走向服务政府：洛克有限政府理论及其启示

彭金冶，杜忠连

(1．哈尔滨学院 a.经管学院，b.文法学院，哈尔滨150081；2．吉林大学 法学院，长春130012)

党的十九大报告提出要转变政府治理模式，通过简政放权与创新监管方式，以此构建现代化的服务型政府。我国政府治理模式发展方向是明确的，就是要建立服务型政府，而服务型政府必然是一个有限政府。为了实现建设人民满意的服务型政府的目标，政府要积极推进治理模式转变，收缩公共权力，减少行政干预，建立一个以人民利益为出发点、以供给必要的公共服务为主体任务的权责清晰的负责任政府。如何建设一个高效负责的政府，让政府治理朝着服务目标迈进，在理论上还存在争议。这需要我们回归原典，重温洛克关于有限政府的思想，并结合中国具体的国情，寻找推进服务型政府建设、加速政府治理模式的现代化转型路径。

一、洛克有限政府思想的核心要义

为了论证政府权力的有限性，洛克从古老的自然法传统出发，根据自然状态的基本假设，以此系统揭示现代政府权力产生的根源。

(一)自然状态与自然法

洛克以自然状态为前提来论证国家权力的起源，并在这一状态下展开思想实验。自然状态是一种自由、平等、公平、和平的非政治的社会状态，处于自然状态中的人拥有完整的自然权利，自然权利则来源于自然法。自然法即人的理性，人类理性是人获得自然权利的源泉。人们按照自然法的理念处理他们人身和财产自由问题，而不要听从他者的命令[1]5。在自然状态中，人应当信奉自然法的理念，进而形成对人的行为约束，因此，自然状态中的人也并非可以为所欲为，但人们不再受到来自自然法之外的其他限制性条件。“在自然状态下，每个人都要遵守自然法，且任何人都无权损害他人的生命、健康、自由或者财产”[1]59。自然状态符合人类的理性，因此可视为一种理想的、完美的人类社会形态，但自然状态存在重大的缺陷，使其无法成为人类社会的现实形态。自然状态的缺陷在于每个人对于自然法的理解是不一致的，当生活在自然状态中的人因为利益发生冲突且无法调和时，缺少裁决是非的准绳和裁决的机构或个人，也找不出任何强制性力量用于保证裁决结果能够得以落实。遵循自然法则并不必然意味着人与人之间不会存在冲突和矛盾。比如，在自然状态下，某人基于自身的自然权利实施某种行为，而这种行为在客观上形成对另外一个人的利益的侵犯。当受害者发现自己的自然权利受到侵犯者的侵犯，那么，对侵犯人实施报复同样是遵循自然法的要求。因此，我们可以设想一个初始时处于自然状态的社会，但由于这样的社会中缺少解决纠纷的强力机制，自然状态最终会陷入混乱和无序。简言之，在自然状态下，虽然每一个人都可以享受到自由和平等的完整权利，但没有一种外在强力来对自由和平等的权利加以保障。当不同的人因遵循自然法而产生行为冲突时，就会产生由于自然权利相互侵犯而导致社会的混乱和无序。因此，为了保证这种混乱和无序不至于摧毁人类社会发展延续的根基，人们选择通过放弃一部分原本属于自己的权利，通过协商契约的方式，将自己所放弃的权利交给一部分人代为行使，由此就形成政府权力合法性的基础，亦即政府诞生的根源在于自然状态的缺陷，而政府诞生的方式则是人们通过订立契约来加以实现。

(二)财产权：自然权利的核心

依照洛克的观点，在自然法范畴内明确界定了人类所拥有的生命、自由和财产权利，并且这些权利均不可剥夺和转让，其中，财产权是洛克最为重视的一项自然权利。他认为，人自出生那一刻起便享有生命权，任何人不得以任何理由强制性剥夺他人的生命权，或者恶意地对他人进行恐吓、折磨和虐待，这必然违背自然法之公义。“一个人既然没有创造自己生命的能力，就不能用契约或者通过同意把自己交由任何人奴役，或置于另一人的绝对的、任意的权力之下，任其夺去生命”[1]15。洛克认为，个体所拥有的自由权既是确保人脱离强制性压制的必要前提，也是实现人自我保存的唯一条件，如果有人试图夺取他人权利以保全自我，必然让社会陷入冲突不断的“战争状态”。因此，自然状态下任何试图侵犯和剥夺人自由权的任何人，必然会被认定带有侵略性地掠夺一切其他事物的欲望[1]12。财产权是保障人类主体生存所需的前提和基础，同时也是自由权与生命权的终极保障。财产权为生命权带来安全保障，自由权确保个体拥有支配财产的权利，因而财产权是自然法体系构建与实践的关键和核心[1]18。洛克同时指出，来自上帝的土地以及在这一土地上所孕育的果实和动物都是人类所共享的集体财产，个体对自身权利的绝对垄断权，为此，个体劳动所得的劳动成果应该全部归个体所有。因此，个体通过劳动改变了事物的自然形态，这就意味着劳动者将自身的劳动力注入到自然事物中，由此导致劳动者对劳动对象产生排他性的所有权，从而构成个体财产权的核心。劳动者对劳动产品拥有无可争议的所有权，那么对于这一增值物排斥其他人对此一物财产权的觊觎[1]18。洛克通过人的劳动来界定个人财产权，这一自然权利具有明显的排他性和不可剥夺性。洛克在此处详细而明确地论证了私有财产权产生的正当性。在这一观点支撑下，洛克甚至认为，人们正是为了保障他们的财产权，才联合起来组建了国家和政府。

(三)让渡部分权利

在自然状态下，个体之间的行为需要遵照自然法，在这一制度下个体之间拥有平等和独立的社会地位以及均等化的个体权利，不存在任何形式的特权。在自然状态下，每个个体享有自然法所赋予的执法权，每个人都有惩治违反自然法的行为，由此形成自然法框架下规范个体和群体行为的法律系统。如若存在违反自然法的犯罪行为，必然意味着这一行为主体违背了社会公正和理性原则，而这两个原则正是确保人类安全的基本前提。因此，谁打破了这一原则，就要对其行为进行惩治，所有人都有权利去惩罚这一行为，甚至在必要情形下需要对危害人类安全的行为或事物进行毁灭。为此，洛克提出在自然状态下每个人都拥有惩治犯罪行为以及执掌自然法的执行权[1]6，但问题在于，基于自然法传统而来的个体之间的惩治犯罪裁决权具有冲突性，不可避免地存在部分人为了一己私利或者由于对自然法一知半解而出现违背自然法的行为，最终导致侵害他人自然权利的犯罪行为。由此可见，自然状态下面临三大缺陷：其一，欠缺明确、稳定且广被熟知的法律，社会文明状态下所形成的法律体系是经过全体社会成员普遍性接受和认可的制度性规范，是人们在解决社会纠纷时持有的共同标准。其二，在自然状态下欠缺拥有明确权力根基的法律制度所界定的公正裁决主体。其三，在自然状态下的公正判决欠缺权力支持，导致判决无法正当执行。由于欠缺明确的评判标准以及仲裁机关，导致个体在面对与自身有关的纠纷裁决中，很难保证惩治犯罪的行为符合自然法的程序正义，且由于主观情绪中的冲动或盲点而产生偏差或失误，最终导致惩治犯罪行为过当[2]。为了保障每个个体所享有的生命权、自然权和财产权，需要在社会中指定公正的共同裁判防范个体裁决的盲区。正是由于个体执掌自然法裁决权力的局限性，迫使自然状态中个体让渡部分单独行使的惩罚权，并交由专门的组织和个人按照社会的公共意见来行使，由此产生原始权利的分化与制衡，这是政府及社会权力的起源[1]78。政府权力源自社会人的委托关系，因此具有一定的限定性，其权力范畴局限于所订立的契约内容。

二、从有限走向服务:洛克有限政府理论的三重批判

有限政府理论实质是要调节平衡个人权利和政府权力关系，试图寻找个体自由与政府权力之间的有效契合点。有限政府理论在当代国家发展中得到广泛应用和借鉴，但有限政府在理论、实践以及伦理这三个视角上，又表现出不同程度的不足和缺陷。

(一)从理论上看，有限政府不等于服务政府

从西方经济学视角来看，政府组织的构建和运营必然需要持续投入大规模的社会财富。从实质上看，有限政府和服务政府具有内在统一性，但这两个概念的内涵并不完全等同：首先，有限政府侧重于对政府权力行使边界的限制，服务政府侧重于政府服务效能；其次，有限政府构建涉及司法、公民及政府等参与主体，而服务政府主体则主要是涉及政府本身；最后，作为政府的同等价值追求目标，部分非自由主义国家及政府并不认同有限政府这一价值目标，服务政府几乎是所有政府构建的目标。在现代政治实践中，有限政府的着力点放置在公民权力对政府权力的制约上，旨在通过不同权力主体的相互制衡来控制政府运行，而服务型政府的着力点是强调行政权力所拥有的权威性，通过设定不同的原则、层级以及秩序来支持政府运行，有限政府强调权力分散，服务型政府倾向于权力集中。在具体的政府实践中不能向任何一方倾斜，为此，需要正确把握有限政府和服务政府的着力点，实现二者的互补和平衡，共同推进政府治理现代化建设。

(二)在实践中，有限政府理论并非完全奏效，这一理论的应用必须与特定的发展阶段、社会现实相结合，才能充分发挥这一理论的优势

实际上，有限政府治理理论在应用实践中一度陷入困境。其一，19世纪末期，资本主义开始朝着垄断方向发展，整个社会内的阶级矛盾日益激化，不断爆发经济危机，“守夜人”政府理论、自由放任的经济政策与社会发展需求相脱离，在整个经济发展中出现政府失灵状况，由于市场存在不完全竞争、信息不均等、外部影响等各项因素，市场机制出现了无法有效配置资源的失灵现象，整个社会陷入无序状态。在这一情形下，产生了与有限政府理论相对的凯恩斯主义。其二,任何理论必然根植于特定的土壤，拥有独特的发展阶段和国情。比如，就转型时期我国的政府改革而言，在经济治理层面上首先要强调有限而后追求服务；但在政治治理层面上服务优于有限。这是我国当前的基本国情所提出的现实性要求。如果打造服务政府，沿用西方民主和宪政制度，必然会给政府带来较大的风险成本，导致其很难为社会提供真正有效的公共服务；并且会在短期内引发社会巨大冲击，因而导致社会发展所承担的风险成本更高，最终会让社会逐渐失去了对这一政治理论的需求。

(三)在“人性恶”假设条件下的有限政府，在道德层面拥有明显的自由至上的倾向性

有限政府理论，在追求经济自由时，追求小政府理念，且排斥政府对市场的强制性干预，同时认为政府必须坚持“有所不为”，并且可探索利用外控性的宪政路径来实现既定价值目标。从这一视角看，有限政府治理理论在某些领域具备应用价值，但是，从道德哲学视角上看，这一理论至少潜藏着两大问题：一方面，忽视了人性中的善和个人超凡魅力所具备的道德价值，过分追求法治而忽视了德治。而最佳政府必然是适应人的善性而压制人的恶性，从而在良好的制度环境中将人性中美好的神性激发出来。政府官员作为社会中拥有理性的经济人，不仅仅具备利己主义倾向，同时在他们身上担负着公共职责，需要践行公共精神和公共伦理要求。因此，需要在自律和外控之间打造有效桥梁，实现德治与法治的有效契合，由此才能为实现政府有效治理找到可行路径。另一方面，以自由主义至上为价值观念的有限政府理论并没有对“有所为”这一问题给出相对完善的答案，在自由和平等价值目标取舍方面存在选择性偏差。当代西方福利国家的政府在社会经济发展中的实践表明，谋求公众福祉是服务政府的宗旨，这不仅是由政府的政治性质决定的，而且也是社会公共体的共同愿望和价值目标。例如，由于当代人在认知上存在的狭隘性以及所持有的功利主义和利己主义倾向，在目标偏好上很难克服代内公平，无法自觉理性地以未来人视角来看待问题。政府可以通过环保政策有效调节代际资源分配不公问题，由此来实现未来的可持续发展目标。因此，政府不仅仅是要保护社会中最广泛人的利益，同时不能对少数人权利形成侵犯，不仅要保障当代人所享有的利益，同时要将未来人的利益纳入考量范围。总之，随着社会问题的日益复杂化和多样化，政府在实现现代化和和谐社会目标的进程中，更应当充分发挥其协调、示范及引导作用，而有限政府理论面对上述现实问题显得力不从心。

三、洛克有限政府理论对新时代构建服务型政府的启示

党的十九大报告再次重申构建人民满意的服务性政府的目标，这是我国建设服务型政府所需遵循的指导原则。在新时代背景下，我国所构建的服务型政府拥有特定的含义。从政府的本质上看，人民是政府权力合法性的来源，为此必须树立为人民服务和负责的政府治理目标，所有的治理行为都必须以实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益为宗旨，从这一视角上所理解的政府就等同于服务治理，政府的所有行为在本质意义上就是为广大社会公众服务。因此，无须在政府这一主体前附加服务型进行界定，因为我国政府自身就拥有服务的本质属性，但从政府职能上看，政府存在及其治理的价值必然以服务为核心，除此之外，还包含治安保全等附加职能，履行这些职能从本质上反映出治理实质上是政府公众服务的本质规定。我国所提出的服务型政府这一概念是基于政府职能本质所提出的，着重强调了政府所承载的服务职能，更是集中反映了政府职能体系朝着公共服务方向的转型。

(一)有限政府理论在界定政府职能范畴、提升政府效能、提高政府治理水平及强化政府责任等领域具备更多合理性

本源治理视域下的政府首先是有限政府，集中体现：(1)政府治理权力来自人民，并且针对这一权力设定了约束和限制，政府治理权始终在某一框架范围内运行；(2)政府的治理行为具有合法性，是遵循相关法律规则和程序的，即依法限定政府的职能范围；(3)政府需要有明确的责任义务，而触犯法律法规的治理必被问责，以防止政府权力的不作为或乱作为；(4)政府治理行为具有公开性和透明性，始终坚持让人民充分知晓治理行为并主动接受人民监督的基本原则，此处的治理不仅仅指向政府的行为方式，更为关键的是保障人民在政府治理领域所拥有的知情权和参与权。服务政府的规范性首先要求明确划分政府职能。将政府职能限定在合理的框架范围内，明确界定职能转换的路径和约束条件。党的十八届三中全会指出，政府必须担负的职能集中包含确保宏观经济运行稳定、优化和完善公共服务、营造公平公正的市场环境、做好市场监督与管理、维护市场秩序以及实现社会健康发展，有效地弥补市场失灵以及促进共同富裕目标的实现。在国家治理体系和治理能力现代化进程中，政府转变职能实质上是要实现政府规模最优化，是对政府与市场、政府与社会之间的关系进行重新梳理和规范的过程，并且在这一过程中不断培育和提高经济与社会的自治能力[3]。现代服务政府是推进社会治理进程的主体，利用强制性权威来确保法律的顺利执行，维护社会正当秩序，但是政府不可能替代市场在资源配置中的决定性作用，政府行为无法替代市场行为。一旦政府的职能超出其边界，不仅导致自身面临更重的负担，还对经济发展和社会成长带来不利影响。在这一形势下，转变政府全能的治理理念，从服务角度理清政府、市场与社会的关系，在三大主体间寻找最佳契合点，逐步将政府从企业、从具体事务以及社会资本中分离出来，让政府真正成为服务组织，归还社会更多的自主性，努力提升政府的规范性和高效性，为社会及市场留下更大的自治空间，这是实现国家治理现代化的有效路径和核心举措。在政府本身并不完美的情形下，政府很难完全充分地发挥其既定职责，如行政审批改革，历时十几年漫长的推进，最终找到“放管服”改革路径，即从清理权力清单视角入手来展开，这一项改革在微观层面上可谓政府治理理念与职能设定的全方位转型，即打造现代服务政府。政府治理转变所涉及的不仅仅是质的问题，同时涵盖了这一过程中的方方面面，如果无法将职能转变与各方面相联系，无法解决政府有效治理的问题。行政审批改革异常缓慢根本原因在于这一改革关系到政府自身的既得利益，而要真正解决这一问题必须从改革管理体制、强化法制建设等方面入手。

(二)有限政府理论打造了政府与市场关系的法治基础

有限政府的目的在于维护社会的公平正义及其稳定秩序，以此构建市场中的政府角色。市场经济中的政府是有限政府而非全能型政府，将政府所拥有的权力行使范围限定在公共事务方面。政府治理关键在于合理利用第三方来配置和供给公共产品，由此来实现解决争端、维护正当秩序以及促进市场法治化等目的。正确处理政府与市场之间的问题需要处理三种关系：一是二者治理关系，它与市场经济体制的确立相伴而生，但至今没有找到有效解决路径，比如，政企分开这一改革事项推进多年并未取得预期实效，关键在于政府治理职能和角色是否能够实现根本性转变；二是经济发展治理模式，改变长期以来政府主导经济的治理模式，充分发挥市场的资源配置功能；三是市场主体内部调节问题。市场经济的健康发展需要维护各市场主体之间的公平竞争环境，以稳步推进市场稳定发展。具体而言，主要包含三个层面的内容：(1)充分保障人民的合法权利。除了宪法所赋予的基本人权等需要保护以外，政治权利的保护因其直接关系到个体参与国家治理问题，更应该得到尊重和保护。(2)规制和约束公权力，避免滥用公权力而侵害公民权利。(3)鼓励人民参与政府治理，“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”[4]。依法行政是实现服务政府法制化的集中体现和必然要求。在洛克看来，政府在政治领域一旦失去了立法根基将会变得不可控制。“统治者无论有怎样正当的资格，如果不以法律而以他的意志为准则，如果他的命令和行动不以保护他的人民而以满足他自己的野心、私愤、贪欲和任何其他不正当的情欲为目的，那就是暴政”[1]127。由此可以看出，实现政治文明必然要以法律为必要前提。依法治国不仅仅是治国理政的重要方针，法治精神所呈现的公平特征与人们对社会正义的诉求相吻合，依法治国必须坚持法律面前人人平等，不存在拥有特权的人或群体，法律面前都要无差别地尊重个体的权利与自由，并以最自然的状态接受公正法律的裁决。国家权力机关及相关人员必须在法律的框架范围内行使职权，必须做到“法律职责必为、法无授权不可为”；不存在任何凌驾于法律之上的个人或组织，一切社会行为都必须在宪法以及法律范围内开展；所有社会成员公平地的享有法律界定的各项权利义务，触犯法律的行为必须承担司法责任。在国家治理现代化逐步推进和实现的过程中，要将政府建设成法治型政府，充分发挥政府在社会发展中的积极作用以消除负面或消极因素。而当前我国的法治实践并不完美，打造法治型政府必然依赖于各个主体的相互协调。首先，以法律为制定和实施各项体制机制的重要依据，一旦发现现行政策存在与法律相悖之处，必须对这些政策进行调整或完善法律，由此确保政府治理行为能够在法律框架内得以实施。其次,法治目标的实现关键在于治国者必须尊法守法，等同于说政府行为必须接受法律约束与规制。只有符合法律的权力，才会赢得人们的尊重和服从，因此政府必须确保各项行为符合法律要求，经得起法律的监督和检验。当然，并非将政府强制性地限定在固态化的法律制度框架内，而是要求始终坚持践行公平、平等、自由、公正以及人权等基本理念和精神，并基于内外环境变动不断健全和完善，确保各项法律能够真正实现为民服务的目的和宗旨。因此，必须从立法层面明确界定政府的权力范畴，明确设立组织制度和运行程序，确保各项事权都能拥有明确的法制规定。最后，提高法治宣传和教育的实效性，从整体上改善和提升社会法治意识。打造法治型政府必须依赖于科学完善的立法体系，能够对政府权力的来源、组织及其应用给出明确的制度规定，同时，能够让社会公众形成摒弃一切违法违规思想的自觉性，提高法律遵从度，能够养成利用法律途径监督政府、保障自身权益的自觉意识。

(三)有限政府理论通过强化约束政府职权而形成与市民社会的良好互动关系

有限政府理论通过不断优化创新政府职能形式，而着力推进服务型政府构建，且利用多方社会主体力量更为全面地监督政府权力运行，从而确保政府与社会能够形成良性互动机制。洛克认为，有限政府理论解释自然权利的基本原理，在他看来，财产自由是对抗政府权力的必备条件。一方面，政府必须以为公民提供服务为宗旨，持续推动公共利益最大化为价值目标，真正能够做到为人民谋求福祉；另一方面,对权力的滥用和腐败严重侵犯了个人治理权利，对政府权力限制的目的在于防止政府暴政以侵害公民与生俱来的基本权利。我国现行法律体系明确人民在社会即国家事务中的基本治理权，赋予人民拥有对国家职能机关及相关人员的批评权、建议权、控告权和检举权。这在一定程度上扩大人民参与政府治理的范围和力度，强化公民权利意识，以更大的强度和广度来强化对政府治理权力的制衡。洛克所提出的有限政府职能理论充分论证了治理社会权力的重要性，要实现权利对权力的有效限制，必然需要发挥中介作用，这一中介就是市民社会。由于社会公民处在分散状态下，要实现对国家的有效治理，他们的力量相对有限。而市民社会可以充当这一中介和桥梁，将分散化的力量组织起来，明确限定国家治理权力的行使范围，在社会权力结构中实现制衡。由此，法律必须为社会各类中介的产生与发展提供孵化作用。同时应当看到，国家之所以拥有治理社会的强大力量，关键在于它代表着最广大公民的共同意志，拥有最具竞争性的资源要素。因此，政府治理的关键在于维护资源竞争秩序的公平性，其资源多寡直接影响着市场经济的发展程度。因此，只有在相对发达的市场经济条件下，才能有效地实现对政府治理权力的监督。服务政府的民主建设需要改进政府工作方式。第一，推进政府从管理到治理这一模式的有效转变。管理和治理这两个概念存在一定的相似之处，但在本质上截然不同，管理更倾向于权力集中，选择自上而下的运行方式，相应的工作形式集中在命令、规制或控制层面；而治理侧重于权力重心下移，倾向于沿用自下而上或平行化的运行规则，相应的工作形式集中在对话合作及协商层面。20世纪七八十年代，人们开始关注治理理论，并且引发了对这一理论的研究热潮，逐渐成为民主政治发展中的必要构成部分。治理理论迎合了社会公众日益高涨的民主诉求，并且符合社会自主发展规律，并且与民主政治价值预期趋同。第二，政府必须关注民生，从民意出发矫正政府治理行为。政府必须担负起服务社会全体利益的重要职责，致力于服务全体社会公众。随着各项改革的逐步深化，对政府这一主体提出了更为强烈的指导和服务需求，逐渐成为建设中国特色政治文明的关键任务。政府必须以保障和实现人民利益为核心来制定各项政策，将人民利益最大化作为政府治理的终极目标，并为此调动各方力量参与社会主义社会建设，将主权交由人民，最大限度地确保社会公平、公正、自由、民主。第三，政府必须着力推进和实现管理、决策及监督的民主化。社会公众将自身所掌握的权力让渡出来交由政府这一组织机构，因此公众对于政府的行为过程和结果拥有充分的参与权和知情权。政府应主动接受公众监督，为公众参与国家各项事务提供有效路径。第四，提高政府治理信息的透明度。政府与公众之间存在明显的信息不对称现象，政府必须致力于消除信息障碍，提高政府行为的公开性和透明性。除了涉及秘密和机密问题，政府应最大限度地消除政治领域的封闭性，拒绝暗箱操作的存在，将行政过程和结果对外公开，确保政府和公民拥有同等的信息知情权，强化公众对政府公信力的认同感，进而提升政府的治理效率。