新一轮减税降费促进民营企业发展研究

杨 朝 继

(西北民族大学 经济学院，兰州730030)

一、引言

民营企业是我国市场经济的重要主体，是最具活力的微观力量。改革开放40多年来，从被排斥到默许、从接受到承认、从鼓励到引导，民营企业经历了从无到有、从小到大、从弱到强、从国内到走向全球的成长过程，贡献了中国经济50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量[1]，成为缔造我国经济发展奇迹不可或缺的重要力量。截至2018年年底，我国民营企业数量已超过2700万家，个体工商户超过了6500万户，注册资本超过165万亿元，在世界500强企业中，我国有32家民营企业上榜。随着我国经济由高速增长转向高质量发展阶段，民营企业的角色也不断拓展，从国民经济的生力军进一步成长为推进供给侧结构性改革、推动高质量发展、建设现代化经济体系的重要主体[2]。广大民营企业蕴含着推动中国经济社会发展的巨大创新潜力和发展动能，肩负着实现中华民族伟大复兴的历史使命和时代责任，应引导这一群体在参与国家重大战略实施过程中充分发挥出积极性和能动性，成为社会主义市场经济发展中最活跃的主体。

长期以来，我国民营企业在发展中也积累了不少问题，如规模普遍较小、抵御市场风险能力总体偏弱、法人治理结构不健全、融资结构不合理等，再加上我国政府支持民营企业发展的政策不完善，一旦市场出现波动，民营企业成为最容易率先受到冲击的群体。近年来，受制于国际市场疲软、国际贸易保护主义以及国内新旧动能转换和结构升级带来的经济下行压力等因素，一些民营企业相继出现了流动性紧张，银行信贷、债券发行、股票质押等融资渠道的民营企业信用债违约事件频发。据统计，截至2018年5月，我国非金融企业信用债券市场规模为18.5万亿元，其中，民营企业所占比例为9.9%，但是在违约债券的企业中，民营企业的数量超过了80%[3]，反映了民营企业对金融风险的控制和防范能力较弱。据普华永道的调查结果显示，中国中小企业平均寿命仅为2.5年，集团企业的平均寿命仅为7—8年，相比欧美企业40年的平均寿命，我国中小企业普遍存续时间短。金融市场的“嫌贫爱富”和民营企业对信誉建设的忽视使民营企业“融资难、融资贵”问题由来已久。另外，消费结构全面升级和需求结构调整对民营企业提高供给质量和转型升级也带来了较大压力。若想推动民营企业持续健康发展，增强抗市场风险能力，使其成长为大企业和企业集团，需要进一步强化民营企业的市场主体作用，提高其发展后劲和韧性，但是，仅靠市场机制的作用推动民营企业发展需要一个长期的过程，政府必须出台强有力的政策支持，通过自上而下的顶层设计和自下而上的动能释放推动民营企业加速发展。

2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上明确提出要不断为民营经济营造更好环境，解决民营经济发展的困难，并具体提出六个方面政策支持民营企业改革发展，其中第一项政策就是减轻企业税费负担，由此拉开了我国新一轮大规模减税降费的大幕。2019年，李克强总理在政府工作报告中进一步明确指出未来要实行更大规模、更加明显的减税降费措施，普惠性减税和结构性减税并举，以增值税和社保费为着力点，以直接减少企业税费成本为导向，几乎覆盖所有行业，全面减税目标设定为2万亿元，大大超过了以往的规模，最终实现以政府收入的“减法”换取企业效益的“加法”和经济高质量发展的“乘法”[4]。减税降费是既有公平又有效率的积极财政政策，无疑为处于发展困境的民营企业注入了强心剂，不仅直接减轻了企业负担，增加了企业利润，而且释放了政策红利，增强企业参与市场竞争的信心，激发市场主体活力，对深化我国供给侧结构性改革、推动我国实现高质量发展具有重要意义。分析我国减税降费的政策轨迹有助于更深刻地领会新一轮减税降费政策对推动民营企业发展的时代意义，有助于深刻认识民营企业在我国社会主义市场经济中的重要地位。

二、我国减税降费政策回顾及成效分析

改革开放以前，在我国高度集中的计划经济体制下形成了以国营企业为单一形式的企业形态，实施“利润上缴”，即企业收入全部上缴国家，企业所需要的资金由国家预算层层下拨，国家对企业管得太死、统得太死使企业丧失了生产的主体性、积极性。改革开放后，随着我国经济体制改革的推进，国营企业改革也提上了议事日程。以利税改革为突破口拉开了我国国营企业制度改革的大幕，历次利税制度调整也是减税降负的过程，在不断降低企业负担的过程中优化政府与企业的关系，经济构成也从单一的国营企业发展成以公有制为主体、多种所有制经济形式并存的多样化企业制度形式，培育了我国市场经济的主体。总体而言，改革开放以来，我国减税降负政策实施主要经历了五个阶段。

(一)利改税赋予企业一定的自主权

针对国营企业上缴全部利润而缺乏生产经营积极性的问题，1980年国家实施了利改税的试点工作，从1983年开始全面推行，主要分两步推进。第一步是1983年1月起实施，对有盈利的国营企业由过去直接上交利润改为以所得税形式上交国家，税后利润再采取多种形式在国家与企业之间进行分配。由于按照基数法确定企业所得额，税后的利润又要以各种方式上缴国家，企业创造利润越多则上缴国家部分也越多，引发很多企业的不满。第二步是1984年10月起实施工商税制改革和利润分配方法，把国营企业原来上交国家的利润改为分别按11个税种向国家缴纳税收，收入增加越多的企业，留归企业自主安排的收入部分也越多。利改税是我国税收制度的一项重要改革，打破了原先企业把利润全部上交国家的大一统模式，通过税收把国家和企业的分配关系确定下来，国营企业从原先的经营成果完全隶属于国家到开始有了一定的自主支配权，在一定程度上减轻了国营企业的负担，推动企业朝着自主经营、自负盈亏的方向迈进了一大步，但是，由于缺乏配套政策措施，这一改革也造成中央财政收入减少以及后续的政府财政紧张问题。

(二)分税制改革营造企业公平的市场竞争环境

党的十四大通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要积极推进财税体制改革，改革的主要内容是将税种划分为归中央财政收入的国税和归地方财政收入的地税，其中有利于维护国家权益和实施国家宏观调控的税种列入中央税，与经济发展直接相关的主要税种列为中央与地方共享税。同时还建立了以增值税为主体的货物劳务税体系，统一企业所得税和个人所得税，撤并和开征了一些地方税种。此次改革，我国工商税制由32个税种合并为18个，大大简化了税制，结构也趋于合理化。分税制改革使企业不分大小、不分隶属关系、不论行政级别、不论经济性质、不因承包合同的不同而有所区别，平等分担税负，在一定程度上为企业营造了公平竞争的环境。分税制改革极大地推动了我国财政收入增长，改革实施后仅一年的时间，我国财政收入就增长了870亿元，中央财政占总体财政收入比例由35.8%增至74.1%，大大强化了中央宏观调控能力，但同时也带来了地方债务增长、土地财政等问题。

(三)增值税转型改革等对减轻企业负担成效明显

针对生产性增值税产生的重复征收、税负过重等问题，2004年我国开始了增值税转型改革工作，主要是将生产性增值税转为消费型增值税，对新购入的设备抵减增值税等，从以东北地区八大行业为试点逐渐扩大到中部六省再到内蒙古和四川。截至2007年年底，东北和中部试点地区新增设备累计抵减欠缴增值税额和退给企业增值税额186亿元，增值税小规模纳税人的征收率统一降低到3%，极大减轻了中小企业的税收负担。在前期试点的基础上，2009年1月1日起，在全国和全行业范围内实施增值税转型改革，真正做到全覆盖、全链条和全抵扣，这项改革会使当年增值税收入减少1200亿元，大大减轻了企业负担。同时，为了应对2008年金融危机对我国经济的影响，我国实施了一系列结构性减税政策，如2008年1月1日实施的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》对内外资企业所得税率实行统一，并以法律形式规定了小微企业所得税优惠；财政部和国家税务总局也多次发文减轻小微企业负担，提高部分产品出口退税率；2009年《政府工作报告》明确提出实行结构性减税和推进税费改革。

(四)“营改增”开启结构性减税降费新征程

2012年，我国开始通过税制改革完善结构性减税政策，重点推进了营业税改征增值税试点工作，从上海交通运输业和部分现代服务业开展试点逐步扩大到全国和全行业，到2016年5月1日，“营改增”已覆盖全国所有地区和全行业。据统计，营业税改征增值税累计减税超过2万亿元，为小微企业提供税收优惠及清理各项收费累计减轻市场主体负担3万多亿元[5]。2017年仅支持“大众创业、万众创新”税收优惠政策减税就超过5000亿元[6]，不仅打通了抵扣链条，而且扩大了税基，拉长了产业链，有效地降低实体经济发展成本，同时，政府深化“放管服”改革助力减税降费，引导企业脱虚向实，助力供给侧结构性改革。2012—2018年，中国累计取消、免征、停征和减征1368项政府性基金和行政事业性收费，国务院常务会议涉及减税降费的议题有30多次，大幅降低了用能、物流、电信等成本。2018年，我国继续深化增值税改革，统一增值税小规模纳税人标准，实施个人所得税改革，出台了一系列支持小微企业发展的优惠政策，重点降低制造业、交通运输业等行业税率，继续清理规范政府性基金和行政事业性收费，全面推行依清单收费，全年共减税降费1.3万亿元。

(五)新一轮减税降费赋予实体经济发展长效动能

2019年，我国在前期减税降负的基础上推出了新一轮减税降费的新措施，以更大规模减税实现所有行业税赋只减不增。具体政策包括在普惠性减税方面放宽增值税小规模纳税人免税标准，放宽企业所得税小型微利企业标准，提高增值税小规模纳税人起征点；深化增值税改革，继续推进实质性减税；进一步放宽投资初创科技型企业享受优惠政策的范围。在结构性减税方面，通过调减税率、加计抵减、留抵退税等方面继续深化增值税改革，推进实质性减税。在降费方面，降低企业特别是小微企业的社保缴费负担，实施网络提速降费，清理电价附加收费，降低或清理中介服务、行政事业收费等。从2019年4月起减增值税，从5月起降社保费率，7月新一轮3000亿元规模降费开始正式落地……一项项政策红利的持续释放，赋予我国实体经济发展新动能，有效地激发市场活力。据统计，2019年前三个季度全国累计新增减税降费17834亿元，其中，新增减税15109亿元，新增社保费降费2725亿元[7]。新一轮减税降费不仅着眼于帮助企业走出当前困境，而且通过一系列配套政策和机制完善助推中长期税制改革，构建企业长期持续发展的动能体系。

三、新一轮减税降费对民营企业的影响分析

2018年年底，国家税务总局下发了《关于实施进一步支持和服务民营经济发展若干措施的通知》，提出了促进民营企业减税降负、增进民营企业办税便利、开展帮扶、严格税收执法等方面26条具体措施，精准解决民营企业税负方面的难点问题。此后在中央经济工作会议、2019年新年贺词、中央深改委第七次会议等多次重要讲话中，习近平总书记都反复强调要实施更大规模减税和降费，切实减轻企业负担。新一轮减税降费规模之大、惠及范围之广、优惠方式之多都是前所未有的，民营企业是新一轮减税降费的主要受益群体，对提升我国民营企业的竞争力、增强创新动力，助力我国经济转向高质量发展阶段等都具有重要的作用。

(一)有力提振了民营企业发展的信心

当前全球经济增长乏力，贸易保护主义、单边主义抬头，国际市场环境充满了不确定性，国内从高速增长转向高质量发展阶段也倒逼企业转型升级，改革进入攻坚期和结构调整阵痛的释放给民营企业带来了较大压力，仅2018年就出现了知名运动品牌德尔惠宣布停业、盾安集团爆出债务危机、沃特玛电池濒临破产、零点便利店大规模关停、诚丰家具宣布破产、金立手机巨额债务等曾经红极一时的大型民营企业和民营企业集团濒临破产或已经破产的事件，身处发展困境的中小民营企业更是不计其数，严重削弱了我国民营企业发展的信心。实施新一轮减税降费政策，一方面显示了政府扶持民营企业发展的态度和决心，为民营企业发展提供了坚强后盾；另一方面，也直接减轻了民营企业负担，降低了民营企业的生产成本，为民营企业爬“坡”过“坎”注入强大的信心。全国工商联发布的《2019年万家民营企业评价营商环境报告》显示，全国营商环境整体持续向好，广大民营企业对减税降费政策效果表示满意，对“双创”服务中的税务服务最为满意[8]。全国税收监测数据显示，实施减税降费政策使2019年一季度全国重点税源企业信心指数比2018年四季度回升了4个百分点，2019年上半年全国新增市场主体(含个体工商户)办理涉税事项的有509万户，月均新增84.8万户，其中大多数是民营经济纳税人。

(二)极大提升了民营企业科技创新能力

我国现有企业3000多万家，高新技术企业达18.1万家，其中民营企业占83%，民营科技企业已成为支撑科技创新的强大经济体和创新主力军[9]。全国工商联发布的《中国民营企业社会责任报告(2019)》也指出，民营企业已成为中国自主创新和产学研协同创新的重要主体力量，中国65%的专利、75%以上的技术创新、80%以上的新产品开发都由个体和民营企业完成[10]。党的十九大报告指出，要激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业。民营企业蕴含的强大创新潜能可以有效地转化为推动我国经济高质量发展的强劲动力，而新一轮减税降费则扮演着催化剂的作用。大规模的减税降费叠加营商环境优化，不仅有利于增加民营企业利润，还有利于改善民营企业的财务结构，激励民营企业加大研发投入，把更多资金投入到技术改造和新产品开发中。据统计，2019年上半年，我国企业研发费用税前加计扣除比例从50%提升到75%，2019年前三个季度，45%的制造业纳税人将减税降费所得红利用于提高研发投入，税务部门监测的10万户重点税源企业投入的研发费用同比增长了19.3%，比2018年全年提高了3.4个百分点[11]。减税降费政策极大地激发了民营企业创新创业的活力和市场投资热情，不断夯实我国高质量发展的动能基础。

(三)大大增强了民营企业参与国际市场竞争底气

伴随着经济全球化和区域一体化进程，民营企业积极拓展海外市场，既出口商品，也深度参与到国际产业链分工，国际市场竞争力水平不断提升。从广交会参展企业的变迁来看，在20世纪90年代以前，参加广交会的企业基本都是拥有出口经营权的大型国有外贸公司，到了2018年，民营企业参展数量已达到21126家，占广交会境内参展企业比重的85.03%；在参展产品中，民营企业也不再是以低价格低端产品来提升交易额，拥有自主知识产权、自主品牌的高科技含量、高附加值产品不断涌现，外贸出口质量持续提升。2018年，我国民营企业进出口额为12.1万亿元，增长12.9%，占全国进出口总值的39.7%，对外贸进出口增长的贡献率超过50%，民营企业显然已是我国外向型经济的主力。受中美贸易摩擦的影响，我国部分民营企业出口订单出现了明显的波动，再加上民营企业创新不足，抵御国际市场风险能力弱，导致国际市场竞争力不断下降。新一轮减税降费减轻了企业的负担，特别是出口退税率的提高，使企业出口的退税额几乎可以完全抵消由于贸易摩擦导致出口关税增加的影响，熨平市场波动引起的企业成本增加，增强了企业信心，使民营企业有更多的资金和精力用于开拓国际市场和参与国际竞争。据统计，2019年前7个月，我国民营企业进出口额为7.31万亿元，同比增长了11.8%；2019年上半年，民营企业对东盟、非洲、拉美等新兴市场的出口分别增长19.3%、13.4%和9.9%。面对严峻的国际市场形势，民营企业出口不降反增，减税降费增加了我国民营企业走出去的底气。

(四)有效地巩固了民营企业市场主体地位

民营企业在我国市场经济发展中一直扮演着重要角色，在推动我国投资增长、繁荣消费市场、保持就业稳定等方面发挥了重要作用。2017年，我国全社会投资60%以上由民营企业和民间资本完成；全国80%以上日用品和60%以上中高档消费品由民营企业生产；城镇80%以上就业人口由民营企业吸纳[12]。同时，民营企业还积极承担社会责任，如我国民营企业基金会已有677家，在全部企业基金会占比为78%；在生态环境保护方面，党的十八大以来，已有51.3%的民营企业通过技术改造提高产品环保性能，62.1%的民营企业资源使用及能源消耗达到了国家规定的环保标准；截至2018年6月底，全国共有5.54万家民营企业参与精准扶贫[13]。民营企业在我国市场经济发展中的形象不断改善，并且随着我国社会主要矛盾的转变，继续为解决我国发展不平衡不充分等问题发挥着重要作用。新一轮减税降费有效地巩固了民营企业市场主体地位。首先，减税降费降低了民营企业生产成本，有利于企业扩大投资规模，增加就业。同时个税基本扣除标准提高和六项专项扣除政策实施会使一批工薪阶层人员工资相对提高，消费也会相应增加，内需扩大又刺激民营企业生产，形成企业与市场之间的良性循环[14]。其次，减税降费与营造民营企业良好的营商环境相结合，如逐步规范涉企收费，在民营企业市场准入、审批许可、招投标等方面赋予更加公平的机会，简化审批手续，使民营企业更加安心创业发展。最后，减税降费在一定程度上重塑了政府与市场之间的分配关系，更加明确民营企业在市场中的地位，民营企业有了更大的自主感、获得感和优越感，被激发出巨大的发展潜力。

四、完善减税降费政策的对策建议

新一轮减税降费政策把小微企业列为重点对象，而小微企业绝大多数是民营企业，这一政策的积极效应已经逐渐显现，切实激发了民营企业这一群体的积极性和创造性，发挥了稳增长、稳就业、稳投资的作用，夯实了我国实体经济基础，有效地抵御了经济下行的压力。如此大规模的减税降费在我国尚属首次，在政策实施过程中还存在落实不到位、缺乏评估和监督机制、方案设计有待细化等问题，应进一步完善减税降费政策，逐渐使之从扶持性政策向制度化长效机制转变。

(一)引导企业将减税降费红利更多投向技术创新领域

减税降费是从外部对企业的政策“输血”，但政策的效应是有限度的，要在市场竞争中立足和实现长远发展关键还要靠企业自身，企业不能一味“等、靠、要”地寄希望于国家的政策扶持，更重要的是要把国家赋予的政策机遇转化为自身的核心竞争优势。国家要把政策扶持与政策引导充分结合起来，在帮助企业渡过难关的同时，引导企业培育自我发展能力。企业自我技术创新的需求和国家政策引导有着共同的指向，只有拥有自主知识产权和核心技术，才能确保企业生产出具有核心竞争力的产品，在激烈的市场竞争中立于不败之地。因此，政府在未来的减税降费政策制定和实施中应更多倾向于引导企业开展技术创新，鼓励提高企业技术创新积极性。一方面，政府在政策中明确规定企业将减税降费获得的政策红利投向研发的最低比例，并以此作为企业享受来年减税降费优惠程度的重要依据；另一方面，政府要进一步合理扩大企业研发费用税前抵扣范围和额度，在现有基础上进一步提高，并且企业研发投入越多，则税前抵扣的额度也越高。此外，还要支持民营企业参与国家重大科技项目和科技计划，对做出积极贡献和发挥实质性作用的企业给予更大的减税降费优惠。

(二)加强对减税降费政策的评估和动态调整

面对国内外需求减弱和不确定性风险的增加，保证经济平稳较快增长仍是现阶段我国经济运行的首要任务，大力度需求刺激政策会因为对经济有较大冲击而产生一些负面效应，未来一段时间内，减税降费仍是最优的政策选择，并且力度还应继续加大。为了确保减税降费政策的时效性和延续性，必须建立对减税降费政策的评估机制，包括政策实施前的预评和实施后的评估。

在政策实施前要对政策实施可能产生的效果进行评估和测算，对纳税企业可能采取的行为进行预估，对减税降费政策与产业政策、就业政策等其他政策的相互影响进行评估，以此为依据对政策进行反复调整，确保形成更加科学合理的政策体系。要建立科学的评价指标体系对政策实施后的效果进行评估，对存在财政资金浪费、政策实施成本超过受益、实施效果不佳的政策应及时叫停、调整或终止，对实施效果良好的政策应进一步细化和推广。要加强对政策实施的实地调研，深入地方和企业实地听取政策实施者和实施对象的感受、意见和建议，充分讨论，及时调整，确保政策的实施能根据经济发展的实际开展动态纠偏和完善。

(三)努力克服减税降费引发的负面影响

目前，全球经济下行的压力依然较大，国际货币基金组织2019年10月15日发布的最新一期《世界经济展望报告》把2019年和2020年世界经济增长率调整为3.0%和3.4%，预测2019年中国经济增长率为6.1%，全球经济发展前景仍不容乐观。这意味着我国还将继续实施积极的财政政策，进一步释放减税降费的空间。减税降费政策虽然有效地降低了企业的生产成本，使企业“轻装上阵”参与竞争，但也带来了一些负面影响，其中之一就是减税降费减少了财政收入，短期内如没有开辟新的财政收入渠道会给政府财政带来一定的压力，特别是在经济发展落后的地区，这一压力表现得更加明显。减税降费政策能否持续实施必须以强大的财力为保证，以不拉低其他方面的发展标准为前提，因此，要把减轻财政压力和减税降费有效地结合在一起。在继续加大减税降费力度的前提下，减轻财政压力不能指望增加税费收入，要靠减少财政支出，充分挖掘地方财政支出的压减空间，按照中央关于过“紧日子”的要求，压减不合理、不重要的公用经费开支。部门在做预算时要根据财力状况，结合实际情况实行“零基预算”，确保预算更加合理精准。此外，还可以加强地区之间的合作，经济发达地区可以对经济落后地区开展财政帮扶，通过产业合作等方式帮助落后地区“造血”。

(四)做好配套改革为减税降费提供有力支撑

为确保减税降费政策实施的稳定性和长效性，还要辅之以相关的配套改革，为减税降费提供更有力地支撑。2019年10月，国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，具体提出了中央和地方按照“五五”比例分享增值税；建立增值税留抵退税长效机制；将部分在生产环节征收的消费品税目逐步后移到批发或零售环节，引导地方改善消费环境；等等。这些政策措施的出台进一步理顺了中央与地方的财政分配关系，既扩大了地方税源和保证地方的财税收入，也增强了地方推进减税降费改革的信心，还有利于深化财税体制改革。

接下来要进一步出台相关细则以确保这一政策落实，各地区也要结合本地实际情况出台具体的实施方案，形成权责清晰、财力协调、区域均衡的央地之间财政关系。要继续推进放管服改革，进一步简化办税程序，优化税收征管信息系统功能，为企业提供更便利的缴税纳税服务，增强企业的获得感。要推进中长期税费制度改革，特别要着力解决税费在不同企业、不同行业和不同地区之间的结构性失衡，以实现税收的纵向和横向公平。此外，还要全面深化整个社会的体制机制改革，抑制原材料、水电油气、人工土地房租等成本的过快上涨导致的民营企业生产成本增加而抵消了减税降费的福利，通过技术创新降低企业成本，使减税降费政策发挥出更大的叠加效应。