法治乡村视野下的乡村法律顾问制度研究

温晓燕，李 涛

(1.陇东学院 政法学院，甘肃 庆阳 745000；2.陇东学院 经济管理学院，甘肃 庆阳 745000)

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出要构建“农村基层党建”“村民自治”“法治乡村”“乡村德治”和“平安乡村”五位一体完整有效的乡村治理体系。健全的农村公共法律服务体系是法治乡村建设的重要内容。2014年司法部颁布的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》指出通过政府购买方式，向乡村选派律师或基层法律服务工作者担任法律顾问，逐步实现“一村一顾问”。到2018年底在全国范围内已基本实现乡村法律顾问全覆盖。2020年中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》指出，组织开展“一村一法律顾问”等形式多样的法律服务，落实乡村法律顾问制度对健全自治、法治、德治相结合的基层治理体系，建设法治乡村具有重要的意义和作用。

一、乡村法律顾问制度的历史沿革

(一)国家层面的政策梳理

伴随着我国推进治理体系和治理能力的现代化，建设中国特色社会主义法治体系等顶层目标的确定，乡村法律顾问制度被逐步确立和完善。

2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》指出“普遍建立法律顾问制度”，将其作为维护宪法法律权威的一项具体措施，对全面推行法律顾问制度作了原则性规定。

为落实党的十八大和十八届三中全会的决策部署，2014年1月司法部印发了《司法部关于推进公共法律服务体系建设的意见》，该意见从总体要求、主要任务和组织领导三个方面，系统部署了公共法律服务体系的建设工作，并在进一步拓展法律服务领域方面明确要求“积极探索建立乡村(社区)法律顾问制度”。这是在总结部分地区实践经验的基础上(1)2007年浙江省宁波市出台了《宁波市建立农村法律顾问制度实施意见》，提出建立“一村一法律顾问制度”，宁波市的村(居)法律顾问制度试点取得了很大的成功，其他地区纷纷借鉴，并开始推行全国。参见赵佳敏.甘肃村(居)法律顾问制度现状与模式创新研究[D].兰州理工大学硕士学位论文，2018.，将乡村法律顾问制度在全国范围内进行推广并且明确了建立乡村法律顾问制度的责任主体。乡村法律顾问制度作为公共法律服务体系的有机组成部分，其责任主体应当是政府，政府通过购买律师服务，为乡村基层组织和村民提供法律帮助。

2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”，这是首次以党代会决定的方式明确了建设覆盖城乡的公共法律服务体系。这是“执政党面对具体而现实的时代背景、活生生的社会生态与法治环境、尤其是面对其城乡居民中遭遇特殊困境的特定民生需求的现实选择、历史任务和责任担当”[1]119，是一项具有时代意义的重大法治建设工程。

2017年1月国务院出台了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，该《规划》要求加强法律服务中心(站、工作室)基础设施建设，改善服务条件。为贯彻落实该《规划》，2017年8月司法部印发的《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见》对公共法律服务平台建设进行了宏观部署，《意见》明确了推进公共法律服务平台建设的重要性和总体目标，规范了公共法律服务实体平台的名称和服务场所、功能职责、建设标准。乡村法律顾问作为法律服务实体平台的组成部分，《意见》对其进行了更加细致的规范，提出了“到2018年底前在全国范围内基本实现村(居)法律顾问全覆盖”的总目标，明确了乡村法律顾问的工作职责，要求建立法律顾问工作台账和微信工作群，公开法律顾问信息，对乡村法律顾问进村工作时间和举办法治讲座的次数均进行了细化规定。较之之前的规定，该《意见》的内容更加具体，可操作性更强。

2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，明确了公共法律服务体系建设的指导思想、基本原则和主要目标，指出要推进公共法律服务均衡发展，应当均衡配置城乡基本公共法律服务资源；加强欠发达地区公共法律服务建设；其中包括以村(居)法律顾问建设为重点，健全村(居)法律顾问制度，加快推进村(居)法律顾问全覆盖。

从以上顶层决策和重要部署可以得出基本的判断和共识:乡村法律顾问制度是公共法律服务体系建设的一项重要内容，是中央对广大农村地区法治现状和广大农民法治需求的明确回应，依据中央部署要求，其以财政资金为保障，政府向社会购买法律服务资源，由法律服务专业人员为农村地区提供高质量的法律服务产品。它有利于公共法律服务体系的均衡化、一体化建设，能有效缓解农村法律服务资源不足的现实问题，是建设法治乡村，优化基层治理体系和治理能力，落实乡村振兴战略的重要举措。乡村法律顾问制度要有效运行，需要建立起完善的体制、经费、人才保障机制和监督机制。在中央宏观部署的基础上，各地应将其细化，建立起与当地经济、社会、法治发展相适应的乡村法律顾问制度。

(二)甘肃省的政策梳理

甘肃省位于中国西北部，历史悠久，具有厚重的农耕文化传统。全省山地多，平地少，山地和丘陵占到全省土地面积的78.2%，省内大部分地区气候干燥。农耕的历史文化传统，较为恶劣的气候和生态条件，致使甘肃省农村人口的比例高，经济发展较滞后，贫困地区和贫困人口较多。近年来，甘肃省在脱贫攻坚战中取得了显著成绩，但截至2019年底，“全省还有8个深度贫困县、394个贫困村”[2]。甘肃省委省政府高度重视贫困地区的民生问题，特别关注政府公共职能的实现，其中就包括贫困地区公共法律服务的供给问题。2013年甘肃省司法厅开展了“双联法律服务直通车”试点活动，2014年逐步拓展覆盖到全省市县司法局的双联点，由律师与贫困村结对帮扶，向其宣传政策法规、开展法律援助、提供法律咨询。截至2015年7月，全省“有285家律师事务所1672名律师与6148个贫困村建立结对服务关系”[3]，短期内取得了显著的社会效果。“双联法律服务直通车”活动因缺乏完善的工作和经费保障机制，难以产生长期效果。2016年甘肃省决定在双联村开展法律顾问工作，由律师事务所联系村庄，最终实现一村一名法律顾问。

2018年3月7日，甘肃省司法厅印发了《关于全面推进“一村(居)一法律顾问”工作的通知》，明确了甘肃省一村(居)一法律顾问工作的总体目标，即到2018年底实现全省村居法律顾问全覆盖，并对健全工作机制、明确责任分工和强化组织领导作出了部署和要求。2018年3月20日，甘肃省司法厅印发了《关于加快推进公共法律服务体平台建设的指导意见》，指出要全面落实“一村(社区)一法律顾问”制度，推动公共法律服务向基层延伸。2018年6月28日，甘肃省司法厅召开全省一村(居)一法律顾问工作视频推进会议。会议通报了全省一村(居)一法律顾问工作进展情况并对深入推进该项工作提出了要求。为全面推进该项工作，各市州县区司法局分别制定了一村(居)一法律顾问工作实施方案。

通过以上的部署安排，可以得出基本判断：第一，甘肃省对乡村法律顾问工作高度重视。甘肃省从全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化、贯彻落实“以人民为中心”发展思想的高度，充分认识乡村法律顾问工作的重大意义。各地方司法行政机关积极协调，安排律师与各村签订法律顾问合同。截至2018年底甘肃省已经实现了乡村法律顾问全覆盖。第二，规定较原则，没有形成完整的制度体系。省司法厅和各市州区县司法局的工作通知和工作实施方案都比较原则，对乡村法律顾问的工作机制、保障机制和监督机制规定的不完整或是规定的太原则。第三，缺乏区域特色。各地的实施方案大体相同，缺少与区域特色相结合的创新型工作思路和做法。

二、乡村法律顾问制度的基本理论

(一)乡村法律顾问的内涵

乡村法律顾问是指政府出资购买法律服务，律师与农村基层组织(村委会)签订顾问合同，以自己的专业知识和技能为农村基层组织和村民提供多方面法律服务的专业性活动；乡村法律顾问与其他法律顾问(如企业法律顾问、政府法律顾问)比较，有其特殊性：

1.主体的多元性。一般来说，法律顾问是律师接受聘请，由聘请方支付费用，向聘请方提供法律服务。而乡村法律顾问的费用支付方与服务方相分离，它是由政府协调安排律师并支付费用，律师与村组织签订合同并向村组织和村民提供法律服务。虽然律师与村组织是合同的双方当事人，但双方没有变更、解除合同的权利，对于合同履行情况，即对于法律顾问工作的检查考评也由政府(司法行政机关)负责。这需要厘清三方之间的关系，需要明确的是，在这个合同关系中村组织才是真正的聘请方，政府承担协调、督导、宣传、监管的职责，但不具有法律上合同当事人的地位，不能随意地干涉合同的履行。

2.服务对象的多样性。乡村法律顾问的服务对象既包括村民自治组织也包括农村村民。律师要为村民自治组织依法治理提供法律意见、指导村民调解，对村民开展法治宣传、提供法律咨询和法律援助。乡村法律顾问服务对象多样，服务内容丰富。但目前的规定还是较为原则，需要对乡村法律顾问服务内容进行细化，明确乡村法律顾问的具体职责。避免随意扩大法律顾问的服务范围加重律师义务，或是职责不明致使律师推卸责任。

3.服务的公益性。乡村法律顾问是公共法律服务的实体平台之一，具有公益性。公益性即“政府出于自身法定职责的拓展、不以营利为目的所从事的具有扶弱济贫性质的法律服务活动”[1]121。需要指出的是，乡村法律顾问的公益性不是指律师服务的无偿性，政府必须要有经费保障，为律师的法律服务付费。如果忽视法律服务的市场特征，将律师服务等同于志愿者行为，弱化和虚化政府责任，必然会导致乡村法律顾问制度的失灵。

(二)乡村法律顾问制度的内涵

在人类社会发展的漫长的历史长河中，制度是伴随人类社会发展的特有现象之一；制度的先进文明程度成为衡量一个国家、一个民族文明程度的重要标尺。政治学、法学、社会学、经济学等学科均从各自的学科角度对制度进行研究。鉴于各学科研究范式和方法的不同，对制度的界定也具有多样性。比较有代表性的是“规则说”，即将制度理解为一种规则。马克斯·韦伯认为“制度应是任何一定圈子里的行为规则”[4]，美国经济学家诺思定义“制度是一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[5]。制度是行为规则，为人们的行为设定了模式。亨廷顿指出“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”[6]。“规则说”是学界较为普遍接受的一种学说，我国有学者认为“制度是指人们共同遵守的办事规程或行为准则。更通俗地讲,制度就是社会成员的行为规矩”[7]。由此可见，制度是人为设定的规则，人们立章建制的产物，必然蕴含着社会价值判断，具有社会目的性。

乡村法律顾问制度是法律制度体系的组成部分，在依法治国、乡村振兴的历史背景下产生，规定乡村法律顾问的性质、地位、职责、工作机制、保障机制、监督管理体制等内容，规范影响相关主体的行为，用以保障法律顾问规范化地为农村提供法律服务的规则设计。

第一，乡村法律顾问制度是一种规则设计，规范相关主体的行为。第二，乡村法律顾问制度体现了社会的价值判断，具有一定的价值取向。国家和政府通过乡村法律顾问制度设计为社会成员倡导平等、公正、秩序等主流的价值理念。第三，乡村法律顾问制度是以一定的物质生活条件为基础的，受到经济、社会、文化条件的影响。制度设计要符合地域发展，体现地域特色。

三、乡村法律顾问对建设法治乡村的作用和意义

2020年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《关于加强法治乡村建设的意见》，从总体要求、主要任务和组织实施等方面对法治乡村建设作出了宏观部署。

(一)法治乡村释义

法治是人类文明的重要标志，是指引人类社会进步的灯塔。古希腊时期，一些思想家就开始了对法治理论的探讨。亚里士多德认为法治的前提是良法之治，但“邦国虽有良法，要是民众不能全部遵循，仍然不能实现法治”[8]。在人类对法治的不断追求和探索的过程中，法治一词具有了多重涵义。法治可以被理解为一种治国之道，即一个国家选择以法律为主的手段进行社会控制。我国《宪法》明确规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。从依法治国到全面推进依法治国，从法治国家建设到法治中国建设即法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设，中国法治理念在中国共产党领导的中国特色的社会主义法治实践中，已不断完善和创新。乡村法治建设既是法治中国建设的重要组成部分，也是中国法治建设的弱项和短板。党的十九大做出了乡村振兴的宏观战略部署，提出了健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2018年在中央一号文件中正式提出了“法治乡村”的概念。

目前学界对于法治乡村还没有明确界定，但其涵义大体清晰。法治乡村就是由法治保障的新时代乡村治理模式，与传统的以人治为主的乡村治理模式相对。法治乡村是“依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理乡村”[9]38，将“法治的思维方式贯彻于乡村的政治、经济、文化、社会、生态等各个环节和领域”[10]，排除个人意志和主张在乡村治理中的干扰和阻碍。法治乡村是中国法治建设在乡村领域内的具体落实，具有法治的基本内涵和特征，又体现乡村治理的特色和经验。法治乡村应具备以下特征：

第一，完备的法律体系。“良法是善治之前提”，法治建设立法先行。法治乡村的首要特征是具备以农业基本法为核心，以重要法律为支撑，以行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的完备的法律体系。法律体系应当门类齐全，对涉农法律关系进行全面调整，特别是在维护农民权益、农业支持保护、农村生态环境治理等重点领域要有法可依；各类法律规范内容统一协调，没有矛盾冲突，做到法制统一。

第二，良好的执法、司法环境。法律的生命在实施，良好的执法、司法环境是良法得以运行的保障。法治乡村的执法和司法环境应当优良，在执法方面，高素质的执法队伍、明确的执法权限、规范的执法行为、健全的执法程序、严格的执法监督是良好执法环境的衡量标准；在司法方面，应当实现司法权依法、独立、公正行使；当事人合法权利得到有效维护；完备的监督体系有效遏制司法腐败；村组织和村民对司法权的高度信任和认同。

第三，依法办事的法治思维方式。法治思维是“以合法性为出发点，追求公平正义为目标，按照法律逻辑和法律价值观思考问题的思维模式”[11]。法治乡村建设需要参与建设的实践者具有法治思维。合法性是法治思维的底线，乡村干部群众应树立起办事、决策首先考虑是否合法的思维方式，并将法律内化为一种信仰，用法律约束、规范自己的行为，形成平等、公正、权责明确的思维判断，摒弃人治模式中的特权意识、权力观念和个人武断。

第四，健全的法律服务体系。提供数量充足、质量保障的法律服务，建立完备的公共法律服务体系，是法治乡村的特征之一。法律服务以其提供主体的不同可分为私人法律服务和公共法律服务。鉴于我国部分乡村发展的滞后性和相对封闭性与私人法律服务的逐利性之间不兼容，私人法律服务不能有效满足乡村法治服务需要。故此需要建设完备的、运行良好的乡村公共法律服务体系，实现公共法律服务体系的全面覆盖和法律服务资源的平等均衡分配。

(二)乡村法律顾问制度对法治乡村建设的作用和意义

乡村法律顾问等公共法律服务平台的建设，是法治乡村建设的主要任务，同时健全的乡村法律顾问制度对法治乡村的建设具有重要意义和作用。

第一，有助于推进基层治理的民主化和法治化。治理有效是乡村振兴的基础和根本，当下中国乡村已经基本形成以村民自治为框架而展开的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的治理格局。但“参与度不高的村民自治容易演化为村委会自治，将村民的民主权利剥夺为村委会的个人权力”[9]40。乡村自治不仅需要内部的民主监督，也需要引入外部监督机制。乡村法律顾问可以参与乡规民约的制定，对村委决策的合法性进行审查，对基层治理中的问题提出法律意见，对侵害村民权益的行为给予法律保护。这是对村委治理行为的第三方监督，有助于引导基层自治进入法治化轨道。

第二，有助于村民法治意识的培养。城乡发展的“二元化”格局造就了城乡法治进程的不平衡、不协调，广大农村地区特别是中西部农村还保留着一些传统社会的结构和特征，熟人社会和半熟人社会的社会结构，礼治文化的影响，导致乡村干部群众缺乏规则意识、契约意识，没有形成现代法治思维。如在2020年初新冠肺炎疫情防控中，就暴露出部分农村地区干部群众法治意识、法治思维的缺乏。如拒不履行法定义务，简单粗暴执法，甚至挑战法治底线执法(2)2020年2月17日人民日报客户端发表文章《疫情防控别走极端》的文章，批评了疫情防控中的一些偏颇和极端做法，提出在基层治理中要不断提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力，实现法治、德治、自治的统一。。乡村法律顾问利用专业知识和技能，协助村委开展工作，普及法律知识，引导乡村干部群众通过法律途径解决纠纷，既有效化解了矛盾，维护乡村的稳定与和谐，也通过教育、引导和监督，在潜移默化中培养起干部群众的法治意识。

第三，有助于良好执法、司法环境的营造。执法权和司法权在严格监督下依法行使，良好的执法和司法环境是法治中国建设的重要内容之一。但目前，我国的执法和司法环境还有待优化，特别是在广大农村地区提升的空间还很大。乡村法律顾问为村组织和村民提供法律服务，维护其合法权益，起到了对执法权和司法权的监督作用，有助于良好执法和司法环境的营造。

第四，有助于创新基层法律服务的新模式。通过实证调研发现，乡村法律服务的供给不足，乡村地区大量纠纷急需专业的法律服务。私人法律服务的有偿性导致部分基层群众没有能力通过购买私人法律服务的方式获得法律帮助，供需矛盾无法缓解。因此，由政府出资为乡村购买法律服务的公共法律服务建设就显得尤为迫切。乡村法律顾问将法律顾问制度延伸到乡村领域，同时又被赋予了新的内容和职责，呈现出与其他法律顾问不同的特点，创新了基层法律服务的新模式。但制度设计中要明确乡村法律顾问的职责，实现乡村法律顾问制度与法律援助制度等其他公共法律服务的无缝对接，建立起体系完备、运行顺畅、衔接紧密的公共法律服务体系，避免乡村法律顾问与其他公共法律服务平台因职责界定不清而出现的冲突和内耗。