来展望

高职扩招丰富了生源构成，促进职业教育与继续教育大融合，倒逼高职教育全面深化改革。为切实实现高职百万扩招的政策设计意图，促进扩招政策的可持续性，确保“兜底”与“增值”的使命得以实现，应有重点、系统化地开展该项工作。

（一）明确各方主体职责，协同落实扩招计划

要确保高职扩招顺利开展，各相关主体必须明确自身职责，协同配合，系统推进。一方面，政府具有宏观把握的能力，理应承担宏观调控的责任。政府部门须对扩招全局进行统筹规划。首先，科学分配扩招计划。政府部门应引导各地科学研判职业教育发展水平与区域特色，准确把握地区产业发展的人才需求，并在此基础上遴选优质高职院校、紧缺专业承担扩招任务，强化结构性教育供给。其次，政府各部门之间、中央与地方各级政府之间需要协同联动，以地方为主、中央为辅，发挥政府监管职能，指导地方科学合理地配置资源，协同配合确保相关经费的投入，如完善生均拨款制度，落实财政、土地、税收等优惠政策，建立企业参与职业教育补贴优惠政策等，确保扩招生入学后的教学工作能够顺利开展。最后，扩招后高职院校的办学与发展离不开政府政策的引领。政府部门不仅要规范，而且要“赋能”，鼓励和支持高职院校自主创新发展，以应对多变的市场形势。此外还要做好就业服务工作，结合就业形势与生源特点，有针对性地强化对下岗失业人员、退役军人、农民工等新增生源的就业服务与指导，确保更高质量、更充分就业的任务有效落实。另一方面，高职院校作为落实扩招政策的一线单位，必须充分把握指导思想，更新观念，强化担当，发挥自身办学自主性，把握各地多样化的生源特点，改革招生制度，形成分类招生、开放入学、宽进严出的制度氛围，为扩招政策的有效实施打下坚实基础。

（二）明确多元生源需求，变革高职教学模式

要确保扩招的高质量顺利进行，高职院校必须进行“大改革”，创新性地变革原有教学模式，以适应多样化生源的学习需要。首先，课程结构亟须变革，课程内容应学以致用。对于下岗失业人员、退役军人、农民工和新型职业农民等非传统生源来说，X技能等级证书对他们的职业生涯发展更有意义。因此，高职院校要准确把握各类生源的学习需求，合理安排教育内容，使其所学皆有所用。这才是扩招的核心之举。其次，课程形式亟须变革，以适应灵活的学习需求。非传统生源的学习时间相对不能固定，大量的课程学习只能放在晚上与周末，以免引发工读矛盾。高职院校应合理安排扩招生线下教学的进度与时间，还要考虑开发大量线上课程以节约成本，提升效率，适应不同人群的学习需求。最后，教学方法亟须变革，使各类生源愿学、乐学、学有所成。非传统生源需要采用非传统教学方法，习惯于教全日制高中生源的高职教师必须探索适合这类学生的教学模式和教学方法，使他们学得巧、学得会，如此教学成效才能彰显。

（三）明确树立质量意识，完善职业教育体制机制

本次高职扩招一方面是在招生规模上实现大突破，另一方面还有维护社会公平与稳定、提升人力资本、促进经济与社会转型发展的核心使命。因此，应明确树立质量优先的意识，完善职业教育体制机制，以确保“高质量的扩招”。首先，应改革考核制度，建立多元评价体系。扩招意味着高职院校的办学策略是“宽进严出”，“宽进”要求招考制度的改革，“严出”则依赖评价制度的变革。从目标上看，高职扩招是为了实现“高等教育的公平性”，“严出”就不能依靠传统注重考核学科知识的评价体系，而应当突出职业教育的特点，突出多元生源的特点。[6]一方面，考核标准应重点关注职业技能等级证书所需的“应知”“应会”;另一方面，考核方式也应更灵活多样，重视知识与技术技能等综合素质的考核。其次，应变革教学管理制度，促进学生终身学习。多数高职院校现有的教学管理制度过于僵化，难以满足多元学习主体的需求。要获取职业技能等级证书，相关课程应主要采用模块化教学形式，相应地采取累计学分制而非通行的学年制。高职院校实施“模块化课程+累计学分制”的管理模式不仅更灵活有效，而且与“职教20条”中国家学分银行的改革方向是一致的，从而保证技能等级证书课程教学的质量。

【参考文献】

[1]李克强总理在2019年政府工作报告的讲话[EB/OL].（2019-03-05）[2019-12-15].http：//www.gov.cn/premier/2019-03/16/content_5 374314.htm.

[2]马树超，郭文富.高职院校百万扩招的战略意义与实现路径[J].中国高教研究，2019（5）：88-91.

[3]董刚，周建松，陈秋明，等.对高职院校百万扩招的思考（笔谈）[J].中国高教研究，2019（4）：1-5，73.

[4]国务院.国家职业教育改革实施方案[Z].2019-01-24.

[5][6]匡瑛，石伟平.论高职百万扩招的政策意图、内涵实质与实现路径[J].中国高教研究，2019（5）：92-96.