土耳其族群政策和立法的历史演变及其内在价值逻辑
2020-03-02周少青和红梅
周少青 和红梅
（1.中国社会科学院 民族学与人类学研究所，北京100081；2.云南省社会科学院，云南·昆明650034）
尽管存在着理念、政治及法律制度上的诸多限制，土耳其事实上是一个典型的多民族国家。独立以来，土耳其政府在不同的历史时期采取不同的族群政策和立法。在共和国建立的最初20多年里，土耳其政府从语言等多个方面入手着力打造“土耳其人”，致力于建构一个不分族群的公民国家。进入民主化时期，土耳其政府一方面试图通过政党政治等民主化的政策和立法化解“民族问题”；另一方面却由于民主化失序导致的军人政治而使其民族问题急剧恶化。2000年后，随着欧盟、美国等外部力量介入程度的加深，土耳其的族群政策和立法呈现出一定程度的“人权化”取向，其民族问题随之也得到一定缓和。2015年之后，随着加入欧盟愿景的渐行渐远，土耳其的族群政策和立法逐渐回归其传统的强硬立场。
土耳其族群政策和立法的历史演进及其内在价值逻辑，一方面反映了新兴国家进行民族国家构建的普遍困境；另一方面也折射出土耳其作为一个有着特殊历史遗产和国情的发展中国家所面临的独特挑战。显然，研究土耳其的族群政策和立法的历史过程，不仅有助于总结并鉴取土耳其在应对民族问题上的经验和教训，而且有利于全面认识新兴国家在民族国家构建问题上的得与失。
一、土耳其的族群结构问题
在土耳其，族群结构问题不仅是一个事关人口-文化的社会学问题，更是一个严肃的政治法律问题。与法国相似，土耳其《宪法》只承认一个“民族”，那就是“土耳其人”（土耳其1982年宪法第66条第1款规定“具有土耳其公民身份的人就是土耳其人”）。除了“土耳其民族”之外，土耳其不承认任何“少数民族”甚至“少数族群”的存在[1](P10)[2](P302)，土耳其的这种民族或族群观与其独特的历史进程和政治法律传统密切相关。纵使在西方的压力下，被视为土耳其“出生证”的《洛桑条约》也只承认了3个“宗教上的少数群体”即希腊人、亚美尼亚人和犹太人，这3个少数群体仅占土耳其总人口的0.1%[3]。由此观之，土耳其似乎不存在足以引起“民族问题”的多元族裔群体。
然而，如果我们把目光从历史、政治和法律传统转向现实，就会发现土耳其确是一个名副其实的多民族（族群） 国家。正如一句土耳其民间谚语说的那样，“土耳其有72.5个民族”（其中“0.5个”指的是罗姆人）[4](P518)[5]。当然，这种说法不乏夸张的成分，但它确实反映了土耳其的多族裔性。有学者认为，土耳其境内的族群数量至少有47 个[4](P518)。根据美国中央情报局的估算，土耳其裔人约占总人口的70～75%，库尔德人约占19%，其他少数族群约占7～12%[6]，该数据比较接近土耳其族裔结构的真实状况（由于土耳其当局不承认其族裔多样性，自1965年以来，国家没有专门统计其族裔、语言、宗教等口径的人口数据。因此，有关数据只能是估算）。
那么，土耳其的具体族群状况究竟如何？按照现行的政治和法律制度逻辑，土耳其的少数族群大致可以分为“获得承认的少数族群”和“未获得承认的少数族群”两类。
（一） 获得承认的少数族群
犹太人、希腊东正教基督徒和亚美尼亚东正教基督徒是土耳其政府公开承认的3个少数群体。自《洛桑条约》以来，土耳其历届政府在该条约框架下推行其族群政策。根据该条约，只有这3个非穆斯林宗教少数群体才能够享受“少数族群”的待遇，其他少数群体一律得享有“语言权利”及“平等的”公民权利。
1. 犹太人
据考证，土耳其安纳托利亚地区犹太人的历史最早可以追溯到公元前4世纪的爱琴海地区[7]。历史上，土耳其犹太人群体的解放、发展及繁荣与奥斯曼帝国及早期的土耳其共和国密切相关[8](P10)（1324年奥斯曼军队赶走了拜占庭人，占领了布尔萨，犹太人从此摆脱了拜占庭帝国数世纪的压迫，开始在奥斯曼人的统治下逐渐发展繁荣。14世纪早期，奥斯曼人同样为在欧洲（匈牙利、法国、西西里和巴伐利亚） 遭受迫害和驱逐的犹太人，提供了安全的港湾。1492年奥斯曼帝国向遭到西班牙和葡萄牙驱逐的西班牙裔犹太人张开怀抱。15世纪，越来越多从意大利和波希米亚被驱逐出去的犹太人也在奥斯曼帝国定居。16到18世纪，相对于欧洲来说，犹太人在奥斯曼帝国受到了特别宽容的待遇，他们因此在奥斯曼帝国得以发展和繁荣起来。第二次世界大战期间，随着第三帝国及其帮凶迫害和消灭犹太人，土耳其再次成为了受迫害犹太人的避风港）。
迄今，土耳其境内约有2～2.5万犹太人，他们聚居在伊斯坦布尔，小部分散居在阿达纳、安卡拉、布尔萨、恰纳卡莱、伊斯肯德伦和柯克拉雷利等地[9]。其中，大部分是1492年从西班牙驱逐出境的塞法迪姆犹太人的后裔，操拉迪诺语（15世纪西班牙语的一种变体）。另外一小部分犹太人被认为属于阿什肯纳少数族群，他们讲意第绪语（这是一种从高地德语派生的语言）。可见，仅从犹太人群体自身来看，其内部也是多元而非均质化的[8](P10)。
2. 希腊东正教基督徒
多年来，希腊语一直是生活在爱琴海群岛两岸所有人的通用语言。希腊文化和后来的希腊东正教在拜占庭帝国1000多年的历史中始终占有重要地位。第一次世界大战和随后的1922年希腊土耳其战争期间，安纳托利亚的希腊人受到系统的清洗。希土战争结束后，土耳其和希腊签订了《洛桑条约》，其中一项内容就是人口交换。大规模人口交换后，留在土耳其的希腊人只有20万人左右[10]。第二次世界大战期间，土耳其的希腊人又一次遭到系统的清洗。到1955年，大屠杀及迫害导致土耳其的希腊人口锐减至几千人。截止2006 年，估计大约有5000名希腊人后裔居住在伊斯坦布尔以及位于达达尼尔海峡西入口处的两个岛屿上。值得注意的是，这些人被视为希腊东正教徒，而不是希腊族人[8](P10)。
3. 亚美尼亚东正教基督徒
亚美尼亚人起源于南高加索和安纳托利亚东部，其历史可以追溯到3500多年前，历史上他们先后被波斯人、拜占庭人、阿拉伯人、蒙古人、奥斯曼土耳其人和俄罗斯人征服过。19世纪后期起，亚美尼亚人与奥斯曼帝国的其他民族逐渐相处融洽。1877-1878年俄土战争结束后，俄国人控制了亚美尼亚人的大部分土地，奥斯曼人便开始了对亚美尼亚人的迫害，理由是亚美尼亚人与俄罗斯帝国结盟并寻求从它那里获得独立。尽管许多亚美尼亚人在奥斯曼帝国担任着重要职务，但这种猜疑最终还是导致青年土耳其党人对他们的种族清洗。据估算，从1915到1916年期间，至少有150 万亚美尼亚人在强制迁徙期间被杀害或在难民营中丧生，许多人被迫迁移至俄罗斯占领的亚美尼亚地区。今天约有6万名亚美尼亚东正教徒居住在土耳其。大多数亚美尼亚人属于基督教一性论派的使徒正教会，但也有部分亚美尼亚人是天主教徒和新教教徒[8](P11)。
（二） 未获得承认的少数族群
除了获得当局承认的3个宗教少数群体以外，土耳其还存在着大量未获承认的族裔、语言或宗教上的少数群体包括库尔德人、罗姆人、阿拉维人、拉兹人、切尔克斯人、波斯尼亚人、保加利亚人、格鲁吉亚人、阿拉伯人、非洲人、雅兹迪人、亚述-迦勒底人、巴哈伊教徒、新教教徒和天主教徒基督徒、什叶派穆斯林和雅各布派（安提阿教会） 社群等等。以下主要介绍6个比较有代表性的少数群体。
1. 库尔德人
库尔德人是一个族裔-语言群体，居住在中东北部的山区（包括伊拉克北部、伊朗西北部、叙利亚东北部和土耳其东南部及高加索部分地区），统称为“库尔德斯坦”。在土耳其，库尔德人主要聚集在东南部的11个省份，称“北土库尔德斯坦”。库尔德人认为自己是赫里安人的后裔。库尔德人使用的库尔德语，该语言由两种主要方言和几种亚方言组成，约50%的库尔德人居住在土耳其。库尔德人占土耳其总人口的20%左右，约为1500 万[8](P12)。他们大多说基尔曼语，但是许多居住在迪亚巴克尔北部和西部的阿拉维库尔德人和一些逊尼派库尔德人讲扎扎语。宗教上，大部分库尔德人属逊尼派伊斯兰教徒，小部分人分属阿拉维派和什叶派。
2. 罗姆人
罗姆人首次在奥斯曼帝国进行身份登记的时间为1475年（登记的目的是为了收税），而非同寻常的是，奥斯曼帝国罗姆人的公民地位划分不是像其他群体那样依据宗教，而是按照族裔标准。尽管如此，总的看来，罗姆人在奥斯曼帝国的地位，在同一时期要优于西欧的罗姆人[8](P12)。
根据官方记载，土耳其大约生活着50万罗姆人，而“伊斯坦布尔人权协会”估计的罗姆人数量则为300～350万之间[11]（该数据比其他来源的数据高出6～7倍）。大多数罗姆人为穆斯林，也有少数是基督教徒。他们讲的罗姆语深受土耳其语、库尔德语及希腊语的影响。罗姆人被排除在主流社会之外，且常被“污名化”。一般认为，罗姆人生活在色雷斯地区（这是土耳其的欧洲部分），实际上，罗姆人遍及土耳其全境。土耳其人对罗姆人存在固有的偏见，根据1934年《定居法案》的规定，罗姆人甚至无权在土耳其定居——在该法案中罗姆人被称为“流动的吉普赛人”。罗姆人经常被视为“二等公民”，在就业、住房和获得医疗等方面受到歧视[12]。根据欧洲罗姆人人权研究中心的报告所言：“罗姆人与土耳其裔人之间的区隔十分显著。‘许多土耳其裔告诉我们，不要进入罗姆人的社区，那里非常危险。’”[13]
3. 多姆人
多姆人自称是弥赛亚的犹太信徒的后裔。1666 年，多姆人被迫皈依伊斯兰教。他们的教义兼具犹太人和伊斯兰的元素。土耳其语中多姆人语的“皈依”，却隐含着“变节者”的意思。20世纪末，多姆人口约为15000人，主要聚居于伊斯坦布尔、埃迪尔内和伊兹密尔。由于得不到土耳其犹太人和穆斯林的承认，纵使多姆人在商业和专业方面取得的成就显赫，但都无法促使他们跻身于土耳其社会精英的行业中。直到20世纪80年代，随着公开歧视的减少，多姆人和其他穆斯林之间的通婚逐渐变得越来越普遍[14](P14-15)。
4. 阿拉维人
阿拉维信仰的宗教思想是一个混合体，兼具“伊斯兰什叶派和苏菲派的思想、基督教神学及安托利亚传统文化思想”[15]。“阿拉维”是一个很宽泛的概念，包括了大量的什叶派穆斯林社群，这些社群之间的实际信仰和宗教仪式之间存在较大差异。讲阿拉伯语的阿拉维人聚居于土耳其南部，特别是哈塔伊和亚达那地区，他们是叙利亚地区阿拉维社群的延伸，与其他地区的阿拉维人没有任何的历史渊源[16]。这部分阿拉维人的数量非常少，他们对土耳其的影响可以说是微乎其微。大多数阿拉维人与土耳其裔人没有太大的差别，他们主要聚居在安纳托利亚中部和东部地区，使用土耳其语。其中，有300万人兼具阿拉维人和库尔德人的双重身份[14](P9)。对这部分人而言，应该忠于族裔身份还是宗教身份成为了一个两难的选择。出于对潜在的宗教族群冲突的担忧，大部分人选择宗教身份，愿与其他阿拉维人团结，而不愿与库尔德人结盟[11]。
阿拉维人同时又可分为土库曼人、犹卢克人和塔塔兹人等不同分支，其中土库曼人被认为已经高度“土耳其化”；塔塔兹人则自认为是土库曼人，比起其他阿拉维人，塔塔兹人被污名化的程度更高；而犹卢克人与周边其他群体之间则存在着经济上的冲突。
阿拉维人是土耳其四大什叶派之一，占全国什叶派穆斯林人口的总数的70%[14](P9)，属于宗教上的少数群体。在逊尼派穆斯林占多数的土耳其，阿拉维人很难公开表达自己的信仰。20世纪80～90年代，逊尼派右翼分子和阿拉维左翼分子之间的关系紧张。由于遭受普遍的偏见和歧视，阿拉维人即使是受到了逊尼派右翼分子的骚扰，也很少通过正式渠道获取官方的救济。历史上，土耳其政府不断干预阿拉维人的宗教事务，特别是在礼拜场所和宗教教育方面[17]，如伊斯坦布尔的福利党市长就曾表示要关闭阿拉维人的礼拜堂。“土耳其化”政策的长期推行，加剧了阿拉维群体的生存困境[18]。在政治领域，阿拉维人的代表远远低于其人口比例；在就业方面普遍受到歧视，他们甚至被剥夺了在国家宗教事务部门的代表资格。20 世纪90年代特别是进入21世纪以来，阿拉维人的总体处境才得到大大改善。
5. 切尔克斯人
切尔克斯人起源于高加索山区，属于高加索人的一支，他们被认为是北高加索地区古老的原住民群体，是该地区的三个“小而有鲜明特色群体”中的一个（另外两个是格鲁吉亚人和拉兹人）[14](P14)。切尔克斯人大约于公元10世纪形成了较为稳定的身份（认同），在随后的几个世纪里，他们先后受到波斯、罗马、拜占庭、格鲁吉亚以及后来的奥斯曼帝国的影响。在奥斯曼帝国时期，他们中的许多人在军中担任职务。18世纪[14](P14)以及19世纪早期、中期一直到1864年，大批切尔克斯人死于俄罗斯帝国的大规模镇压和驱逐。许多人逃到了奥斯曼帝国。如今，土耳其是切尔克斯人口最多的国家，总人数约为300万[19]。大多数西方学者认为，土耳其大约有200～300万切尔克斯人。但是，据土耳其高加索基金会的数据，土耳其约有700万切尔克斯人。
6. 拉兹人
土耳其至少有50万拉兹人[8](P10)，大多数人住在土耳其东北部，沿特拉布宗东部黑海沿岸一带。安纳托利亚西北部以及伊斯坦布尔和安卡拉也有拉兹社区。拉兹人曾经信奉基督教，现在大多数人是逊尼派穆斯林，讲的是与格鲁吉亚和南切尔克斯相关的语言。
以上笔者较为详细地介绍了土耳其的族裔及相关宗教、文化和语言状况，尽管存在着“获得承认”和“未获得承认”的少数族群[20]（到目前为止不论是在理论界，还是实务界，都不存在一个普遍公认的“少数族群”定义，但一个共同默认的规则是，一国不能单独认定其境内是否存在少数族群） 之差别，但是从客观的角度或者说从社会科学研究的角度来看，土耳其的族裔、宗教、文化和语言多样性是非常明显的。值得注意的是，从宗教结构上看，由于历史上的人口交换、驱逐甚至清洗，完成民族国家建构的土耳其在其所重视的宗教结构方面，已接近于单一，土耳其伊斯兰教信徒占总人口的近99%[21]。
二、土耳其的族群政策和立法的历史演变
如前所述，尽管存在着丰富的族裔、宗教、文化和语言多样性，但在政策和立法层面，土耳其政府并不承认“少数族群”的存在。其相关政策和立法文本很少提及“少数族群”甚至“少数群体”这个词汇。在其国家政策和立法体系中，既没有专门的政策和立法来规范少数族群的权利保护问题，也没有间接地通过反歧视法保障少数族群的权利法律法规。1999年赫尔辛基峰会后，为满足欧盟提出的入盟要求，土耳其开始改革其相关法律和政策，强化公民权和人权框架的反歧视行动。在此过程中，极力避免将少数族群作为一个单独的类别进行特殊保护。不仅如此，在外交活动中，土耳其政府也尽力避免可能导致承担保护少数族群权利的国际义务的行为[22](P34)——如果相关条约是专门针对少数族群权利的，如《欧洲少数民族权利保护框架公约》，那么土耳其的政策就是拒绝签署；如果条约不是关于少数族群问题的，但条约的实施可能导致对少数族群的赋权，那么它的策略便是有保留地签署，如签署《公民权利和政治权利国际公约》时对其第27条做出保留，对《儿童权利公约》17、29、30条和《经济社会及文化权利国际公约》第13条的第3、4款做出保留式签署。土耳其政府的这种态度同样也体现在对待“欧安组织”相关条约的条款上。但是，土耳其这一系列的策略选择并不能说明土耳其不存在少数族群，这更不能得出土耳其没有族群政策和立法的结论。相反，由于“民族问题”在土耳其国家中的特殊地位[23]：土耳其民族问题至少具有以下4个特点，即“民族问题与国家安全之间存在着一种历史-结构性的联系”“民族问题与宗教问题深度勾连”“民族问题具有强烈的‘外部性’”“土耳其民族问题事关全局性”等。在土耳其，民族问题绝不是一个边缘性的或细枝末节问题，相反，它是贯穿土耳其民族国家发展过程的一个重大结构性问题。在某种程度上，可以说民族问题决定着整个土耳其国家的发展走向乃至国运。土耳其的族群政策和立法深深地镶嵌在其体制和实践之中，其历程至少与土耳其共和国的历史等长。实际上，早在土耳其共和国成立前的洛桑会议上，协约国代表及土耳其共和国的建国先驱者就已经为土耳其未来的族群政策和立法定了基调。建国后，土耳其的族群政策和立法大致经历了以下5个历史阶段。
（一） 土耳其共和国建立至民主化开启时期（1923～1949年） 的族群政策和立法
1923 年10月土耳其共和国宣布成立。建国后，为了构建一个类似西欧国家的均质化民族国家，新生的土耳其共和国从各个方面发力。在国家认同方面，凯末尔主义者将“土耳其人”定义为“那些保护和促进土耳其民族的道德、精神、文化和人文价值的人”；有时凯末尔也将国家认同或“土耳其人”的标准归结为“共享一种语言的人”[24][25]（早在土耳其共和国建立之前的1911年，“团结与进步委员会”就决定在帝国的所有学校推行土耳其语，以打造“土耳其人”的民族意识和爱国精神）。他认为，“语言是一个民族最明显、最宝贵的品质，一个声称归属于土耳其国家的人应该首先并且无论如何都应该讲土耳其语。如果一个人不讲土耳其语，那么无论他怎样声称归属于土耳其民族（Turkish nation） 和土耳其文化都是不可信的”[26]。受凯末尔的影响，许多土耳其政治家和知识分子都认为，要想获得土耳其公民的全部权利，就必须学习和使用土耳其语。他们认为，就少数族群而言，如果不讲土耳其语或者不接受土耳其文化，就不能成为土耳其公民[27](P61)。1935 年，在共和人民党的第四次代表大会上，时任土耳其总理伊斯梅特·伊诺努公开声明“与我们生活在一起的所有公民都必须说土耳其语，对此我们不会保持沉默”[28]。
正是在上述背景下，在土耳其政府的支持下，一些深受民族主义影响的法律系学生发起“公民，说土耳其语”运动[27](P61-62)（“‘公民，说土耳其语’运动”正式发起于1928年初，而在此之前的1924年，土耳其大国民议会已经开始酝酿将土耳其语规定为“强制性语言”、违者罚款的立法。而几乎与此同时，一些地方如布尔萨市、巴勒克埃西尔等已经开始对公共场所使用非土耳其语的人进行罚款，到1936年此类地方性的罚款立法遍及全国）。该运动的倡导者要求那些非土耳其语使用者在公共场合讲土耳其语。他们的宣传横幅上写着“不说土耳其语的人不是土耳其人”“要么说土耳其语，要么离开这个国家”[27](P61)。值得注意的是，这种学生发起的社会运动并没有仅仅停留在宣传或鼓动层面，而是对语言少数族群产生了实实在在的后果[29]：在宾馆、饭店、剧场、咖啡馆等公共场合，一些少数族群成员因不会讲土耳其语而受到骚扰，还有一些人因此遭到罚款，不少人遭到逮捕直至被以“诋毁土耳其特性”的罪名追究刑事责任。除了语言上的一体化政策和实践以外，针对不同的族群，土耳其政府分别采取不同的政策和立法。
第一，对于国内最大的少数族群库尔德人，采取“阶级化”和“去族群化”的策略：一方面延续《洛桑条约》 甚至奥斯曼帝国米利特传统，将库尔德人视为主体族群的一部分，认为他们代表着反世俗化、反现代化和反西方化的部落人群；另一方面从单一民族国家建构的立场坚决否定库尔德人的族性，将他们归类为“山地土耳其人”。实践中，对东南部地区库尔德部落的宗教叛乱坚决予以镇压。1934年颁行的《迁徙法》否定了库尔德部落的政治和行政权威，将传统社会下的部落“分权”一律废除或收回[30]。1937年土耳其议会通过一项法案，该法案试图通过将东部地区一部分库尔德人移居到西部，同时把来自巴尔干和卡夫卡西亚的移民安置到该地区来改变东部地区人口结构，从而达到同化库尔德人的目的。
除了强制迁徙部落人口到土族人居住的西南部地区之外，伴随着20世纪20、30年代的平叛活动，土耳其政府还加强了对库尔德人居住的东部和东南部地区的社会改造和经济开发：在广大的库尔德农村地区放逐或处死有影响力的领主，以期打破部落制，破坏封建体系；向东部修建铁路，在边远地区修建公路，开办学校讲授土耳其语，改善农业方法以吸引游牧的库尔德人转向农业，如此等等。
第二，在对待除库尔德人以外的其他少数族群（群体） 方面，土耳其政府坚持《洛桑条约》的原则性规定并按照自己的理解来确认少数族群。为了确保主体族群（穆斯林） 以外的少数者权利，《洛桑条约》将保护的重点放在非穆斯林群体上，强调土耳其必须保护其境内的非穆斯林少数群体。循着并利用这个思路，土耳其政府巧妙地将少数群体（族群） 的资格限定于希腊人、亚美尼亚人和犹太人这3个宗教少数群体，而对亚述人、切尔克斯人等许多少数族群特征明显的群体一律选择性忽略。1925年土耳其与保加利亚签订“友好条约”，同意把伊斯坦布尔的保加利亚裔土耳其公民纳入少数族群的范围[31]。这一条约可视为1913年奥斯曼土耳其与保加利亚签署的《君士坦丁堡条约》的继续，该条约第8条明确规定:“所有保加利亚领土上的伊斯兰保加利亚臣民应享受具有保加利亚血统臣民所享受的同样的公民和政治权利。他们应享有思想自由、宗教自由和举办公开的宗教活动的自由，伊斯兰教徒的习惯应受到尊重”。这样，3个宗教少数群体加上保加利亚裔少数族群，土耳其政府确认“合法的”少数族群人口数量实际上只有9万多人[1](P3-4)。
第三，对于上述“合法的”少数群体以外的其他少数族群，土耳其政府一律采取“平等的公民权利”范式，即赋予他们作为土耳其公民的“无差别的”公民权利。然而，实践中对这些少数族群的歧视层出不穷[1](P5)，如在两次世界大战期间，土耳其军队以穆斯林或“土耳其人”为标准进行区隔，非穆斯林或非土耳其族被解除武装，分配到非战斗岗位。1942年颁布的“资本税法”对非穆斯林适用高税率，一些交不起税的非穆斯林甚至被送入劳动营。此外，歧视性做法还体现在定居政策和公民身份（入籍） 等多个方面。与此同时，公民权利的保障范式也使得土耳其主体族群（由于土耳其族群、宗教关系的交互性和复杂性，所谓“主体族群”在现实中主要指称的是逊尼派哈纳菲派穆斯林，而不仅仅是血统和文化上的“土耳其人”） 在政治、社会和教育等方面享有实际上的优势或特权地位。
第四，对诸如阿拉维人这样特殊的宗教少数群体（阿拉维人在世俗主义和政治认同方面与土耳其民族主义者并不存在冲突，其孜孜以求的目标是实现自身宗教（教派） 的合法性。阿拉维人的这一目标与土耳其的宗教正统派——逊尼派哈纳菲派穆斯林发生了明显的冲突） 则采取了政治和社会生活的世俗化进路，其中一个重要做法是消除其清真寺以外的宗教仪式和实践，使他们失去借以组织自己特有的宗教仪式的场所如礼拜堂、托钵僧小屋等，从而消除该群体对主流逊尼派的冲击[2](P304-305)。需要指出的是，尽管作为宗教少数群体，阿拉维人没有获得宗教上的合法地位，但由于广泛推行凯末尔主义的世俗化和西式的天赋人权、自由平等理念和制度，阿拉维人第一次获得了法律上的平等权[32](P102-120)。作为奥斯曼宗教帝国的“异端”之一，阿拉维人长期遭受迫害和边缘化，土耳其共和国的建立使他们第一次获得了至少是形式上的平等权。
第五，在“合法的”少数群体权利保护方面，土耳其政府总的策略是缩小权利保护的类别，限制权利保护的范围。《洛桑条约》为少数族群规定了政治平等、语言权利、宗教自由、移民与迁徙自由、结社自由等基本权利和自由，并特别规定了少数族群建立宗教、教育和社会及福利机构的权利。这些权利和自由中，除了迁徙或移民权基本得到兑现外，其他权利和自由大多停留在纸面上。在权利保护的范围上，以教育权为例，虽然有关政策和立法允许非穆斯林的3个宗教少数群体开办私立学校，但根据法律，这些学校的教师一律由教育部门挑选，而作为非穆斯林的少数族群学校的校长，在挑选教师等方面也没有任何权利[32](P102-120)。同时，这些私立学校也不能从地方或国家层面的教育预算中获得资金支持。宗教权利方面，上述3个非穆斯林少数群体也不能新建宗教场所，如此等等。
不仅如此，伴随着土耳其民族国家运动如火如荼地开展，土耳其少数族群的各项权利都面临威胁。1926年的土耳其刑法典第159条规定“公开诋毁土耳其特性、土耳其共和国或者土耳其大国民议会的处以六个月至三年以下徒刑”[33]。如，1928 年，9名犹太人因参加抗议1名中年土耳其男子杀害1名名叫Elza Niego的年轻犹太女子的活动而被控“诋毁土耳其特性”，与此同时，土耳其媒体上出现了大量反犹言论。最终有4名犹太人被判“诋毁土耳其特性罪”。
从土耳其共和国建立到民主化时期开启是土耳其族群政策形成的关键历史时期，这一时期确立的族群政策和立法的基本原则、基本内容尤其是价值理念为后来土耳其的族群政策和立法的发展定下了基调。此后，即使经历了重要的社会转型期民主化时期和应欧盟要求所做的政治和法律改革运动，也未能从根本上改变土耳其族群政策和立法的基本面。
（二） 土耳其民主化前期（1950～1983年） 的族群政策和立法
20 世纪40年代后期开启的民主化进程对土耳其少数族群权利意识的觉醒起到重要的推动作用。1950 年议会选举，在包括库尔德人等少数族群在内的民众支持下，从共和人民党中分离出去的民主党一举击败建国的共和人民党，掌握了土耳其的国家机器。
为了保持既有的政治优势，同时回报支持其上台执政的保守的农民、大地主、新兴的中产阶级以及少数族群（库尔德部落），民主党政府取消了对宗教团体和各族裔群体活动的禁令[34]。在后继的政党竞争中，民主党更是以改善库尔德人的处境相号召拉取选票，承诺将减少对东部库尔德地区的文化限制，减少该地区宪兵的“粗暴行为”，为了增强党的代表性和影响力，民主党甚至吸收了不少具有影响力的库尔德人进入议会。
与此同时，长期一党执政的、靠一味打压库尔德人而稳定政权根基的人民共和党也开始转变立场。为了吸引库尔德人和左翼人士的选票，人民共和党开始承诺让被从东部驱逐出去的库尔德人重返家园，扩大民主与自由，赋予（库尔德）地方政府更大的权力[35]。
民主化及政党政治的继续推进，使土耳其社会出现了新的分化现象，即以往的主要沿着族裔边界发生的分化（即同化与反同化），开始向阶级或利益分界的方向发展。1960年民主党政府被土耳其军方颠覆，政变后的土耳其政府曾一度恢复共和人民党时期的强制土耳其化政策，但是随着所谓还政于民和1961年宪法的颁行，民主政治又重回土耳其并出现了土耳其历史上比较罕见的“最为自由的10年”。1961年宪法赋予土耳其公民类似西方国家的一系列权利和自由，土耳其的少数族群作为公民也同样享有这些权利和自由。
当然，也要看到，由于民族问题尤其是“库尔德问题”在土耳其社会的特殊敏感性和土耳其政治转型的复杂性，1961宪法给少数族群及左翼人士带来的“民主和自由”十分有限。事实上，该宪法颁布后不久，很多有关库尔德人政治和文化权利的杂志和出版物都遭到查封。1963年土耳其政府以“企图在土耳其领土上建成库尔德国家”为罪名，逮捕了60多名库尔德知识分子[36]。
值得注意的是，这一时期成立的土耳其工人党公开批评政府的库尔德政策，主张在“民主”和“宪法”的框架内，以权利保障的形式解决库尔德问题。1970年，土耳其工人党在其政治纲领中正式提出库尔德问题。虽然土耳其工人党对土耳其政治的影响几乎可以忽略不计，但作为一个合法的土耳其政党，它在对待所谓“库尔德问题”上迈出了重要的一步[37]。
1971 年3月12日，土耳其军方以东南部分裂主义问题为借口，再次发动政变。军方大肆逮捕库尔德人和左派人士，关闭和禁止了所有与库尔德人有关的组织和党派。在此过程中，土耳其工人党也遭到取缔，其领导人几乎全部被捕。在军事上和政治上对库尔德人高压的同时，库尔德人的语言文化权利进一步收紧。
非穆斯林少数族群方面，1974年土耳其最高法院裁定“不允许任何由外国人组成的法人团体获取不动产”，这里的所谓“外国人”包含了土耳其的非穆斯林公民，他们的不动产仅限于他们在1936 年名单上所宣示的，1936年之后购买或获赠的不动产均属非法。
1980 年9月政变后的军人政府试图利用土耳其伊斯兰复合文化来减少乃至消除导致土耳其社会失序、政治极化的社会差异。为了促进以国家为中心的土耳其-伊斯兰意识，这一复合文化模式对相关符号和历史事件做了不同寻常的单一化阐释[38](P76)。在这一思想指导下，土耳其军政府及新宪法不仅完全忽略和排斥库尔德人、阿拉维人及其他少数族群的文化和价值诉求，而且致力于消除其最大少数族群库尔德人的族裔特性：库尔德（语） 媒体被完全关闭，禁止任何媒体使用库尔德语，所有库尔德语书籍、电影和音乐专辑都被销毁，库尔德村庄的名称也被更改，如此等等[38](P63-82)。尽管此期间成立的福利党明确反对库尔德族裔主义和土耳其民族主义，强调以奥斯曼文化和伊斯兰教打造库尔德人和主体民族的统一性，并通过使用伊斯兰术语和符号实现多样性的族裔和区域文化的共存和繁荣，但这一倡导并没有影响到主流的土耳其族群政策和立法。
土耳其民主化前期正处于土耳其社会和政治结构剧烈变动时期，此期间库尔德人也处于传统社会结构逐渐解体、族裔主义勃发的高潮期。民主化为族群政治提供了空间，也为更大社会的失序和政治极化提供了条件。为实现有效的社会控制、防范库尔德人的分离主义，民主化前期的土耳其共出现了3次影响深远的军事政变。这些军事政变使得土耳其的族群政策和立法变得更加刚性和难以适应变化中的现实。
（三） 土耳其民主化后期（1984～1999年） 的族群政策和立法
由于民主化过程的几近失控、军事政变以及库尔德族裔主义日益极化等多种因素的作用，从1984 年开始，土耳其的族群政策尤其是库尔德人政策逐渐演变成单向度的军事行动和严厉的社会控制。为了肃清库工党武装、确保土耳其国家领土主权完整及社会稳定，土耳其政府在东南地区进行长达10多年的军事围剿和社会控制，造成数万人的伤亡和巨大的经济损失。
与此形成鲜明对比的是，对于凯末尔主义的坚定支持者宗教少数派阿拉维人，土耳其政府则“网开一面”，给予其比较充分的文化权利和财政支持。1989年结社禁令被废止后，阿拉维派的各类文化活动如雨后春笋在全国范围内活跃起来。在政府各项政策支持下，阿拉维人的出版、结社、科研及各类艺术形式蓬勃发展。从上世纪90年代起，土耳其各级政府开始打破禁止修建清真寺以外的礼拜场所的禁忌，允许甚至资助阿拉维人修建各种宗教活动场所。
关于阿拉维人政策，最引人注目的是政府对阿拉维人“文化复兴”事业的支持。1990年官方拨款支持举办阿拉维人的哈兹贝克塔什文化节，该节日不仅为阿拉维人的音乐家、政治领袖、学者、媒体人等提供了活动的平台，而且成为土耳其政治家包括总统总理的活动舞台。1997年以来，土耳其国家电视台开始直播哈兹贝克塔什文化节开幕式。土耳其政府甚至有意将哈兹贝克塔什镇打造成阿拉维人的国际活动中心。祖国党与民主左翼党联合政府首次为阿拉维人提供财政预算支持，1998 年阿拉维人协会获得土耳其政府42.5亿里拉的财政拨款[39](P477)。
最值得关注的是土耳其政府高层对阿拉维人文化事业的态度。1998年土耳其总理和副总理亲自领导对阿拉维派文化的研究；1999年大选后成立的多党联合政府更是表示“有必要重视强化逊尼派-阿拉维派的兄弟情谊”，这是第一次在官方正式文件中出现阿拉维人的字眼[40](P155)。
阿拉维文化客观上契合了土耳其官方所倡导的伊斯兰复合文化的基本理念，即将土耳其价值与伊斯兰教相结合，土耳其总理埃杰维特认为，阿拉维人的文化传统体现了土耳其民间文化和土耳其人对伊斯兰教的独特理解。土耳其文化部部长则宣称土耳其社会承认阿拉维-贝克塔什思想是“进步、复兴和现代化的推动力”[39](P480)。尽管阿拉维人作为一个宗教少数群体，没有获得法律上的合法性，但其（政治） 文化和传统，得到土耳其政府与社会的广泛认可和接纳。阿拉维人与库尔德人的不同政策待遇与这两个群体的文化和特性以及土耳其政府的政治考量标准等因素密切相关。
20 世纪90年代以后，土耳其政府越来越意识到，解决库尔德民族问题是实现土耳其民主化的一个重要前提。1992年，苏莱曼·德米雷尔总理第一次公开宣布政府承认“库尔德现实”，厄扎尔总统则对库尔德问题提出“多样化”和“自由化”的解决方略，土耳其政府首次承认库尔德群体的存在并废止了禁止库尔德语言的法律。随之，土耳其的族群文化活动重新开始活跃。然而随着厄扎尔的去世（随后埃尔巴坎总理提出用“伊斯兰性”来解决库尔德问题，但很快遭到军方的否决和弹压），土耳其的族群政策特别是库尔德政策重新回到原有轨道。这也说明，在涉及库尔德问题上，是军队主导的国家安全委员会而不是民选政府决定土耳其的族群政策[41]。
（四） 欧盟助推时期（2000～2015年6月） 的族群政策和立法
1999 年库工党首领厄贾兰的被捕和同年底赫尔辛基峰会决定承认土耳其的候选国资格以及正发党的执政（2002年），是影响这一时期土耳其族群政策和立法的三个重大事件。厄贾兰被捕后数次宣布单方面停火，寻求暴力以外的解决路径。欧盟候选国身份的取得，使得土耳其国内欢欣鼓舞。正发党的执政为土耳其诸多领域的政策转型提供了历史契机。其中，欧盟成员资格的吸引对于土耳其族群政策和立法的转型起到关键作用。
为了迎接欧盟的民主、人权及少数族群保护标准的大考，土耳其政府对相关政策和法律进行了较大幅度的修改，其中涉及到少数族群的改革主要表现在语言、文化权利、平等权及反歧视以及少数族群基金会的财产权等方面。
2001 年，宪法修正案废除了1982年宪法中第26 条至第28条关于严禁使用法律禁止的语言发表言论和进行新闻报道的限制[42]。2002年，土耳其通过了一项法令，允许开设私人课程并教授少数民族语言，同时指出，这并未与维护国家安全相悖[43]。2003年出台的法律规定，可以保留教授少数民族语言的私人课程，同时政府对开设少数民族语言的学校及其教师和生源都进行了严格控制和考核，并声明绝不鼓励学校开设除土耳其语以外的其他少数民族语言。2004年起，土耳其巴特曼、迪亚巴克尔、尚勒乌尔法、阿达纳、伊斯坦布尔、凡城、马尔丁等地开设了库尔德语言课程。然而，由于受到种种限制、官僚体制问题及少数群体不愿意自费学习母语等问题，这些课程被迫叫停。
2003 年出台的民事登记法律取消了父母给孩子取名的限制，但法律同时规定，父母给孩子取的名字必须符合土耳其的“道德价值观”，且不得“冒犯公众”。2003年9月，内政部颁布法令，规定土耳其少数族群的人名中只能包含土耳其字母，而不得出现如Q、W和X等常出现于库尔德语言中的字母[22](P18)。
在国家法有所松动的大背景下，2001年宪法修正案在少数族群语言的使用方面有所放宽，但并未明确规定少数群体在公共机构享有使用自己语言的权利。因此，即便是少数群体聚居区的少数群体，如位于该国东部和东南部的库尔德人聚居区，在不掌握官方语言的情况下，公共服务机构也不提供除土耳其语以外的其他语言。尽管有证据表明，少数族群与公共行政机构的沟通能力与他们获取健康、司法、教育和其他公共服务的质量成正比。“不会讲土耳其语”是语言少数族群无法获取医疗卫生服务的主要原因。事实表明，承认少数族群语言在公共服务机构的使用权，对少数群体聚居的农村妇女尤为重要。有一项针对97 个村庄的472名已婚妇女而进行的调查，结果显示约80%的受访者为文盲。比起男性，少数族群女性学习土耳其语的机会要少得多，一些少数族群聚居的地方开始尝试用包括少数族群语言在内的多语种提供公共服务。2006年10月，位于迪亚巴克尔市古老的苏尔区（自治市） 政府委员会通过一项“多语市政服务”的议案，并决定提供亚美尼亚语、亚述语、英语、扎扎语、土耳其语和其他语言服务，该政策是基于苏尔区市政府的一项调查。调查显示，该地区占72%的居民使用库尔德语，24%的人使用土耳其语，剩下的居民使用阿拉伯语、亚述语等。然而，苏尔自治市的此项举措却遭到了检查机关的调查。土耳其内政部以苏尔市政府违反宪法第42条第149款“禁止使用任何除土耳其语以外的任何语言”的规定为由，于2007 年5月22日最终裁决解散了苏尔市议会。
2004 年，《结社法修正案》取消了对结社自由的许多限制，组建协会不再需要事先授权[44]。该修正案为少数族群行使自己的权利创造了更多的空间和可能，如可以通过建立协会等方式来发展自己的文化。此后，如罗姆人、切尔克斯人等均建立了属于自己的文化协会。法案同时允许协会在非官方的函件中使用少数族群的语言。但是由于法案规定了禁止利用协会实现宪法所禁止的目的，这些少数族群协会在行使权利方面面临着很大的障碍。
平等权及反歧视方面，2003年《公共工程法》修正案将“清真寺”一词改为“礼拜场所”，该修正案为亚美尼亚人、犹太人、基督教徒等少数群体平等地兴建自己的礼拜场所提供了法律上的保障。随着新法的实施，国家宗教基金管理局开始为包括少数族群在内的所有礼拜场所支付电费。在此之前，该局只为清真寺的电费买单。2003年修改的劳动法明确禁止基于语言、种族、宗教及宗教团体成员身份的歧视。2004年通过的新刑法将种族主义、种族灭绝和危害人类罪以及就业和获得公共服务中的基于语言、种族、肤色、宗教或宗派的歧视列入打击和惩处范围。为了消除基于特定身份的歧视，土耳其政府还修改法律，允许公民按照自己的意愿决定是否在身份证上表明自己的宗教信仰。此外，教育部还主持修改教科书，试图消除对少数族群的偏见。2005年，内政部下属的州长办公室开始接管原先由省安全局负责的有关非穆斯林少数族群机构的相关事宜[1](P13)。
少数族群基金会的财产权方面，土耳其大国民议会2006年起草、2008年生效的《基金会法》虽然没有彻底解决非穆斯林基金会的不动产产权问题，但比1935年的相关法律进步不少。在基金会的立法方面，2013年以来，官方没有针对非穆斯林基金会的选举程序发布任何新法规。在缺乏法规的情况下，这些基金会无法为其董事会成员举行选举。
进入21世纪以来，阿拉维人的权利不断得到提升。在正发党政府的支持下，阿拉维人不仅开始享有广泛的文化权利，其特有的信仰体系开始也被纳入公立学校必修课的计划。与此同时，宗教事务局也开始讨论是否将阿拉维派列为伊斯兰教的一个分支[39](P478)。2008年后，正发党政府开始兴建阿拉维人的礼拜场所[40](P154)。然而，在政治权利尤其是在公共部门担任职务方面，阿拉维人的处境仍然没有多少改善[45]。
随着族群政策和立法的逐渐放宽，政治和法律层面解决库尔德问题逐渐提上日程。2005年时任总理埃尔多安表示政府意识到“库尔德问题”的存在。8月，在迪亚巴克尔的一次演讲中，埃尔多安指出，土耳其人和库尔德人之间的文化、宗教和历史联系将为库尔德问题提供解决方案，他动情地说“太阳温暖着每一个人，雨水是上帝对所有人的恩典，因此我想对那些询问‘库尔德问题将怎么办？’的人说，库尔德问题就是我的问题，我们将通过民主解决所有问题”[46]。
在上述思想的主导下，土耳其官方开始软化立场，承认库尔德问题的存在，并开始在部分地区允许库尔德语的使用，放松对库尔德语出版的管制。2002年11月，土耳其政府全面取消东南部省份的紧急状态（法）；2004年6月，库尔德语节目正式获准在土耳其国家电视台播出，两年之后私人电视台及媒体获批播出库尔德语节目，但库尔德语电视节目的播出时间受到严格限制，电视台播出时间不得超出4个小时，电台播出时间不超过5 个小时。同时严禁播出儿童卡通片和学习库尔德语的节目。2009年1月，土耳其国营广播电视网络TRT的新电视频道6台开播24小时库尔德语播出的节目；9月，电视和电台使用库尔德语的权限进一步放宽，规定私人电视台和国家电视台一样，拥有可以全天播放库尔德语节目的权限[47]。此后土耳其较大城市中的几所大学逐渐开设库尔德语言课程。2011年，土耳其东南部马尔丁·阿图克卢大学开设库尔德语言文字系。与此同时，官方接纳库尔德人的政党参与，库尔德人背景的人民民主党逐步走向土耳其政治前台。这些政策创新反映了执政的政治精英的思维方式发生了变化，表明他们愿意正视过去，并修补长期的军事行动对库尔德群体造成的伤害[2](P307)。
值得注意的是，族群政策和立法的相对宽松并没有改变土耳其政府对“土耳其特性”的执守。2005 年6月生效的刑法301条依旧保留了1926年刑法典的“公开诋毁土耳其特性”的罪名。301条被用于多起涉及少数族群问题的案件[48]。同年著名作家奥尔罕·帕慕克在接受瑞士杂志Das Magazin的采访时称“在这片土地上，有3万库尔德人和100 万亚美尼亚人被杀，但除了我几乎没人敢提及此事”。随后帕慕克受到“公开诋毁土耳其特性罪”的指控，在国际人权组织尤其是欧盟的压力下，法院以司法部部长没有就此指控是否成立做出决定为由拒绝继续受理此案。帕慕克案引起国际社会、欧盟及人权组织的普遍关注，欧盟宣称“此案件是土耳其欧盟成员资格的试金石”；欧洲委员会东扩执委奥利·雷恩得知法院放弃帕慕克案后表示“这对于土耳其的表达自由来说是一个好消息”，但他同时警告“土耳其必须解决其可能限制言论自由的法律上的漏洞”。2008年4月，在内外部压力下，土耳其修改刑法典，将“公开诋毁土耳其特性、土耳其共和国、土耳其大国民议会或者国家司法机关的徒刑由6个月至3年以下徒刑改为6个月至2年。同时规定“公开诋毁军方或警察机构适用同样的刑期”。
总的来说，欧盟助推时期是土耳其共和国历史上族群政策和立法最为宽松和开明的时期。正发党的励精图治和土耳其加入欧盟的巨大诱惑，使得土耳其政府暂时摆脱了数十年的路径依赖，从而采取“和平”与“和解”的姿态应对和处理族际关系。然而，随着亲库尔德人政党人民民主党的挺进土耳其大国民议会[49]，正发党政府的族群政策尤其是库尔德政策便开始发生逆转。
（五） 后欧盟助推时代（2015年6月至今） 的族群政策和立法
由于种种因素的合力作用，自2015年6月之后，土耳其的库尔德族群政策开始向军事打压和严控回归。一方面再次宣布东南部地区进入紧急状态，恢复军事手段，并先后3次跨境打击库工党军事组织，另一方面采取种种政治和法律手段打压亲库尔德人政党[50]：2015年底，正发党提议恢复死刑；2016年6月，土耳其总统埃尔多安批准取消议员的豁免权，这意味着包括人民民主党主席萨拉哈丁·德米尔塔什在内的50余名人民民主党议员将面临刑事指控。与此同时，库尔德语媒体以及报道库尔德人的媒体不断遭到逮捕和审判。2016 年7月15日以后的紧急状态期间及之后，土耳其政府更是严厉限制库尔德人领域的人权工作者，许多库尔德团体、媒体及文化机构被关闭[51](P3)。不少知识分子、记者、作家、人权倡导者等因为发表维护少数群体权利的意见而遭到指控（刑法第301 条的“诋毁土耳其”是重要法律依据之一）。根据2016年统计数据显示，土耳其的言论自由权利在全世界180国家中排名第151位，2017年该数据下滑至155名[52]。
尽管库尔德语依旧保留在公立学校及大学课程的选修课名单上，但库尔德语言文学受到特别的限制：一些库尔德学者和教师被解雇，其中一些人还受到与恐怖主义有关的调查；库尔德语团体和机构被关闭、库尔德语书籍遭禁。在东南部地区，一些库尔德人的纪念碑、文学遗迹以及双语路标等被拆除[51](P40)。
其他方面，根据欧盟2019年发布的“土耳其报告”，在土耳其，提供公共服务的语言除土耳其语以外，其他语言都不具有法律上的合法性；中小学母语教育仍然受到诸多法律限制；非穆斯林少数族群基金会的财产权尤其是不动产权立法仍然得不到保障。反歧视方面，相关立法在实践中得不到落实，2019年土耳其反歧视机构仅完成2例反歧视案件的审理工作。2015年以来，对少数族群如犹太人的仇恨言论问题依旧很严重，其中媒体和官员的仇恨言论尤为引人关注。此外，教科书中仍存在着影响相关宗教少数群体平等权的内容，国家对少数族群学校的补贴大大下降，等等。
在完成反歧视的国际义务方面，2016年4月，土耳其签署了《网络犯罪公约附加议定书》 （尚未批准），该议定书将通过计算机系统的种族主义和仇外行为定为刑事犯罪的建议。此外，欧盟委员会还认为，土耳其还应该签署《欧洲人权公约第十二议定书》，该议定书全面禁止歧视并致力于完成“欧洲反对种族主义及不容忍委员会”的各种建议。
罗姆人权利保障方面，在欧盟的支持下，自2015 年以来，土耳其政府实施了“罗姆人聚居区促进社会融入援助工程（2015～2017年）”“罗姆公民国家战略（2016～2021年）”，以帮助长期遭受歧视和边缘化的罗姆人群体。然而，据欧盟2019 年的“土耳其报告”，截止目前罗姆人的处境仍然不容乐观[51](P40)（总体上来看，罗姆人住房普遍条件差，缺乏基本的公共服务，对国家福利依赖程度高，城市改造项目经常导致他们流离失所。教育方面，罗姆儿童在接受优质教育方面困难重重：罗姆社区的学校资源匮乏，受教育机会严重不足；罗姆学生辍学率很高。就业方面，罗姆人找到长期正式工作的机会很低，就业率仅为31%。政治参与方面，2018年6月议会选举，有2名罗姆人当选为议员）。
总之，2015年6月以来，在内外多种因素的影响下，土耳其族群政策和立法开始转向。从国内来看，由于亲库尔德人政党人民民主党入驻议会，极大地影响了正发党的多数党地位（人民民主党2015 年13.02%的选票和2018年11.17%很大程度上分流的是正发党的选票，这直接导致正发党在这两次议会大选中没有获得过半的选票），加之正发党2002 年以来的库尔德政策不断遭到土耳其民族主义政党的诟病。从外部情况来看，2014年IS崛起之后，周边三国的库尔德人程度不同地迎来了“复兴”的历史机遇，这极大增加了土耳其政府对国内库尔德人问题的担心。介于内外部之间的是，土耳其长期努力向欧盟靠拢，为此不惜花大力气改善形象，改革沿袭了数十年的族群政策和立法，但遥遥无期的入盟梦让土耳其感到心灰意冷，甚至萌发了背对欧盟的“向东看”意念。在这3个向度的力量作用下，土耳其的族群政策和立法开始出现“返祖”现象，程度不同地向2000年前的强硬范式回归。
三、土耳其族群政策和立法演变的内在价值逻辑
以上笔者较为详细地论述了土耳其建国以来的族群政策和立法，可以发现，由于独特的历史经历、建国背景，土耳其的族群政策和立法一开始就具有强烈的建构性特征。为了建构一个类似法兰西的均质化民族国家，土耳其的建国者们对“少数族群”采取几乎一律否认的态度，坚持只承认三个人口数量微不足道的宗教少数群体。随着民主转型的深入，特别是随着加入欧盟目标的临近，土耳其政府开始有条件地承认并保护少数群体权利。随着后欧盟时代的到来，土耳其的族群政策及立法逐步向强硬式的传统范式回归。纵观土耳其的族群政策和立法，其历史演进逻辑中至少包含了“国家安全”“权利平等”“尊重人权”和“保存多样文化”4种价值理念，其中“国家安全”是内生的、基础性的、贯彻始终的价值逻辑，而其他3种价值逻辑则是伴生的、阶段性的及策略性的。
国家安全之所以成为主导土耳其族群政策和立法演变的内在价值逻辑，与土耳其民族国家特殊的建国经历密切相关：土耳其共和国脱胎于存续了数百年的奥斯曼帝国。帝国晚期风起云涌的民族主义思潮、运动及暴动，不仅加剧了帝国的分崩离析，而且最终险些导致土耳其民族国家的灰飞烟灭。在《色佛尔条约》签订过程中，协约国列强千方百计利用民族问题肢解奥斯曼土耳其。尽管由于土耳其爱国者或民族主义者的激烈反抗，《色佛尔条约》最终没能成行，但是“色佛尔综合症”却永久性地留在土耳其人的内心。对他们来说，承认少数族群存在本身即可能意味着国家再次面临分裂。因此，在长达近1个世纪的历史过程中，尽管土耳其由于民主转型和试图加入欧盟等内外原因，其族群政策和立法呈现出阶段性调整的外观，但其强化国家认同、维护国家主权与领土安全的内在价值逻辑始终没有发生变化。土耳其族群政策和立法演变的这种价值取向，在给土耳其国家带来近乎“不可逆转的统一性”的同时，也对其族群关系、社会团结乃至国家安全造成一定损害。
与绝大多数新兴国家一样，土耳其建国时间较短，处于民族国家建构和民主化的双重进程之中。土耳其族群政策和立法不仅受到西方民族国家观念的深刻影响，也受到本国民主化进程中多种不确定性因素的影响和塑造。在可见的未来，如何在制定族群政策和立法时，有效协调西方的“民族国家”观念与土耳其多族群的历史传统，在民主化过程中恰当处理各方力量特别是“民意”与国家安全利益的关系，将是摆在土耳其政治精英面前的一项重大任务。在这个问题上，土耳其面临的挑战也是大多数新兴国家所要面对的挑战。从这个意义上来说，研究土耳其族群政策和立法的历史变迁，总结其在应对民族问题上的经验和教训，具有比较普遍的意义。
