以社区为依托的城市公共安全治理研究

季乃礼，许 晓

(南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350)

一、问题的提出

伴随着我国城镇化进程的不断深入，城市治理成为诸多研究领域关注的热门话题。无论是在研究视角还是在研究方法上，城市治理研究正变得越来越微观化、精细化、科学化以及现代化。社区治理、环境保护、公共政策、空间分配、信息技术、城市人口、文化传统、智慧城市，甚至桥下空间，均成为研究者所细致探讨的主题。应当说，日渐兴盛的城市治理研究为推动我国城市社会的现代化发展，营造更加美好的城市人居环境提供了理论支撑，明确了实践路径，具有重要的价值。但是，与许多城市治理领域的研究景象相比，学者们对城市公共安全领域的关注显得明显不足。按照马斯洛经典的需求层次论，对个体而言，安全需求与生存需求一样，都是人们最基本的需求，人的社交、尊重和爱，以及自我实现的需要，都是在此基础上展开的。同样，公共安全也是城市社会稳定运行的根本性要件，尤其是在风险社会特征日益凸显的当下，良好的公共安全不但是城市居民实现个体安全的前提，而且是城市各个治理领域繁荣发展的基础，更是在宏观层面上构成国家安全的重要组成部分。特别是在党的十八大以来中央政府突出强调维护国家安全、建设平安中国、保障人民安全的政策背景下，研究城市公共安全治理具有重要的现实意义。

从整体上看，在国内研究中，学者们经常将风险与危机这两个同安全紧密相关的概念纳入到研究视域，将城市公共安全治理视作由风险预防—安全维护—危机控制组成的链条，集中分析当下我国城市公共安全治理中存在的问题及面临的挑战，提出相应的改善策略。在问题方面，有学者认为，我国公共安全治理由政府主导，侧重于应急而疏于防控，属于以“事件”为中心的运行逻辑，所以有必要将治理工作的“关口前移”，防控在前，应急在后(1)薛澜、周玲、朱琴：《风险治理：完善与提升国家公共安全管理的基石》，《江苏社会科学》2008年第6期。；在挑战方面，学者们普遍认同，现代城市是一个充斥着各类风险的社会，公共安全问题体现出领域泛化、危害加重、频度增强的趋势(2)相关研究成果参见郭秀云：《风险社会理论与城市公共安全——基于人口流迁与社会融合视角的分析》，《城市问题》2008年第11期；张春艳：《风险社会中的城市公共安全应急机制：挑战与变革》，《长白学刊》2013年第6期；；在改善策略方面，研究者普遍认为公共安全作为社会成员普遍需求的公共产品，未来的发展方向必定是供给主体的多元化，开放式治理、多主体协同、公众性参与成为共识性的策略(3)相关研究成果参见单勇：《城市公共安全的开放式治理——从公共安全地图公开出发》，《中国行政管理》2018年第5期；王莹、王义保：《社会公共安全治理中公众参与的模式与策略》，《城市发展研究》2015年第2期。。总体而言，学者们对城市公共安全治理所作的探讨在理论指向上具有较强的一致性，这对完善城市公共安全治理体系有所裨益。但在实践路径上，大多直接从宏观到微观，较少关注中观层面的连接载体，因此，鲜有研究者注意到城市社区对公共安全治理的重要性。另外，现有研究普遍将公共安全作为独立对象进行单一性分析，缺乏对城市社会的联系性认识，这为进一步探究城市公共安全的治理提供了空间。事实上，随着城市的发展，事物之间的联系更为紧密，公共安全必然从属于城市社会发展，城市公共安全的治理必须从城市社会这一治理场域中展开。作为城市社会的细胞，城市社区自然是公共安全治理的基本单元。在社区之中，社会资本具有重要价值，支撑着多元主体参与公共安全治理。

二、危机预防导向下的城市公共安全治理

城市是人类文明进步的标志。进入21世纪后，全球化和现代化驱动着各国城市在体量、功能、人口容量及复杂程度上不断提升，更多的人得以享受到城市繁荣带来的成果。但与城市社会发展相伴的是，威胁城市稳定的因素也不断滋生，现代城市社会已然成为一个充斥着大量风险的“风险社会”。在此背景下，城市公共安全治理成为极具挑战性的工程。

(一)城市公共安全及其基本特点

人类对公共安全的认识经过了一个不断深化的过程。较早的时候，由于认知和生产力发展水平的限制，公共安全仅是指一种不受自然灾害、治安事故和犯罪行为所侵害的状态。后来，随着生存条件的改善，公共安全所涵盖的范围不断扩展。现在，公共安全主要指社会公众能享有安全和谐的生活，拥有良好的工作环境以及社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展能得到良好的保障，能最大限度地避免各种灾难的伤害。由此可见，现代意义的公共安全并不仅仅是指外在的保证人身安全，还指心理上具有安全的感知；不仅仅指公众普遍的生活状态能不受侵害，还指公共的稳定秩序没有受到实质性破坏或威胁。公共安全按照地区可划分为城市和乡村两种类型，与乡村公共安全相比，城市公共安全具有以下特点：

首先，城市公共安全问题的出现大多来自人为风险源。引发公共危机的因素统称为风险源。总体上看，这些风险源可以分为两类：第一类风险源来自然环境，主要是地震、海啸、洪水、台风、森林大火、山体滑坡等自然灾害；第二类风险源则源于人类行为，包括事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等。吉登斯将前一种风险称为“外部风险”(external risk)，将后一种风险称为“人为被制造出来的风险”(manufactured risk)(4)[英]安东尼·吉登斯：《失控的世界》，周红云译，南昌：江西人民出版社，2001年版，第22页。。就城市而言，威胁公共安全的风险源既有第一类，也有第二类，但主要是第二类。这是因为，随着城市社会复杂性的增长，威胁城市公共安全的主要风险类型已是“人为风险”，人类自身的各种行为已经成为各种风险滋生蔓延的主要源头，维护城市公共安全的关键就在于对这类风险进行控制和治理。

其次，城市公共安全问题所涉领域出现分化。理论上，乡村社会是一个相对同质化的社会。由于经济尚未得到充分发展，社会得以在一种稳定状态下长期运转，并没有分化出众多具有明显区分度的事务或领域，社会成员活动之间差异性特征也较少。而现代城市作为经济充分发展的产物，与乡村社会相比最为显著的差别在于不断增长的多样性，社会生活正变得越来越复杂化。社会成员基于社会分工的不同归属于不同的领域，产生了明显的区隔。在多元性的社会中，各个领域都存在威胁公共安全的风险，这些领域的防控有时需要专业的知识，仅仅依靠人力已经完全无法清除风险，城市公共安全的良性治理变得愈为困难。

再次，城市公共安全问题具有复杂性。在乡村社会，社会成员往往在相对有限的空间内活动，社会并不具有较强的变动性。在这种相对稳定的社会中，公共危机很少体现出复杂的理路，能够相对容易地识别和控制。与之不同，变动性和不确定性是现代城市社会的鲜明特征。由于事物之间存在紧密的联系，公共安全问题的发生往往是多重因素综合作用产生的结果，有着复杂作用过程和发生路径，表现出不可预知及难以干预的特点(5)唐钧：《社会公共安全的治理研究》，《中国人民大学学报》2018年第1期。，很难通过简单的方式识别、干预和控制。

最后，城市公共安全问题存在溢出效应。在构成形式相对简单的乡村社会，事物之间的联系既不紧密也不复杂，公共安全问题的发生链条相对简明，很难波及到较广的领域。但在现代城市社会，任何事物都处在极其庞杂的整体性系统中，彼此之间相互影响，相互型塑。任一领域出现公共安全问题，必定会触动事物之间连接纽带，波及到其他领域，产生一系列连锁效应。更为重要的是，公共安全问题经常突然爆发，不但极易造成人员伤亡和财产损失，而且可能引发城市居民心理的不安甚至恐慌，降低人们的安全感。特别是在信息高度发达的今天，公共安全事件出现之后，往往会在短时间内广泛传播，溢出效应更为明显，一旦处置不当，还容易二次引生诸多问题。

(二)社会转型：我国城市公共安全的治理背景

自1978年始，我国开启了以现代化为导向的治理变迁。在这个过程中，基于中国共产党自觉而有序地推动渐进式改革，我国经济得以快速发展，取得了辉煌成就。在此过程中，城市作为各种经济活动展开的主要场所，处在优先发展的位置，变得越来越具有吸引力。当今中国，越来越高的城镇化建设水平，越来越多选择向城市流动的人群，已成为一个显著的社会现象。根据国家统计局的数据，截止到2016年末，我国的城市数量为657个，城镇人口数接近8亿，相比1978年分别增加了464个和62053万人；相应地，我国的城镇化率也持续提升，到2017年已经跃升到58.52%。《国家新型城镇化规划(2014—2020)》指出，我国城镇化建设将继续推进，争取在2020年使常住人口城镇化率达到60%，努力实现一亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

在现代化和城镇化的背景下，城市社会正处在快速发展的转型时期。在这个阶段，经济的发展及人口的流动推动着社会结构发生深刻变化，而增量改革所造成的新旧体制的摩擦问题也不断凸显，与此同时，不同社会力量之间的利益博弈愈演愈烈，社会矛盾错杂交织，大量威胁社会治理质量的风险源不断出现。可以说，在充斥风险的转型社会，城市生活的各个方面遍布威胁公共安全的因素。

首先，城市社会变迁造成异质性增长。在转型时期，城市社会的快速变化必然对公共安全产生负面影响，出现大量犯罪行为。比如群体性事件及恶性伤害事件。现代城市社会比传统的乡村社会在社会结构的构成上更为复杂，不同阶层的社会群体有不同的生活状态和利益诉求。另外，城市的快速发展引发了人口的大规模流动。与之伴随，不同的思想观念、文化信仰、生活方式频繁交织，人们很可能基于不同的认知和立场产生分歧，引发对抗性行为，从而对城市的社会秩序和公共安全构成威胁。

其次，渐进改革衍生出大规模腐败现象。我国的社会转型是在党的领导下以渐进的方式进行的。在这个过程中，扮演主导角色的政府通过有计划地控制转型的速度和方向，使我国得以避免现代化过程中可能出现的“转型陷阱”。但在另一方面，政府主导的改革却不可避免地会导致政治权力的集中，再加上转型过程客观存在的制度性缺陷，城市社会肌体不免为腐败所侵害。透明国际的调查数据(CPI)显示，进入21世纪后，我国的清廉指始终在3.4—3.6之间，2017年在全球180国家和地区中仅排名77位。有学者认为，我国的腐败问题正愈发严重，逐渐向系统性腐败发展(6)陈国权：《权力法治与廉政治理》，北京：中国社会科学出版社，2018年版，第93页。。在基层社会，腐败的蔓延会导致社会权利再分配的失衡，削弱公众对政府的信任，引发官民对抗现象，成为社会冲突爆发的重要诱因。此外，还有研究指出，政治特权和腐败现象的蔓延容易使犯罪团伙与公务人员相互勾结，结成庇护同盟，造成犯罪猖獗与秩序混乱，成为又一危害城市公共安全的动因(7)张鹏：《城市里的陌生人》，袁长庚译，南京：江苏人民出版社，2013年版，第155—156页。。

再次，市场化进程造成的结构性差异。我国的社会转型是以市场化为导向的，“以经济建设为中心”是转型过程的根本指南。在发展社会主义市场经济的过程中，通过“让一部分人先富裕起来”(8)《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年版，第23页。的策略激发社会活力，造就了经济发展的奇迹。但是，由于市场本身的不完善和发展方式的不均衡，我国的社会结构在变化的过程中出现了内部落差，最突出的表现便是贫富分化(9)刘燕、万欣荣：《中国社会转型的表现、特点与缺陷》，《社会主义研究》2011年第4期。。相关统计数据显示，1980年以来我国的基尼系数持续增长，近年来也始终维持在0.46—0.47之间，超过国际警戒线。实证研究表明，我国犯罪率的上涨和基尼系数的提高呈显著正相关(10)胡联合：《转型与犯罪——中国转型期犯罪问题的实证研究》，北京：中央党校出版社，2006年版，第27—29页。。与此同时，一些研究也发现，贫富差距扩大所造成的仇富情绪的扩散是近年来社会破坏行为多发的重要原因。这都意味着贫富差距问题已经成为破坏城市社会公共安全的重要原因(11)管传林：《社会阶层分化和社会变迁过程中的社会治理创新与选择》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2015年第4期。。另外，经过40多年的高速发展，我国的社会阶层也从急剧分化走向慢慢固化。在此期间，一些利益受损的弱势群体出现，他们一般聚居于城市的边缘，形成了一个安全隐患较高且犯罪行为频发的地带。同时，阶层的固化阻碍了各阶层间的沟通，人们很难理解彼此的处境，更不容易达成共识。这种情况随着时间的延续变得越来越突出，严重破坏社会的整合性，引发社会群体间的频繁冲突，破坏城市公共安全。

最后，功利心理下的道德失范及改革过程中的问题累加。社会主义市场经济的发展不仅改变了社会结构，而且也深刻地影响着人们的基本观念。众所周知，市场经济下的主体是以利益最大化为行为指向的，用最小的支出创造最大的利润是其运行的根本逻辑。但是，在完善的社会主义市场经济体制尚未充分建立和完善的情形下，一些有违社会道德和核心价值的逐利行为会削弱人们之间的信任，败坏社会风尚，降低社会容忍水平，引发社会矛盾。现在，道德性失范已经成为一项严峻的社会病症，它不断腐蚀人的思想和行为，成为犯罪滋生的温床(12)朱力：《变迁之痛：转型期的社会失范研究》，北京：社会科学文献出版社，2006年版，第257—287页。。此外，作为后发国家，虽然我国40年的市场化建设以渐进改革为特征，但与欧美国家历经几百年的发展进程相比，在事实上仍极为迅速。由于没有足够的时间和空间用以解决发展过程的问题，一些发展过程中出现的弊病可能不断累加。比如，像毒品、色情、枪支、暴力这些以往受到严苛管制的事物在改革开放后就获得了更大的市场和流动空间，严重地降低着人们对公共安全的切身感知。

总之，随着现代性的增长，处在转型期的城市社会成为一个存在着大量社会矛盾、社会冲突等危及公共安全诱因的高风险型社会。一方面，转型社会制造了大量威胁公共安全的因素，另一方面也对治理这些因素提出了迫切的要求。一旦这些问题不能恰当地应对，它们便会随着社会转型的深化而不断强化，甚至可能阻碍整个转型过程的顺利完成。换言之，当下我国的城市公共安全治理既是一项富有挑战性的工程，同时又具有极其重要的基础性意义。

(三)危机预防：城市公共安全治理的根本之策

在社会转型期，威胁公共安全的因素遍布城市生活的各个领域。目前，在应对这一现象构成的治理挑战时，我国大多数城市政府所采取的是“以事件为中心”的治理模式。实践经验表明，这种侧重于事后补救的方式不但成本高昂，而且很容易将决策者推入一种被动的境地。因此，政府有必要反思以往的治理策略，开展公共安全的源头治理，侧重危机预防。

在飞行安全领域，有一条著名的海恩法则：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。而如果人们能够在严重事故发生之前及时地发现并排除导致危机的轻微事故、未遂先兆以及事故隐患的话，那么严重事故就可以避免发生(13)曹惠民：《风险社会视角下城市公共安全治理策略研究》，《学习与实践》2015年第3期。。换言之，在事故发生之前做好预防工作是减少事故发生的有效方法。这一点，对城市公共安全治理具有启示意义。

首先，大部分公共安全事件的爆发往往突如其来，而且涉及范围广、危害程度重，紧迫的情势要求决策者必须在有限的时间内作出决策。经验表明，可靠的决策必须以全面准确的信息为基础。但在安全事件爆发时，决策者很可能既没有足够的时间来获取信息，也没有足够的时间来细致地综合和分析已得到的信息，因此事后治理的方式并不总能保证决策的质量。其次，在现代信息社会，城市中的公共安全事件往往是社会成员关注的焦点，一次失败的决策可能会引发民众对决策者的不满，从而极大地降低政府的公信力，甚至可能使政府陷入信任危机。另外，城市不但是人口密集、财富聚集的地方，而且体量大、综合性较强，这意味着，对公共安全事件进行事后治理所耗费的成本也是巨大的。更为重要的是，公共安全事件产生的扩散效应还可能对城市居民尤其是事故亲历者的心理造成难以弥合的损伤。

基于此，城市公共安全的治理者有必要反思以往的治理思路，将治理的侧重点放在公共安全问题的潜伏期，注重危机预防。在这一时期，危机的苗头虽已出现，城市却依然处在安定有序的状态。决策者可以通过信息收集，在相对宽松的条件下，细致深入地分析相关信息，制定正确的风险预防和应急管理策略。这种治理方式不但可以极大地降低公共安全的治理成本，最大程度地维持城市的正常生产生活秩序，而且能控制公共安全事件的影响范围，避免危机可能对政府信任产生的影响，保证城市居民心理状态的稳定。

(四)危机预防在城市公共安全治理中的挑战

在实践中，如何实现城市公共安全的危机预防，在一定程度上对政府能力构成了挑战。

首先，政府作用范围有限。在转型社会，可能诱发城市公共安全事件的因素较多，况且一次公共安全事件的发生往往不是由于单一因素的作用，而是多种因素综合作用的结果。要真正做到危机预防，政府既要能控制足够广阔的范围，还要及时发现并整合化解各项潜在的风险因素。现代社会已经越来越复杂，任何政府作用的范围都存在一定的限度，因而要想完全寄托于政府的力量来做到对威胁公共安全因素的全方位的防控，是很难实现的。

其次，信息识别及处理难度大。良好的政府行为既需要可靠的信息作为支撑，还需要决策者能甄别和挖掘相关信息价值。但在纷繁复杂的城市社会，挖掘和整合与公共安全事件相关的信息需要耗费巨大成本，而且管理人员也有可能不具备有效辨别和利用这些信息的能力。以上海外滩“12.31”踩踏事件为例，政府公布的调查报告显示，相关责任部门事前既未对可能发生的事故作深入的评估，也未做好应对公共安全事件的措施，致使事件升级，造成严重的人员伤亡。

最后，政府行为具有内在缺陷。政府作为一种人格化的主体，本身也具有自利的特性。以纯粹公共物品出现的公共安全由于存在非营利性，往往不能通过市场化的方式得到良好的供给。而作为公共物品的唯一供给者，政府因为在预防公共安全的过程中缺乏有力的竞争，也很难保持较高供给效率。因此，现实中经常存在的现象是：一些地区的政府部门并不会将公共安全治理纳入到城市发展的长远规划中，不愿在危机预防中付出足够的成本，对公众诉求的回应存在一定迟滞性，在供给公共安全物品时常伴随着资源浪费等。

在某种意义上，政府在城市公共安全治理中存在的问题，已成为威胁公共安全的体制性风险源。为克服这些弊病，政府就必须转变治理方式，在公共安全领域寻求协助，鼓励社会参与，走协同共治之路。现在，理论界和实务界均注意到城市公共安全的预防工作需要依靠合作治理。理论方面，西方有学者在分析如何控制城市犯罪时认为，犯罪是社会、经济与政治方面问题导致的副产品，因此减少犯罪需要正式与非正式的合作(14)J.R.Green，Civic Accountability and the Police Lessons Learned from Police and Community Relations，in R.Dunham，G.Alpert ed.Critical Issues in Policing：Contemporary Readings，Waveland Press，1993，pp369-395.。国内一些学者也认为，以政府为单一主体的传统模式难以适应日益复杂的城市安全风险的治理需要，多元主体共同参与风险治理成为一种趋势(15)董幼鸿：《社会组织参与城市公共安全风险治理的困境与优化路径》，《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第4期。。还有学者基于治理理论的启示指出，政府需要在城市公共安全治理中转变角色，从唯一的供给者转型为多元治理格局的领导者(16)赵汗青、柏维春：《政府在我国城市公共安全中的角色分析》，《东北亚论坛》2010年第6期。。同样，在实践方面，自20世纪90年代以来，一些主要的西方国家为了应对维护城市社会治安过程中存在的治理绩效不佳问题，逐步放弃了传统的集权主义策略，将权力分散并下放给基层社区单位，吸纳群众参与治理过程，引发了“社区警政”的革命，并取得了良好的治理效果(17)陈周旺：《社区中的国家——中国城市社区治安体系研究》，上海：复旦大学出版社，2011年版，第1—5页。。这对我国的城市公共安全治理提供了有益的借鉴。

(五)依托社区的危机预防：基于社会资本理论的分析

在现代城市，人们居住于社区之中，形象地说，社区是城市的细胞。在社会学上，社区是指存在于具有一定边界的地域中，其成员有着稳定联系和心理联系的人类生活共同体(18)王小章：《何谓社区与社区何为》，《浙江学刊》2002年第2期。。由于长期在一定的空间内进行共同的生活，社区成员通过重复性的交往活动不断强化彼此间的联系，建构了稳定的关系网络，塑造了属于这一群体的人际氛围和价值规范。因此可以说，社区成员之间存在大量的良性社会资本。

社会资本是一种具有重要价值的资本形式。它内嵌于社会结构和互动关系之中，由信任关系、参与网络和共同规范等要素组成(19)[美]罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，北京：中国人民大学出版社，2015年版，第216页。，是一种能够促使人们参与集体行动的重要资源。在政治经济学家看来，集体行动时，如果人们互不熟知，且不存在强制或激励机制，那么基于一种机会主义的心理，人们很可能选择“搭便车”，即期望在不付出任何成本的前提下共享集体收益。这样，个体理性和集体理性便会出现冲突，公共物品无从得到供给，公共目标也无法得到实现。假如人们之间彼此熟知，建立了稳定的互动联系和情感纽带，形成有较强的信任关系和共识性的互惠规范，但是在公共物品供给的过程中，不参与集体行动就很可能损坏个人在集体中的声誉，弱化与其他成员的人际联系，降低从其他成员那里获取帮助的可能性。这显然不符合理性人的认知逻辑。也就是说，社会资本内在地有一种隐性规制机制，可以提高规避责任的成本，控制机会主义的心理，使个人理性和集体理性实现统一。进一步而言，社会资本能促进集体成员强化合作关系，参与到改善共同生活的集体行动中来。另外，社会资本除了是一种工具性资源，也是一种情感性资源。与其他类型的资本不同，社会资本“使用”得越频繁，越会不断累积和生成，即不断地强化人际关系，密化社会网络。在日常生活中，人们以人际网络为纽带深化认识，相互支持，化解困境，改善共同的生存状态，奠定社会整合的基础。从这个角度讲，社会资本的形成和积累还意味着集体成员培养了深刻的情感联系，形成了共同的价值规范。情感联系的深化使得成员之间更能相互包容，共同规范的作用则使得冲突的化解具备了非正式的依据。这对抑制矛盾的升级和外溢，维护城市社会稳定与和谐有积极作用。

因为社会资本的重要性，社区被很多研究者视为城市社会转型期重构基层社会秩序的基础。而从公共安全治理的角度来说，以社区为依托是开展危机预防的一条可行的路径。

首先，依托社区能扩展治理范围。既然危害城市公共安全的因素存在于社会的各个领域，那么社区就是安全风险的基本来源，也是进行公共安全治理的基本单位。社会资本是公民精神的重要源泉，社区又是良性社会资本衍生的载体。政府通过与社区建立共治关系，能够拓展城市公共安全的治理控制范围，全面地收集相关信息。因此，依托社区，做好危机预防就有了现实支撑。同时，相对悬浮于社区之外的干预力量，长期生活在社区空间的社会成员无疑更了解社区中存在的安全治理问题，也具备应对这些问题的独特经验和智慧。政府通过利用这些资源，既可以制定合理的行动方案，又能减少在应对和化解危机时的成本。

其次，依托社区有助于控制人为风险。社会资本形成于集体成员所形成的互动网络，网络越密，人们之间交往就越频繁。在一个成熟的社区，社会资本的存量很高，人们之间形成稳定的互动网络，可谓彼此熟知。这种熟知将公民信任与共有责任联系起来，形成了一个包容性的空间。这样一个空间的存在，能够促进信任关系的形成，推进社会的整合，帮助城市化过程中的外来群体融入到城市社会，减少社会结构的变迁和贫富差距的拉大所导致的越轨行为。另外，在共同利益的基础上，不同的声音和意见得以表达，多元的观念和利益得以对话，通过这种协商互动机制，人们能够更好地理解对方、解决矛盾、减少对立，将冲突抑制于萌芽状态。通过这种机制，大量威胁城市公共安全的诱因得到预先控制。从这个角度看，以社区为依托的治理进路，不但可以比传统的方式对公民造成的心理损伤更少，而且可以在更积极的意义上培养公民的参与能力，维护社会和谐。

最后，依托社区有助于提升政府治理能力。社会资本以互动网络为载体，而互动网络又是信息传递的渠道。在转型社会，政府与公众沟通途径的缺失是一些危害公共安全事件发生的因素。通过与社区的合作，互动网络可以帮助政府及时整合社区成员形成利益诉求，制定合理的政策，减少不合理的行为方式所造成的官民冲突。此外，政府与社区的合作可以促进民众对政府行政过程的了解，控制腐败行为的发生，塑造良好的政府公共形象。这样，政府在处理公共安全事件时就能更具领导力，在处理突发事件时也能获得更大的缓冲空间，减轻决策失误带来的负面效应。

三、依托社区治理城市公共安全的现实困境及实践进路

理论上，政府以社区为依托，通过协同共治的方式来预防公共危机，是有效治理城市公共安全的可行路径。但是，在城市社会转型的现实背景下，实施这一治理路径尚面临着一定的困境。

(一)现实困境：社会资本流失与自主供给风险

首先，社区变迁造成社会资本流失。改革开放以来，作为我国经济体系中的热门领域，房地产行业的发展驱动着城市居民生活样态的变化。在单位制解体以及住房商品化的背景下，大量新型小区得以建立，人们拥有了更多的择居自由。同时，为了适应现代化发展的内在需求，自20世纪90年代开始，大规模城市改造运动兴起，城市不断扩张，许多存在了较长时间的社区被打破，城市居民必然面临社会重组。基于这两股力量的推动，很多长期存在于社区之内的“熟人社会”消失了，新近重组的社区居民之间存在着重大分化，这主要表现在：横向上，居民在种族、民族、语言、文化、宗教、职业等领域的差异增大；纵向上，居民在收入、财富、教育资源占有上的差异加大(20)蔡禾、贺霞旭：《城市社区异质性与社区凝聚力——以社区邻里关系为研究对象》，《中山大学学报(社会科学版)》2014年第2期。。这必然阻碍人际联系的发展，使社区居民之间发生区隔，进而造成家庭生活“原子化”以及公共生活的减少。换言之，当下城市社区中的社会资本急剧流失，人们之间的认同感、凝聚力下降，社区的整合力也逐步降低。

其次，人口流动成为社会资本生成的障碍。在我国城镇化建设的过程中，大规模农业人口向城镇转移，形成了人口流动的热潮。而如何整合外来人口，使他们融入城市社会，是保证城市社会良性发展的关键问题。但是，受到现阶段城乡二元体制的限制，城市政府在社区建设中大多采取的是以城市居民为主的治理逻辑，忽略了对大量外来人口群体的吸纳(21)黎熙元、陈福平、童晓频：《社区的转型与重构——中国城市基层社会再整合》，北京：商务印书馆，2011年版，第59页。，客观地造成了城市居民和外来人口的差别，人为地阻碍了二者之间的沟通。在体制性因素的制约下，大部分外来人口难以居于稳定的状态，一些社区想建设开放包容的公共氛围变得困难重重，很难稳定推进社会资本的生成和积累。

最后，公共安全自主供给面临着失效的可能。按照政治经济学的观点，公共安全是一种典型的公共物品，即一种为全体社会成员所共享的资源(22)李礼：《城市公共安全供给的合作网络》，《中国行政管理》2011年第7期。。这一特性决定了在供给公共安全的集体行动中，理性追求自我收益最大化的每一个集体成员都会倾向于让其他人承担公共安全的供给成本，以便使自身在不付出任何成本的前提下享有安全福利。在这种行为逻辑下，个人利益与公共利益便会形成较强内在张力，公共安全无法自主得到供给。这也就是为什么在大多数情形下政府需要独自扮演公共安全供给主体的原因。但在协同共治的治理需求下，供给失效困境必须想办法克服，其基本思路有两条：一是通过改造“理性人”，使人们在主观上放弃自利行为；二是通过引入制度和政策强制，禁止“理性人”自由选择(23)燕继荣：《社会变迁与社会治理——社会治理的理论解释》，《北京大学学报》2017年第5期。。一方面，自利行为的克服可以依靠社会资本的作用，作为社会的黏合剂，社会资本可以强化人际之间的认同和信任，使集体成员建立隐性规约，增强公益精神；另一方面，制度的供给则必须依靠国家的介入，即政府通过制度建设实施有效激励，处理机会主义行为，引导人们参与增进公共利益的集体行动(24)龙海波：《信用政府构建及治理能力现代化——社会资本视角的考察》，北京：中国社会科学出版社，2016年版，第46页。。这意味着，公共安全的有效供给需要社区发展与政府干预的协调合作。但在当下城市社区社会资本大量流失的情况下，实现公共安全治理的协同共治，需要政府将安全治理内化到社区发展中。

(二)实践进路：以社区建设切入协同共治

城市社区中社会资本的流失和公共安全的公共物品性阻碍了以社区为依托的城市公共安全治理，克服这些困境的关键在于重建社区中的社会资本。具体实践时，政府可从转变公共安全的治理理念入手参与社区建设，拓展社区公共空间，密切社区公众之间的互动，鼓励人们对公共安全事务的参与，同时建设协同共治的制度，促进社会资本的生成和积累，最终实现公共安全治理方式转变。

1.转变治理理念，参与社区建设

我国推进现代化的进程导致了城市社会的整体性变迁，一个遍布风险的社会已经形成。在这样的背景下，城市的稳定运行和健康发展对公共安全治理提出了更高的要求。在传统治理模式中，政府是城市公共安全的主要供给者，其他力量的参与是有限的，这种侧重于事中和事后补救的治理方式不仅对政府能力提出了越来越多的挑战，而且也无法保证良好的治理绩效。因此，转变治理模式势在必行。

思想是行动的先导，要转变治理模式，须从转变政府治理理念着手。首先，政府应意识到在城市社会转型的背景下，现有的治理方式成本高昂，难以适应转型社会内在要求，从危机控制转向危机预防才是公共安全治理的基本趋势和根本之策。其次，为了克服政府在治理能力方面的有限性，政府必须转变角色定位，构建协同共治的治理格局。最后，要实现协同共治，拓展危机预防的范围，政府还应当认识到社区的积极作用和重要价值，即社区是连接城市社会良性发展和公共安全有效治理的载体。

另外，政府以社区为依托开展公共安全治理，还必须认识到社会资本是良性资源。社会资本是公共参与精神的重要来源，内含化解人际矛盾的隐性规制，并能为制度效力的发挥提供支撑。社会中只有存在一定存量的社会资本时，才能在健康的轨道上良性运行。但城市发展是城市社会从旧有的稳态中解离而达到更高程度的稳态过程，这个过程必然使社区中的社会资本出现剧烈流失的问题。一旦流失过重，社会很可能陷入恶性循环。在社会难以依靠自我调整提高社会资本存量、打破恶性循环的情况下，政府需要作为外部的激发力量重建社会资本。事实上，一些实证研究证明，特定形式的政府介入是社区中社会资本得以发展和增进的必要动力(25)刘春荣：《国家介入与邻里社会资本的生成》，《社会学研究》2007年第2期。。

2.拓展公共空间，开展协商治理

政府介入是城市社区中社会资本增生的重要途径，但并非所有的政府行为都能对社会资本的增生有积极的影响，甚至有一些行为还可能起破坏作用。因此，政府介入必须讲求策略，采取合理的行为方式。理论上，社会资本可分成垂直结构的社会资本和水平结构的社会资本。前者表现为纵向的等级服从关系，具有封闭性；后者则表现为横向的广泛联系，具有开放性(26)燕继荣：《社会资本与国家治理》，北京：北京大学出版社，2015年版，第113页。。社会资本起源的主导解释模型认为，垂直网络的密集程度同社会成员之间的信任关系和合作行为没有相关性，相反，社会中的水平社会资本越多，越能够推动集体行动和制度规范走向成功。这意味着政府投资社会资本应以水平社会资本为导向，以此为基础来促进共享性的态度、价值、信任、规范的形成。

在实践中，政府要促进社会资本的生成和积累，应当从推进社区成员间的互动开始，逐步激发民众参与城市公共安全治理的热情。一些成功的社区治理经验表明，搭建社区公共论坛是一种能够强化个体联系、驱动公共参与的有效途径(27)潘小娟：《中国基层社会重构——社区治理研究》，北京：中国法制出版社，2004年版，第161—186页。。所谓公共论坛，指的是公民可以参与公共事务的公共空间或公共平台，形式多样，既可以是正式的，如社区议事会、社区自治委员会，也可以是非正式的，如社区微信群、社区居民咖啡馆会议、茶话会、座谈会等。作为社区中组织化的公共空间，公共论坛存在很多优势：其一，公共论坛有利于打破商品住宅时代存在于社区成员间的壁垒，使人们从彼此隔离的状态下解放出来，通过公共论坛中不同形式的组织活动丰富联系途径，增进彼此间的了解和信任。长此以往，社区中的社会资本就会增多。其二，公共论坛也为信息的汇集和流通创造了空间。政府在公共论坛中通过与社区群众进行沟通，能够将分散的公共安全信息整合起来，为制定合理的公共安全治理方略，提前着手化解风险源奠定信息基础。其三，政府在公共空间的积极作为还能丰富与公众沟通的渠道，树立良好政府形象，提升公众对政府的信任。这不但有利于增强政府在公共安全治理中的号召力，而且也能缓解政府在突发公共安全事件下所面临的决策压力，降低二次诱发其他问题的可能。

另外，在对相关的公共安全议题进行决策时，政府应采取协商治理的方式。与简单的投票表决不同，协商关注的是参与各方对决策过程平等且真实的参与，强调通过参与来弥合差异、达成妥协，形成共识性意见。与垄断性的决策方式不同，协商能够使决策过程从封闭走向开放，转变政府行为，使其在公共事务治理的过程中从被动的应对走向主动的吸纳。首先，在流动性和不确定性因素交织的转型城市社会，依靠协商治理的机制，政府能够将各方面的治理力量，特别是在城镇化进程中被边缘化的外来群体吸纳到决策过程中，使多元意见获得表达的渠道，扩大不同群体间的共识，疏解负面情绪，促进社会整合。在此基础上，以包容为导向的社会风气和以公益为导向的公共精神便能形成，各种异质性因素之间的摩擦冲突也可受到抑制。其次，协商的过程也是合作关系形成的过程。不同于情绪化的宣泄，协商是一种在理性精神指导下展示高品质的公民活动。在此过程中，协商突显出公共利益的重要性，这有助于引导人们信任、合作、宽容，以及形成和理性有关的价值观和态度，拓宽公民参与的渠道，增进社区居民对政府的信任。通过协商，社区成员可以凝聚起来，使社会资本不断循环累加、快速增长。最后，广泛的协商对促进志愿行动和集体行为的形成有积极作用。协商不只是意见表达的过程，同时也是责任确立的过程。通过意见表达，参与各方确立了集体行动中所需扮演的角色，这可以避免责任混乱状态下治理无效局面的发生。另外，政府可以在协商中充分挖掘群体的智慧，广泛地动员社区中的公共资源，提升城市公共安全治理的能力。

3.构建激励和监督制度

由于公共安全在供给时面临着集体行动的困境，如果没有制度的支撑，协同治理就很难实现。在制度经济学家看来，制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它是一些人为的设计形塑人们互动关系的约束(28)[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：上海人民出版社，2014年版，第3页。。要避免集体行动的陷阱，必须通过制度克服个体的“理性人”倾向，这需要依靠选择性激励制度和监督制度。

选择性激励是奥尔森提出的克服搭便车行为的一种方法(29)[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海：上海人民出版社，2014年版，第34页。。这种方法要求选择性地对待集体行动所涉及的成员。具体讲，在公共安全供给的过程中，对于积极参与者，要给予其一定的物质奖励，也可以给予其一定的荣誉表彰。对于规避责任者，则需适当地进行一定的惩罚。本质上，选择性激励是一种扭转集体成员“成本—收益”失衡局面的方法。尤其是在社区中的社会资本初始存量较低的情形下，它不但可以激发不同主体参与城市公共安全治理的动力，而且能进一步促进社会资本的形成。

监督制度的设置对规则的长期运行和集体行动的高效运转均具有重要意义。奥斯特罗姆认为，对于集体来说，共同行动的长期实现需要解决新制度的供给、可行承诺和互相监督三大问题(30)[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，于逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店，2000年版，第69页。。监督不力时，违规行为会层出不穷，制度便无法为人们提供一种稳定的预期，效力也会衰减。奥斯特罗姆认为，社会资本可以为自我监督奠定基础。然而，在当下的社区条件下，制度监督的责任需要政府承担，并通过促进社会资本的增生为日后自主监督奠定基础。另外，从制度系统整体运转的角度来说，监督也承担着信息反馈的功能。通过监督，人们可以清楚地了解制度运转的状况，也能够依据这些反馈得到的信息，调整协作治理的目标和方式，对相关治理主体进行奖励和制裁。当然，除监督之外，政府也要特别注意满足参与者的回应性需求，及时公开公共安全治理过程中产生的信息，使制度得到切实的执行。