法国的边疆少数民族及其“自我管理”模式

陈玉瑶

（中国社会科学院 民族学与人类学研究所，北京 100081）

法国宪法明确宣示：法兰西共和国是“不可分的”。这种国家民族观念意味着在法兰西民族之下，没有任何其他群体可以分割国家民族的权威。因此，但凡涉及到“少数民族”的事务，法国官方都会以法国不存在“少数群体”为由加以拒绝，最明显的例子就是法国政府对《欧洲地区性或少数群体语言宪章》的排斥。由于法国官方不承认法兰西民族内部存在“少数民族”，也不为其作出任何制度性安排，这些“少数民族”地区往往只是以“特殊地区”的标签存在于人们的社会认知中。这样的处理方式愈加使人产生一种“法国是单一民族国家”的印象。然而实际上，在法国边境地带，生活着多个具有自身语言文化特殊性的少数民族，只是在法国大革命爆发后，其所居住的传统地理区域被革命政权拆分并改，从名称上难以直接体现他们的集体存在；其语言也在第三共和国时期（1870—1940年） 被强行禁止使用和教授。面对巴黎的强权姿态，20世纪下半叶以后，各少数民族都发起过地区民族主义运动，甚至成立了武装独立主义组织。在各地反抗巴黎集权的普遍斗争中，少数民族地区最终与国内其他地区一道，在20世纪80年代开启的一系列地方分权改革中获得了国家宪法承认的、有限的“自我管理”权利。

一、法国的边疆“少数民族”

今天的法兰西是一个族裔、语言、文化、宗教多样的社会。法国的国民多样性既表现为移民群体的庞大多元，也表现为本土少数民族的现实存在。在本土少数民族之中，对本民族身份认同感较强的包括科西嘉人、布列塔尼人、阿尔萨斯人、加泰罗尼亚人、巴斯克人等。而“少数民族”也不是笔者强加给他们的一个称谓，而是他们早已有之的自我认定：早在1927年，布列塔尼、科西嘉与阿尔萨斯三个少数民族的代表就曾联合成立过一个“法国少数民族中央委员会”[1](P78)。

法国本土少数民族与多数法兰西人的区别不在于种族，而是在于语言文化和融入法国的历程。法国少数民族语言被官方定性为“地区语言”。“地区语言”与法语的区别，不同于我国各地方言同全国通用普通话的区别。在我国，除个别少数民族保有自己的语言外，各地普遍共享同一套汉语书写语言和语法，所不同的是各地的口音。而法国的“地区语言”在多数情况下是指少数民族的语言，包括科西嘉语、布列塔尼语、阿尔萨斯语、加泰罗尼亚语和巴斯克语等，其书写、发音、语法都不同于法语。

科西嘉语过去是科西嘉人的通用语言，与古意大利语接近，属拉丁语族。布列塔尼语曾是布列塔尼人的通用语言，属于古凯尔特语，无论是在发音，还是拼写方面，与英语或法语都存在较大差异。阿尔萨斯语是阿尔萨斯人通用语，与今天德国人讲的标准德语更接近。加泰罗尼亚语和巴斯克语是法国两个典型跨境民族——加泰罗尼亚人与巴斯克人的语言，加泰罗尼亚语属罗曼语族，而巴斯克语又称“欧斯卡拉语”，最为独特，它并不属于任何一个印欧语系，其语系归属至今不能确定。历史上，尤其是法兰西第三共和国时期，由于执政者有意强化法语在全国的统治性、排他性地位，儿童在学校中被禁止学习和使用法语以外的其他语言，少数民族语言由此陷入“濒危”的境地。

除了语言文化方面的差异外，这些少数民族的历史经历与融入法国的时间先后也有所不同。今天的法兰西版图直接承继自法兰西王朝，是法兰克统治阶层通过联姻、征战等方式在法兰西岛（包括塞纳河和卢瓦尔河中游一些分散的土地，其中包括巴黎等城市） 的基础上逐步扩充而来的。“一些较大地区，比如中东部的勃艮第地区、中央高地核心地带奥弗涅地区、西南部的阿基坦地区、东南部多个地区，由于并入时间较早，在语言文化方面也较早地同化于巴黎所在的法兰西岛地区。”[2]而地处边境、疆域大小不一的少数民族地区归属法兰西王国普遍发生在16世纪以后，以17—18 世纪居多，其中就包括布列塔尼（1532年）、法国巴斯克地区（1449—1451 年和1620年）、阿尔萨斯（1648年）、法国加泰罗尼亚地区（1659年） 和科西嘉（1768年）[3](P7)。

科西嘉不仅是上述少数民族中最晚开启“融入法兰西进程”的地区，而且还是远离法国大陆的一个岛屿。科西嘉岛是法国大革命前夕，热那亚共和国通过《凡尔赛条约》 （1768年） “转让”给法国的。在此期间，科西嘉人实际上已经独立建国（1755—1769年）。在今天的法国行政区划中，整个科西嘉岛是一个享有特殊地位的“大区”。

法国加泰罗尼亚地区处于整个加泰罗尼亚地区的北部，也被称为“北加泰罗尼亚”，是1659年法兰西国王通过《比利牛斯条约》从西班牙手中获得。法国加泰罗尼亚地区在今天的行政区划中涵盖了几乎整个东比利牛斯省，该省位于法国南部，全省境内只有最北端的费努耶莱德斯市不属于加泰罗尼亚。

阿尔萨斯地处法国、德国和瑞士的交界地带，其归属法国的起点可以从“三十年战争”结束后《威斯特伐利亚和约》 的签订，即1648年开始算起。和约签订后，哈布斯堡王朝在阿尔萨斯的特权转交给了法兰西国王。在今天的行政区划中已经不存在以“阿尔萨斯”命名的地区。2015年法国行政区划改革后，原来以“大区”身份存在的阿尔萨斯与相邻的另外两个大区合并，称为“大东部”大区。

法国巴斯克地区由于地处整个“巴斯克故土”的北方，因此也称“北巴斯克”。直到法国大革命之前，北巴斯克始终由三个省组成，其中，拉布尔省和苏尔省于1449—1451年归属法兰西王国，下纳瓦拉省于1620年并入法国。历经多次行政区划改革后，该地区变成了今天的比利牛斯-大西洋省西部地区。

布列塔尼是今天法国13个“大区”之一，占据着法国西北部伸向大西洋的整个半岛，与大不列颠之间仅相隔一条英吉利海峡。布列塔尼于公元10 世纪实现统一，建立了独立公国，但时而附属英格兰国王，时而属于法兰西国王[4]。1532年，与法兰西签订《合并条约》后，布列塔尼才永久成为法兰西的一部分。

这些少数民族要么孤悬海外（科西嘉人），要么与他国隔水相望（阿尔萨斯人和布列塔尼人），要么与他国直接接壤（加泰罗尼亚人和巴斯克人），因而成了名符其实的“边疆少数民族”。由于大革命后历届政府对法兰西民族“不可分”理念的坚持，这些少数民族已经完全“消失”于今日法国的制度体系中。而政府使用的主要手段，一是对少数民族传统区域进行拆分并改，二是禁止教授和使用少数民族语言。

二、传统区域的拆分并改与民族语言的禁用

法国大革命是法国资产阶级反抗本国特权阶级的一场阶级革命，作为法兰西王朝的一部分，边疆少数民族地区的资产阶级不仅普遍支持，而且还都加入其中。阿尔萨斯派了代表参加全国“三级会议”[5](P18)，还有许多人表示自己今后要将统一的法兰西民族作为自己的首要效忠对象，并且宣称：“我们既不是布列塔尼人，也不是普罗旺斯人；我们是法兰西人，我们只听从法语下达的命令。”[6]

正是这种消灭旧制度、效忠新民族的意愿使边疆的少数民族愿意接受巴黎革命政权的领导和对传统区域的重新规划。根据1790年颁布的全国区划改革法令，国家不仅要成立新省以取代旧省，原有的省际边界也被打破。全国被重新划分为83个新省，每个省的规模相对固定，都以一个较大城市为首府辐射方圆较小的周边领土，为的是能在不到一天的时间内从省内任何地方骑马到达首府。很明显，“这83个省的划分只是出于理论上的考虑，完全没有顾及地方的实际情况。”[3](P8-9)

在这种背景下，整个布列塔尼被分为5个省，“布列塔尼”的称谓从此被取消。组成法国巴斯克地区的3个旧省（拉布尔省、苏尔省、下纳瓦拉省） 全部取消并整体并入新成立的“下比利牛斯省”（1969年以后改称“比利牛斯-大西洋省”），“北巴斯克”从此在法国版图上消失。整个阿尔萨斯被分为两个省：上莱茵省（首府科尔马） 和下莱茵省（首府斯特拉斯堡），“阿尔萨斯”的名称也不再保留。北加泰罗尼亚地区整体与其北方一个相邻的非加泰罗尼亚地区——费努耶莱德斯市合并成立“东比利牛斯省”，“加泰罗尼亚”的名字从此匿迹。科西嘉岛整体被设立为一个省（首府巴斯蒂亚），因而“科西嘉”的名称得以保留。虽然日后也经历过一些微调，但直到第五共和国建立，新省的建制、规模都基本沿用了大革命时期的模式。

行政区划改造完毕后，语言差异问题立即浮现出来。在封建的王朝国家时代，“人民完全被排除在政治生活之外，语言与习俗的多样性对于君主体制而言并不构成一个问题”[7]，但是在资产阶级主导的民族国家中，国民语言文化的不统一，妨碍了巴黎指令在全国各地的畅达。

于是，革命政府于1790 年开始对全国的语言情况进行摸底调查。1793年的调查结果显示，当时的83个省之中，只有15个省使用法语[1](P19)。“从革命者的观点来看，崭新的统一民族就是要代替旧制度下的普遍差异。在某种程度上，对统一的痴迷反映了革命者的哲学信念，即只有文化上同质的民族才代表进步，而多样性则是倒退和迷信的残留”[8]。

然而，在大革命之后，由于复辟势力的反扑，这一国家民族建构信念直到法兰西第三共和国建立，资产阶级实现长期独掌政权，才开始得到贯彻执行。

法兰西第三共和国诞生于普法战争时期，由于战争期间地方民众对法兰西民族和国家态度冷漠，第三共和国创建者“再度高举语言爱国主义旗帜，强调‘讲法语的儿童是真正的法国人’”[9]。为此，教育部于1881年和1882 年先后颁布了两部教育法，确立了共和国实行“免费、世俗、强制”的初等教育原则。这三项原则的确立意味着法兰西所有儿童都将在学校中接受统一教育。学习法语自然也是题中之义，由此，包括少数民族语言在内的所有地方语言开始在学校中被全面禁止。

这种通过国家强力推行、以让法语成为国家唯一语言为目标的政策被学者称为国家“单语主义”政策。在这种政策指导下，首都以外许多学校均出现了学生由于讲自己地区的语言而遭到惩罚的现象。“用法语给那些原本就不懂法语的孩子上课，而且还禁止他们说自己唯一知道的语言”[1](P21)，第三共和国就是用这种强制同化的方式确立了法语在国民生活中的统治性和排他性地位。20世纪以后，广播、报纸、电视等大众传媒的迅猛发展更是加速了地区语言的消失。于是，就像当代学者所看到的那样，“法国的民族建构政策非常成功地同化了大多数曾经人口众多的少数民族群体——包括巴斯克人（Basques）、布列塔尼人（Bretons）、奥克斯坦尼人（Occitans） 和加泰隆尼亚人（Catalans） 等等。而科西嘉人是唯一成功抵制住法国政府同化政策的群体”[10]。其实，科西嘉语也没有逃脱遭受“排挤碾压”的命运，只是相对于其他少数民族语言，科西嘉语的消失速度要慢一些，南方奥克斯坦尼人所讲的奥克语消失得最快。

重新规划国家行政区域，让省长以“国家代表”的身份在各地执行国家意志，是大革命时期巴黎革命政权重要的“集权”手段，在当时的历史背景下，此一措施的目的在于取消旧省特权和防止“联邦主义者”抗拒巴黎命令。然而一旦资产阶级完全而又长久地掌握统治权，这种中央集权体制就成了国家意愿的强力执行器，不仅巴黎以外的语言难以留存，巴黎以外的经济也变得普遍凋敝。

三、传统区域的恢复与地方分权改革

到1947年《巴黎与法兰西荒漠》这本直接推动全国行政改革的著作出版时，巴黎在人口、经济、行政、文化方面的过度膨胀，与外省的普遍凋敝已经形成非常鲜明的对比。在各省普遍的不满声中，科西嘉人、布列塔尼人、阿尔萨斯人等少数民族先是强烈抗议“巴黎国的殖民主义”[11]，紧接着于20世纪中叶开始普遍爆发了地区民族主义运动。

在这股地区民族主义运动潮流中，尽管许多少数民族地区都出现了以武力手段谋求独立的民族独立主义组织，如1959年成立的巴斯克跨境民族的“埃塔”组织、1966年成立的“布列塔尼解放阵线”、1976年成立的“科西嘉民族解放阵线”等，但发生在法国的这场地区民族主义与巴黎集权主义的较量，适逢二战后戴高乐主义意识形态在全国范围崛起这一大背景，因此，无论是在阿尔萨斯、布列塔尼还是科西嘉，戴高乐主义者主张的“完全而不回头地融入到法兰西的统一中”[5](P213)这一思想还是占据了优势。当然，1958年正式建立的法兰西第五共和国政府也没有完全无视地方主义者的合理诉求。在“省”之上设立更广阔的领土管理单元——“大区”的计划从1960年以后开始铺展落实。

这场领土“大区化”改革的主旨目的是纠正以往的区域发展严重失衡和“促进各大区经济与社会发展”[12]。正是在这场改革中，布列塔尼、科西嘉获得了“大区”的身份，阿尔萨斯作为一个整体与洛林合并为一个大区，名称定为“阿尔萨斯-洛林大区”。经过1981—1983年的一系列地方分权立法，本土22个大区终于在1986年以“职能齐全”而又合法的身份出现在国家的行政区划版图中。但“北巴斯克”与“北加泰罗尼亚”没能像以上3个少数民族地区一样，获得以传统民族名称命名区位名称的机会。时至今日，它们只能以“历史文化地区”的名义出现在相关地区旅游部门的“游览地图”中。

地方分权改革以前，各大区、省、市镇都是“国家行政区”，地方分权改革后，尤其是2003年修宪后，法国增设了大区、省、市镇三类“领土单位”。大区、省、市镇既是“领土单位”，又是“国家行政区”。“国家行政区”意味着此三者是构成国家行政的一个环节和组成部分，其法律人格被国家所吸纳，不具有独立的法律人格；而“领土单位”则具有“公法法人”的资质，其法律人格独立于国家且与国家平等，可以独立地享受权利和承担义务[13]。在管辖权方面，“国家行政区”专注于国家事务，“领土单位”负责地方事务。也就是说，各大区、省、市镇从此以后就配备了两套权力运行的体系。

那么具备“公法法人”资质是否意味着承认地方享有“自治”呢？答案是否定的。法国宪法第72 条规定，“在法律规定的范围内，领土单位由民选议会自由地自我管理，拥有行使自身权限范围内的监管权力。”

因此，包括少数民族地区在内的各领土单位拥有的是宪法赋予的“自我管理”范畴内的监管权力，而不是“自治”。所谓“自我管理”，在具体操作上是指大区、省、市镇这三类领土单位的事务均由民选议会管理，体现“民选民治”的原则，省长不再控制地方议会的决定，也不再控制市镇长和地方议会议员的任免。

“自我管理”与“自治”的主要区别在于：首先，两者的政治前提不同。“自我管理”的前提是国家由“集权”到“分权”的改革实践，享受“自我管理”的地区均由中央权力机构创设，是中央权力机构授权的结果；而“自治”的情况则因国而异，以西班牙为例，弗朗哥倒台后，集权的西班牙政权解体，西班牙各“自治区”的创建与宪法的制定批准几乎同步，因此各自治区享有的“自治”就不是来自中央政府的授权。其次，享受“自我管理”的法国领土单位与享受“自治”的自治区所拥有的权限也不同。领土单位没有立法权，立法权属于且只属于国家议会；而“自治”往往包含一定程度的立法权，或决定自我组织方式的权力。

因此，地方分权改革后，法国少数民族与全国其他地区一道，全部通过宪法赋予的“公法法人”地位，以各自所涵盖的行政地域为地理基础实行“自我管理”。布列塔尼人可以从整个“大区”的层面进行组织规划，巴克斯人和加泰罗尼亚人可以从“省”“市镇”层面进行规划。阿尔萨斯人所处的“阿尔萨斯大区”虽然在2015年的大区合并改革中并入“大东部”大区，但该地区原有的一些特殊权利（语言、宗教、教育） 仍然保持不变。而科西嘉的地位最为特殊，直到2014年创设“里昂大都会”之前，科西嘉始终是唯一一个宪法承认的享有“特殊地位的领土单位”。

四、法国少数民族“自我管理”的内容与范畴

身份意味着权利，那么宪法承认的“领土单位”拥有哪些权限，也就是说，它们可以在哪些领域进行“自我管理”呢？根据“领土整合部”的官方解释，领土单位在住房、社会工作、城市规划、环境、区域规划、经济发展、文化、体育、旅游、学校交通工具等领域，拥有各自不同的、对国家权限具有补充作用的行政权限。具体来说，作为“领土单位”的“大区”主要负责经济发展、空间规划、非城市地带交通运输、对高中的管理和职业培训；作为“领土单位”的“省”的权限领域包括：社会工作（儿童、残疾人、老年人）、基础设施（港口、机场、省内公路）、对初中的管理、对市镇的援助等；作为“领土单位”的“市镇”权限涵盖：城市规划、住房、环境、学前机构和小学管理。此外，还有一些权限是这三类领土单位共享的，包括体育、旅游、文化、推广地区语言和大众教育。

不难看出，法国本土所有领土单位享受的是普遍均等化的、有限的“自我管理”权利。“普遍均等化”表现为各领土单位按照相应的层级拥有相同的管理权限，如所有市镇都管理小学，所有省都负责初中，所有大区都负责高中，在这些方面，少数民族地区与一般地区的权限是平等一致的。这其中唯一能够体现地区差异的只有“推广地区语言”这一项。法国少数民族语言多被定性为“地区语言”，经历第三共和国的强制同化后，各地复兴本民族语言的意愿普遍强烈，但由于国家不承认少数民族的集体存在，“推广地区语言”就成了国家变相回应少数民族语言诉求的一种方式，但这种“回应”所对应的权限却是有限的。

这种“有限性”表现在，各领土单位虽然拥有管理小学、初中、高中的权限，但却只限于学校的“硬件”方面，教学内容、教学计划等“软件”的制定权限仍然属于国家。这就意味着，法国的少数民族地区不可能像西班牙少数民族地区那样，允许公立学校使用、教授本民族语言，并使其成为自治区内与西班牙语具有同等地位的官方语言。在法国，只有身份特殊的科西嘉仍在与中央政府谈判科西嘉语在科西嘉的“并列官方语言地位”问题，并要求在本地公立学校中开设科西嘉语课程，其他少数民族只能在“推广地区语言”的范畴内寻找其他变通方法。

而这种变通方法就是绕过国家对公立教育系统的管控，成立教授“地区语言”的私立、半私立学校。布列塔尼语教育机构“蒂瓦纳”，1976年开始创建，20世纪80年代以后取得了日益瞩目的成就，不仅教授布列塔尼语，而且还使用布列塔尼语进行教学。巴斯克语学校被称为“伊卡斯托拉”，最早于1969年开始创建；加泰罗尼亚语学校被称为“布雷索拉”，最早于1976年开始创建；南方的奥克语学校被称为“卡朗德雷达”，最早于1979 年开始创建；阿尔萨斯德语学校被称为“幼教起点双语学校”，最早于1991年开始创建。

除教育领域外，“自我管理”权限范围的有限性还表现在各领土单位不拥有卫生、警察、财税等方面权限。因此，在此次新冠疫情危机中，法国没有出现像德国、西班牙那样，各州或自治区的应对举措与本国联邦（中央） 政府不协调且各自为政的局面。民众普遍批评的，是这种卫生集权体制下的效率低下问题。与卫生方面类似的是财税权限，虽然法国《组织法》明确规定各领土单位享有“财政自治”，并且为了确保“财政自治”还向领土单位提供一些税收资源（包括一部分直接税和一部分间接税），但无论是转移给地方的额度占比，还是自主税收的税基税率，都需“在法律规定的条件下”划定、征收和使用，法律的制定权依然属于国家议会；而西班牙巴斯克则拥有几乎完全独立于国家的财税体系。同样，法国各领土单位也不像西班牙巴斯克或加泰罗尼亚那样，拥有自己的警察体系。

可见，法国的民族问题有其独特的历史根源、时代背景和表现形式。法国大革命时期，旧制度下各地区的文化差异连同各地区的特权一道，被视为旧制度本身，从而成了“革命”的对象。资产阶级的完全掌权，愈加强化了同质化民族代表进步的信念。法国少数民族的传统区域正是在这样一种背景中被拆分并改，其语言也是在同样的执政信念中遭到禁止。如今，他们能以“公法法人”的身份在各自的“领土单位”框架内实行“自我管理”，实际上受益于全国各地对巴黎过度集权的普遍抗争。以实事求是的态度开展深入细致的调查研究，才能发现其所隐蔽的“民族问题”，才能看透“法国没有少数群体”的政治宣示只是一种说法，而不是事实。