探析生态公益林在集体林权改革后的监管和补偿机制

●岳朝旭

随着集体林权改革的深化落实，生态公益林的监管机制与补偿机制也发生了极大的变化。完善监管机制与补偿机制，有利于协调解决生态公益林产权问题，提升生态公益林综合管理水平，保障个体承包商经济效益。同时，这对于推动经济建设与生态文明建设的协同进步，实现可持续发展战略目标也具有关键意义。

一、生态公益林的定义

生态公益林能够有效改善生态环境和生物多样性，主要涵盖公益性、社会性产品或服务的森林、林木和林地。生态公益林主要分为特殊生态公益林、重点生态公益林和一般生态公益林，相关部门需加大特殊生态公益林的保护力度，实行全方位封禁政策，减少人为干扰，特殊地区公益林可不参加林改。重点生态公益林和一般生态公益林可参与林改。部门要加大封禁力度，推行全面封禁政策，采取多种方式限制影响营林生产活动的行为，基于普遍封管措施，鼓励森林抚育和更新采伐等活动。

二、生态公益林的经济特性

（一）外部性

生态公益林有利于保护生态平衡，其影响范围相对较大。如河流上有生态林则能够提高河流下游居民的生态收益，下游居民也可在低投入条件下享有该收益，尽管影响了上游地区的经济效益，但该效益具有外部转移和转化特征，这也是国家统一管理和财政保护生态公益林的主要原因。

（二）资源公共性

资源公共性主要指资源具有非排他性。按照经济学理论分析，公益林的资源公共性是国家政府提供生产管理的重要因素。近年来，天保工程和封育工程取得理想效果，但国家为促进生态建设，提高农民收入，大力推行林改，实行生态公益林分林到户，将个体林农作为经营主体，丰富了经营资源，但生态利益与个人经济利益间存在着明显的矛盾。对此，国家应加大林业补偿力度。该补偿需涉及到责任转嫁内容和提高农民收入内容，同时协调个人利益与生态公益之间的关系。若在未来的发展中，国家不重视公益林的公共资源属性，就会引发补偿不到位，监管不力等问题，直接影响林改的效果。

（三）收益隐性

生态收益并非以货币形式体现，主要涵盖维持生态平衡、水土保持、改善小气候、净化水源和水土保持等作用。再者，生态的改善可维护人体健康，对生态平衡发展具有不可估量的隐性效益。只有在出现突发的自然灾害时，人们才能够结合经济损失数据估算生态林的价值，因此生态公益林具有收益隐性特征，且其收益较高。另外，生态公益林的隐性特征也会使政府和公众出现决策失误，政府忽视生态公益林的经营与保护，投入不足，最终影响了生态公益林的发展。

三、生态公益林在集体林权改革后的监管机制存在的问题

伴随时代的快速发展，集体林权改革的落实效果越来越明显。生态公益林逐步由集体承包向个人承包过渡转变。生态公益林个人承包后，基层政府机关与林农承包方信息不对称，监督管理落实不到位，生态公益林风险集中化，采伐管理流于形式。具体内容如下所述。

其一，监督管理难度大。生态公益林集体所有权转变为个人承包权，基层政府部门由直接监管者也随之转变为间接监管者。主体地位缺失，且在一定程度上限制了公共权力。而这也使得基层政府机关与生态公益林个人承包方信息不对称，监督管理工作落实不到位。从个人承包方层面来说，管理模式僵化，也使得内部管理秩序混乱，整体管理效果不够理想。

其二，风险集中化。集体林权改革后，生态公益林被个体承包方零散分割。再加上缺少专门机构、专职人员和专项资金作为监管支撑条件，这极大地削弱了生态公益林的防御能力，火灾、水灾、虫灾、病灾及外来物种入侵等，不仅对个体承包方造成无法挽回的经济损失，还对区域生态系统造成不可逆损害。

其三，采伐管理落实不到位。集体林权改革后，生态公益林个体承包方数量逐年递增。由于个体承包方所拥有的林地面积较小，导致伐区数目偏多，而分类采伐监管体制形同虚设，无法发挥实际效能。再者，林地归属权界限不明晰，不仅激化了各个体承包方的矛盾冲突，也在一定程度上加大了监督管理难度。不仅如此，林农采伐报批程序繁琐，采伐监管手段落后，已无法适应集体林权改革后宏观市场的经济发展。

四、生态公益林在集体林权改革后的补偿机制存在的问题

当前，自集体林权改革后，生态公益林由集体所有过渡到个人承包。生态公益林补偿工作不仅是加强监督管理的先决条件，也是促进林业产业良好发展的必要前提。然而生态公益林补偿工作仍存在诸多亟待解决的突出性问题，具体如下所述。

（一）生态公益林补偿范围界定不明晰

生态公益林产权分划不明晰，补偿范围不合理。从某种角度来说，生态公益林产权分划与补偿范围界定存在紧密联系。以某省的生态补偿制度为例，据相关调查资料显示，某省林地面积约为1060 万hm，其中生态公益林面积约为340 万hm。某省位于长江中下游南岸，属于亚热带季风气候，且降雨量充沛，为林木生产提供了得天独厚的条件。某省各基层政府部门为响应国家生态公益林政策，盲目的将部分林地划分为公益林。再加上在集体林权改革初期，商品林与公益林的调整不及时、不到位，极大地增加了公益林管理难度，制约了整体林业产业的良好发展。

生态公益林覆盖范围较大，充分保证后续补偿工作的全面性、合理性和实效性，有助于调动林农积极性，保护公益林，加强集体林权改革落实效果。但事实上，某省仅有一小部分生态公益林享受到了国家的补贴政策，这不仅导致公益林保护与建设工作缺乏核心动力，也阻碍了省级经济建设与生态文明建设。

（二）补偿手段单一化、融资渠道有限

我国公益林生态补偿以政府补偿为主导。由于补偿手段与资金渠道单一化，再加上其他客观因素的干预，加重了政府部门的经济负担。尽管整体补偿数额较多，但个体承包方较多，林农均等补偿收益额度极其有限。而这在很大程度上削弱了林农的积极性，制约了生态公益林的可持续发展。如果无法及时且高效地改善这种情况，将会导致生态补偿延续受阻，制约经济建设与生态文明建设的协同进步。

五、集体林权改革后的公益林监管机制完善策略

（一）加强生态公益林监督管理的具体措施

针对集体林权改革后出现的监管难度大、风险集中化、采伐管理不到位、公益林分划不明晰等一系列问题，必须严格履行法律法规和制度条例进行整改处理。具体内容如下所述：

明确集体林权改革后生态公益林监督管理办法；设置独立的间接监管机构；优化人力资源配置，组建专业监管团队；明确间接管理者监管范围与职责权限；维护监管秩序；编制完整性、合理性、可执行性的突发灾害应急处理方案；简化采伐报批流程；大力落实采伐监管方案；创建统一的、集中的、规范的林权流转交易平台；全面推行林产评估；加大林权流转交易流程监管力度；构建完善的档案管理体系。与此同时，进一步明确生态公益林划界办法，调整公益林与商品林比例，从根源上杜绝不合法、不合规划分问题。

（二）明确生态公益林资金补偿界定范围

集体林权改革后，公益林生态补偿的资金流转效果并不理想。归根究底，是由于生态公益林资金补偿界定范围不明确，且资金补偿界定范围与补偿资金额度存在矛盾。为有效解决此类问题，应采取如下措施：结合区域林业生态保护概况，全面保护未采伐商品林，适当提升资金补助额度，维护区域生态效益。通过采取这两种措施，增强公益林界定范围的科学合理性，确保林业经济效益与生态效益最大化，加强集体林权落实效果。

（三）优化资金补偿形式

现阶段，生态公益林资金补助方式主要包括如下三种：其一，以政府机关为主导的生态资金补助，即设立专项补助基金，或者征收生态补助资金税，或全面推行区域性转移支付制度等。其二，市场化运作生态资金补助。按照市场运作模式与补助模式差异划分为私人交易模式、市场交易模式、生态标志等。其三，政府主导与市场运作相结合的生态资金补助模式。集体林权改革后，政府主导与市场运作相结合的生态公益林资金补助模式应运而生。采取这种新型生态资金补助模式，有助于拓展融资渠道，提高专项补助资金额度，充分满足林业发展需求。

（四）提高生态补偿资金标准

生态公益林资金补助应当遵循“全面性、合理性、公平性、公正性”基本原则。同时，在实践过程中，还应不断提高生态补助资金标准。

1.明确资金补助标准。明确资金补助标准是开展生态公益林资金补助工作的必要前提。在此阶段，充分凸显生态公益林资金补助特征，与其他补助形式相区分。与此同时，顺应主体市场客观规律，增强补助资金的充足性、等价性与合理性。

2.拓展补助资金渠道。在坚持以政府专项基金为生态公益林资金补助主导形式的基础上，积极采用基金、证券等形式，拓展补助资金渠道，丰富资金补助形式。在未来发展进程中，还需充分调动商业银行与社会资本参与生态公益林资金补助的积极性。

总之，明确资金补助标准、丰富资金补助形式、拓展补助资金渠道，可以在很大程度上扩充资金储备。一方面保障个体承包方的经济效益，调动其参与林业管理的积极性，另一方面全面维护林业生态平衡，推动区域经济可持续发展。

六、结束语

结合上述内容可以看出，针对集体林权改革后的生态公益林补偿工作来说，各基层政府机关和个体承包方必须坚持执行“全面性、集中性、公平性、公正性与合理性”的基本原则。在此基础上，立足于可持续发展的角度，不断积累实践经验，全面优化管理措施，以此有效加强集体林权改革的落实效果，推动林业经济的良好发展。