新时代高校基建工程内部审计的思考

●张荣华

1985 年，教育部成立审计室，拉开了教育内部审计的序幕，随后，全国高校相继成立了内部审计机构。伴随着高等教育从精英化到大众化并向普及化的历史性跨越，高校建设规模不断扩大，高校基建工程内部审计工作对全面提升高校建设管理水平、加强内部监管和健全内部控制机制等方面发挥着巨大的作用。

党的十九大指出, 中国特色社会主义已经进入新时代。在此背景下，高校基建工程内部审计工作同样进入了新时代。如何适应新形势新要求,抓住发展机遇,推动高校基建工程内部审计事业新发展，是高校内部审计人员急需思考的问题。

一、高校基建工程内部审计的新形势

党的十八大四中全会首次将审计监督从行政监督中独立出来成为“八大监督”之一，这是审计监督的新定位。党的十九大做出了改革审计管理体制的重大决策部署。党的十九届三中全会提出，构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖。《深化党和国家机构改革方案》进一步提出了“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调“要加强对内部审计工作的指导和监督，充分调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力”，这一重要指示为加强内部审计工作提供了根本遵循。

2018 年1 月审计署公布了《审计署关于内部审计工作的规定》(以下简称“11 号令”)。11 号令的出台，充分显示了国家审计机关对内部审计工作的重视。第五条规定“内部审计机构和内部审计人员不得参与可能影响独立、客观履行审计职责的工作”，为防止内部审计参与管理工作，保证内部审计的独立性，提供了制度依据。第六条规定“内部审计机构应在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作”，突出了党组织对内审工作的领导地位。第十二条规定明确界定了内审工作的12 项职责范围，为内部审计提供了制度性依据和政策性保障。第二十二条规定“审计机关应当有效利用内部审计力量和成果，对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映”，加大了对内审计工作的认可与信赖，进一步提高了内部审计机构的地位。

二、高校基建工程内部审计存在的主要问题

1.内部审计职能错位，未能聚焦主责主业。据了解，很大一部分高校内部审计机构并未开展真正意义上的基建工程审计工作，所从事的是基建工程造价审核工作。内部审计机构对后勤基建管理部门送审的预结算进行审核并出具审核报告，后勤基建管理部门以审核报告作为工程招标和结算的依据，这实际上是介入了基建工程的管理活动。内部审计机构既当裁判员又当运动员，影响了内部审计的独立性和公正性，也让内部审计人员疲于日常审核工作，忽略了内部审计的主责主业。

2.注重价格审计监督，忽视评价建议职能。基建工程内部审计往往将重点放在招投标和预结算审核监督上，缺乏从项目整体上作出审计评价，也很少从基建工程管理、内部控制和风险防控方面开展审计工作，披露管理问题、管理漏洞和潜在风险，提出改进措施，帮助后勤基建管理部门完善内部控制体系，提升管理水平。

3.审计问题屡审屡犯，缺乏建立长效机制。基建工程内部审计中常常发现一些审计问题年年审、年年有，甚至上个项目问题刚披露完，下个项目又出现类似问题。“屡审屡犯”的问题，一方面是由于内部审计忽视了审计整改的督查落实，另一方面是学校缺乏相应的问责追责机制，催生“干好干坏一个样”现象的产生，以致后勤基建管理部门不注重深思问题产生的原因，并采取相应的改进措施。

三、高校基建工程内部审计的对策

1.贯彻落实新时代新要求，完善内部审计制度体系。新时代，为加强对内部审计的指导和监督，充分调动内部审计力量，增强审计监督合力，审计署于2018 年1 月颁布了11 号令和《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（审法发〔2018〕2 号）。各省也结合实际情况陆续出台了相关规定，比如广东省于2019 年6 月颁布了《广东省内部审计工作规定》（省政府令第259 号）。为贯彻落实新时代内部审计的新要求，高校要及时修订完善内部审计制度，以推动基建工程内部审计工作制度化和规范化，更好地发挥内部审计作用。

2.聚焦主责主业，依法履职尽责。目前，高校基建工程内部审计侧重是工程造价审核，职能定位更像是后勤管理部门的工程造价科。新时代，国家对内部审计的职能提出了新要求。11 号令第三条明确内部审计的职责是监督、评价和建议，第五条规定“内部审计机构和内部审计人员不得参与可能影响独立、客观履行审计职责的工作。《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30 号）规定“审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动”。《广东省内部审计工作规定》（省政府令第259 号）第十四条规定了内部审计的独立性要求，明确内部审计机构和人员不得从事投资、基建管理、采购、招投标、合同管理以及其它可能影响独立、客观履行审计职责的工作。

内部审计职责决定了高校基建工程内部审计人员不能既当裁判员，又当运动员，要严格依照法定的职责、权限开展工作，努力做到不缺位、不越位、不错位。高校内部审计机构要区分审计与审核、工程预结算审核与工程预结算审计、工程全过程造价咨询与全过程审计等工作的区别，剥离与审计职能无关的招投标管理、合同管理和工程预结算审核等日常审核业务，不参与基建工程业务流程。要聚焦主责主业，对基建工程管理从“审价”向“审计”转变，重点从造价审计向基建工程管理审计、内部控制审计、风险防控审计等方面发展。

3.开展审计评价建议，提升内部审计视角。“内部审计实务指南第1 号建设项目内部审计”规定建设项目内部审计的职能是监督和评价，审计署令第11 号规定内部审计增加了“建议”职能，明确内部审计的职能是监督、评价和建议。

内部审计不仅要善于发现问题，更要重视解决问题，审计意见应更具建设性，不再是“不能、不应怎样”，而是“怎样做更好”①。基建工程审计不能仅仅立足审计监督，侧重从点上披露问题，更要从面上对全过程经济管理活动的真实性、合性法、效益性进行评价。对基建工程内部控制体制和建设过程中贯彻落实政策法规、项目管理行为、资金使用、建设档案和工作人员履职尽责等方面进行客观、公正的评价。要提高站位和视角，善于透过现象看本质，深入分析研究问题产生的原因，针对制度层面、体制和机制层面提出改进建议，促进高校内部完善治理，从根本上解决问题、防控风险。

4.加强审计整改监督，强化审计结果运用。基建工程内部审计的目的是促进基建工程治理能力的提升。督促落实审计整改是内部审计的职责，也是衡量审计结果是否得到充分运用的尺度。只有审计意见被采纳，问题得到整改，才是高质量的审计产品。基建工程内部审计人员要改变“重问题、轻整改”的观念，及时向被审计单位下发审计整改通知书，明确整改落实的期限。对整改落实的情况进行跟踪检查，制定整改台账，问题清单整改一个销号一个。每隔一段时期对完成的基建工程审计结果进行分析，对逢审必有、屡审屡犯的问题，及时反馈后勤基建管理部门分管校领导，压实后勤基建管理部门的职责，堵塞管理漏洞，防范管理风险，杜绝类似问题的发生。

在整改监督工作过程中，基建工程内部审计人员应学会换位思考，加强与整改部门的沟通，消除对立情绪，调动对方整改积极性。对整改工作不畏难，对整改对象不抛弃不放弃，从而圆满实现整改工作的闭关管理②。

高校要建立审计整改的责任追究制度，压实内部职能部门的责任，对整改落实不力、不到位等，由内审机构联合组织人事、纪检监察等部门，对责任人员进行约谈。约谈后仍不落实的，开展问责，追究责任。责任人员的整改工作情况作为个人考核、任免、奖励的重要依据。

5.加强审计队伍建设，提升审计专业能力。新时代，审计环境、审计对象、审计内容都发生了很大变化。高校内部审计机构，要通过教育培训、职称考评、交流轮岗和以审代培等方式，加强对基建工程内部审计人员的能力建设。基建工程内部审计人员要及时转变职能思路，适应新时代要求，在审计理念、审计手段、审计管理等方面下足功夫。要强化科技强审理念，不断探索审计信息化之路，推动大数据审计。借助审计监督管理平台共享审计成果，通过信息化手段和信息数据，为现场审计“导航”，提升发现问题和分析问题的能力。

注释：

①韩晓燕. 高校内部审计现状及完善建议——基于世界一流大学建设高校内部审计调查[J].中国内部审计，2018，(9)：69

②蔡嵘. 浅谈新形势下高校内部审计工作开展思路——基于审计署令第11 号文件精神的解读[J].教育审计，2018，(3)：35