从制度优势到治理效能的实践逻辑——基于“放管服”改革的分析

王佃利，洪 扬

(山东大学当代社会主义研究所，山东 济南 250100；山东大学政治学与公共管理学院，山东 青岛 266200)

建设社会主义现代化强国是新时代实现中华民族伟大复兴的重要目标。在坚持和完善中国特色社会主义制度的基础上，推进国家治理现代化的建设，就需要将我国体制改革积累的制度优势通过机制创新的方式更好地转变为治理效能。从“制度优势”到“治理效能”，是将制度从“文件上”落实到“执行中”的关键环节，是将改革效能从“最先一公里”延续到“最后一公里”的重要实践。从制度向效能的转化，离不开良性的政府体制改革以及高效的政府机制运行。“放管服”作为政府行政体制改革以及政府机制创新的重要“抓手”，理应成为制度优势向治理效能转化的“催化酶”与“孵化器”。持续深化“放管服”改革，对推动政府治理体系和治理能力现代化具有“牵一发而动全身”的撬动作用，也对国家制度建设与治理效能释放具有推动促进作用(1)王柳：《以深化“放管服”改革推进政府治理现代化》，《学习时报》2019年12月23日。。

一、国家治理的探索成效与逻辑进展

新中国成立以来，我国国家治理经历了从治理实践探索的“中国之治”到制度建设的“中国之制”再回到治理效能转换的“中国之治”的演变，遵循的是从实践到理论再到实践的逻辑。我国丰富的治理实践经过不断的提炼总结内化为我国的制度优势，依靠机制创新持续将制度优势转化为治理效能，彰显了在国家治理层面的“中国智慧”。

(一)从“中国之治”到“中国之制”

新中国成立70多年来，我国国家治理创造了世所罕见的经济快速发展与社会长期稳定两大奇迹，不仅形成了独特的中国治理模式，也从长期的实践探索中不断证明了中国特色社会主义制度和国家治理体系的强大生命力和无比优越性。2019年10月，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》明确回答了党在新时代应该“坚持和巩固”以及“完善和发展”什么样的国家制度与国家治理的根本性政治问题。事实上，国家制度与国家治理之间具有内在的逻辑关联性与内涵延续性，且随着时代的不断发展呈现出不同的演变特征。具体来看：

其一，以国家治理实践探索为重心展开的“中国之治”。党的十八届三中全会明确提出了国家治理体系和治理能力现代化的总体发展目标，并在此基础上拉开了全面深化改革实践的大幕。随之，党的十八届四中、五中、六中全会又相继围绕全面依法治国、贯彻新发展理念全面建成小康社会、全面从严治党提出了一系列重要改革举措(2)穆虹：《党的十八大以来全面深化改革的非凡历程和历史性成就》，《人民日报》2018年12月28日。，展开了丰富而又全面的治理实践探索，为我国特色治理模式的形成奠定了坚实的基础，是我国开展国家治理实践的关键环节。

其二，以建设和完善中国特色社会主义制度为重心展开的“中国之制”。习近平总书记在主持十九届中央政治局第十七次集体学习时指出：“古人说：‘经国序民，正其制度。’意思是，治理国家，使人民安然有序，就要健全各项制度。”(3)王杰：《经国序民 正其制度》，《光明日报》2020年1月8日。我国经过长期的实践探索与改革创新，建立和完善社会主义制度，形成与发展党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度(4)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。，并体现为领导、民主、法治、力量、速度、目标等13个方面显著的制度优势。制度是国家发展的重要保障和有力支撑，因此要坚定改革信心，不断提高改革效率，进一步放大制度优势，在时代发展中为中国特色社会主义制度注入新的生命力。

中国实践提炼升华为中国制度，而“中国之制”又是“中国之治”的核心密码，两者之间具有内在的关联性。正如《决定》所指出的，“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”(5)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。由此可见，“中国之制”以其显著优势支撑着“中国之治”，国家治理的一切活动都要围绕相应的制度展开；而“中国之治”则是国家制度的具体应用，是国家制度及其执行能力的集中体现；“中国之制”的生命力在于执行(6)王杰：《经国序民 正其制度》，《光明日报》2020年1月8日。，在于国家治理过程中的具体实践。

(二)从制度建设到治理效能

为了在新时代有效推进国家治理现代化建设，中国共产党首次以一次中央全会专门研究了国家制度与国家治理问题，在系统总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势的基础上，首次提出“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”(7)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。我国的制度优势来源于我国独特的顶层制度设计。经过长期努力，我国形成了支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，国家制度建设已趋于完备。上述三种制度分属不同层次的制度范畴，三者相互作用又环环相扣，低层级制度是对高层级制度的鲜明表达与具体阐释。通过加强三类制度的有效衔接和各领域具体制度的配套，能够使制度的顶层设计精准落地，真正发挥制度效能(8)肖贵清：《把我国制度优势更好转化为国家治理效能(深入学习贯彻党的十九届四中全会精神)》，《人民日报》2019年11月19日。。

为什么在新时代中国共产党要强调将我国的制度优势更好地转化为国家治理效能呢？从国家内部发展层面来看，将我国制度优势转化为国家治理效能，是推进国家治理现代化的实践遵循。通过将制度优势向治理效能的转化，能够彰显制度根本优越性从而优化治理结构，能够提升制度执行能力从而优化治理功能，也能够促进制度和制度执行能力充分结合以及制度建设和治理实践有效互动，从而整体上推进国家治理现代化。从国家和社会的治理效果出发来衡量、改进和完善我国的制度规则，能够极大程度地弥补制度漏洞，加速推进国家现代化发展(9)李忠杰：《全面把握制度与治理的辩证关系》，《经济日报》2019年11月20日。。从国家外部竞争层面来看，“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争”(10)习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》2020年第1期。，只有将制度优势充分转化为治理效能，才能在日益激烈的世界竞争环境中占据有利地位。面对这些风险挑战，需要充分发挥我国制度的内在凝聚力与外在影响力，而运用制度力量的前提，就是把我国制度优势有效转化为国家治理效能，保障国家治理效能的持续、稳定输出，推进社会经济的高质量发展。

(三)制度优势转化中的“放管服”

强化制度执行力是将我国制度优势转化为国家治理效能的核心，而国家治理体系与治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现(11)《人民观点：把制度优势转化为治理效能——治理现代化的“中国智慧”》，《人民日报》2019年10月30日。。党的十九届四中全会《决定》指出，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”(12)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。，这对于深化国家治理体系改革和提高国家治理效能具有重大而深远的意义。政府治理体系和治理能力不仅是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，也是整个国家治理体系和治理能力发挥作用的有力保障(13)姜明安：《完善国家行政体制 提高政府治理能力》，《人民日报》2020年2月4日。。为了更好地促进政府治理体系的改进和政府治理能力的提升，就必须以人民的需求为导向，建设以人民为中心的服务型政府。

把我国制度优势转化为治理效能是一项系统工程，要坚持党的领导、人民参与、政府推进三者并行。政府在国家治理中处于主导地位，主要的治理措施都要由各级政府落实、推进。因此，提高治理效能，需要进一步完善国家行政体制，创新政府治理和服务方式。完善国家行政体制，优化政府职责体系，就是要“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”(14)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。，也就是要深化“放管服”改革。“放管服”改革旨在推动政府职能的深刻转变，重塑政府与市场的关系，更好地发挥政府的治理作用。近些年来，“放管服”改革在各地深入推进，在优化营商环境方面取得了切实成效；党和国家机构改革，取得了一系列重要理论成果、制度成果、实践成果(15)《人民观点：把制度优势转化为治理效能——治理现代化的“中国智慧”》，《人民日报》2019年10月30日。。一项项制度法规从“纸上”落到“地上”、走进“心里”，取得了实实在在的治理成效。

二、何以是“放管服”：政府改革中制度建设的“新抓手”

党的十八大以来，我国将推进“放管服”改革作为转变政府职能、深化行政体制改革的重要抓手，将简政放权、放管结合、优化服务作为调整政府与市场关系的重要纽带。“放管服”改革是推动政府体制转型与营商环境优化的重要举措，是将我国制度优势转化为国家治理效能的特色实践。

(一)我国机构与行政体制改革的历程

改革开放40多年来，为了适应社会主义市场化改革的需要，我国先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行了8次大规模的机构与行政体制改革，推动了政府“放管服”改革的纵深发展(16)张占斌、孙飞：《改革开放40年：中国“放管服”改革的理论逻辑与实践探索》，《中国行政管理》2019年第8期。。在市场发展与政企关系演变的过程中，以“放管服”改革的关键节点来划分，我国“放管服”改革大致经过了五个发展阶段：第一阶段，从1978年到1992年，改革的重点是政府向企业放权，政企职责分开。该阶段主要是对计划经济下高度集中的、全能型、管制型行政管理体制进行改革，以尽量小的代价拆除或替换计划经济体制下形成的政府机构框架(17)左然、左源：《40年来我国机构改革的经验和启示》，《中国行政管理》2018年第9期。。第二阶段，从1993年到2002年，改革的重心是向市场放权，建立社会主义市场经济体制。在前一阶段机构改革的基础上，逐步培育适应市场经济体制的政府行政机构。第三阶段，从2003年到2012年，改革的重点是取消下放审批权、转变政府职能。该阶段的特点是社会主义市场经济体制不断发育完善，强调发挥市场在资源配置中的基础性作用，强化政府公共服务职能以及服务型政府建设(18)李军鹏：《改革开放40年：我国放管服改革的进程、经验与趋势》，《学习与实践》2018年第2期。。第四阶段，从2013年到2015年，主要内容是放管结合，深化行政审批制度改革。该阶段的特点是把简政放权、放管结合作为“当头炮”和“先手棋”，在政府职能转变方面迈出了重大步伐(19)张占斌、孙飞：《改革开放40年：中国“放管服”改革的理论逻辑与实践探索》，《中国行政管理》2019年第8期。。第五阶段，从2015年至今，改革的重点是简政放权、放管结合、优化服务三管齐下。该阶段的主要特点是将“放管服”改革作为一个系统工程，综合考量简政放权、监管体制、政务服务与公共服务体系的改革，打好“放管服”改革这套组合拳(20)李军鹏：《改革开放40年：我国放管服改革的进程、经验与趋势》，《学习与实践》2018年第2期。。

综合来看，我国“放管服”改革主要呈现出以下三方面的特征：第一，始终以转变政府职能为改革的核心轴线，以充分发挥政府作用为逻辑前提。经过40多年的实践探索，逐渐厘清了行政体制改革的基本逻辑——在坚持党的领导前提下，各级政府紧紧扭住职能转变的“牛鼻子”，统筹推进、重点突破，持续将“放管服”改革推向深入(21)张占斌、孙飞：《改革开放40年：中国“放管服”改革的理论逻辑与实践探索》，《中国行政管理》2019年第8期。。第二，牢牢把握市场决定性作用，形成了以市场化为主导的“放管服”改革的目标导向。改革开放以来，“放管服”改革始终坚持“市场决定性作用”这一经济标准，沿着市场化、效率化和法治化的改革路径，持续完善简政放权、强化监管和优化服务，有效破除了阻碍市场良性发展的体制机制弊端，推动了全面深化改革的进程(22)张占斌、孙飞：《改革开放40年：中国“放管服”改革的理论逻辑与实践探索》，《中国行政管理》2019年第8期。。第三，“放管服”将“自上而下”与“自下而上”两种指向的改革融为一体。在党中央、国务院的顶层设计和统一部署下，我国各级地方政府进行了有益探索，并通过先试先行、持续创新，不断反馈修正完善改革方案，为全国范围内深化“放管服”改革提供了宝贵经验，体现了我国政府改革“自上而下”与“自下而上”相结合的特征(23)李军鹏：《改革开放40年：我国放管服改革的进程、经验与趋势》，《学习与实践》2018年第2期。。

(二)从体制改革到机制创新的重心转变

从我国“放管服”改革的主要层次来看，可以大致分为体制改革与机制创新两个层面。在政府体制层面，“放管服”改革注重的是政府理念和政府职能的变革。从理念上讲，“放管服”改革需从行政需求导向转变为民众需求导向。在政府职能转变的过程中，政府不再以方便供给为标准改革相应的行政机构，而是从民众的需求出发，推动“以人民为中心”指向的服务型政府建设。从内容上讲，“放管服”改革需要重塑政府与市场、政府与社会关系，政府要把该由政府管的事项管住管好，新建、修复和强化在这些事项上的政企、政社互动机制。同时，把政府从不擅长、不应该管的企业经营、微观管理和直接干预中解放出来，有效破解政府职能缺位、错位、越位和不到位等问题(24)张定安、鲍静：《深化“放管服”改革 建设人民满意的服务型政府》，《中国行政管理》2019年第3期。。在政府机制层面，“放管服”改革注重的是管理方式和管理技术的革新。从方式上讲，“放管服”改革就是要优化营商环境，充分考虑群众个性化、多样化的需求，以群众的切身体验作为评价改革成效的标准。从手段上讲，“放管服”改革是通过运用新兴信息技术手段，突破部门数据壁垒、府际分隔等束缚，重构政府管理模式和公共服务供给流程，以适应当下经济社会的发展需求。

党的十八届三中全会以来，我国为了解决深层次体制性障碍，进行了一系列重大体制改革，在多个领域实现了历史性变革、系统性重塑、整体性重构(25)《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十次会议》，《改革与开放》2019年第17期。。当前，要把着力点与突破点聚焦到微观层面的政府机制运行上，通过加强系统集成、协同高效的机制执行，巩固和深化我国在体制改革、政策创新方面已取得的诸多成效，并持续发挥制度优势，促进改革效能的稳定输出。由此可见，我国经过40多年的政府改革，在体制改革方面已经趋于完备，形成了较为成熟、定型的中国特色社会主义制度。在下一阶段，发展的重心则是通过持续不断的机制创新以发挥体制改革的效应，将我国长期以来积累的制度优势充分转化为治理效能。政府机制创新主要通过转变管理方式与革新管理技术来实现。在管理方式层面，“放管服”改革要以优化营商环境为发力点，着力打造市场化、法治化、国际化的营商环境，以优化营商环境促进我国经济的高质量发展；在管理技术革新层面，则要充分利用互联网技术与平台，提升政府服务能力与效率，倒逼政府流程再造，推动集约化、高效化、透明化的政府治理模式形成。

三、“放管服”为了啥：政府改革中治理效能的“济南故事”

“放管服”改革是优化营商环境的重要抓手，而营商环境建设的好坏则是“放管服”改革效能的重要体现。济南市积极对标先进地区优化营商环境的经验做法，不断改进作风、优化流程、打造品牌，坚持从实际出发解决制约营商环境优化的根本问题。

(一)放出活力：快捷的市场准入

近年来，济南市委、市政府针对营商环境的优化问题采取了多项措施，其中行政审批制度改革是该市创建良好营商环境的重要发力点与突破口。济南市重点围绕“行使相对集中的行政审批权”“减材料、减环节、缩时限、再造流程”“一次办成”等事项展开了丰富的改革创新。

2018年6月，济南市政府印发了《深化“一次办成”改革进一步优化营商环境的若干措施》，其中包括“推进商事登记便利化、提高建设项目审批效率、加强企业经营要素保障、减轻企业税费负担”等在内的四个方面均涉及到简政放权，旨在为企业提供更加快捷的市场准入机制，进一步释放市场自主运转的活力。同年，《济南市人民政府办公厅关于公布市级政务服务“零跑腿”、“只跑一次”、“你不用跑我来跑”事项清单的通知》中提及，“市级‘最多跑一次事项清单’共纳入依申请办理的政务服务事项(包括行政权力和公共服务事项)1165项(含子项207项)。其中，‘零跑腿’事项168项(含子项25项)，‘只跑一次’事项948项(含子项177项)，‘你不用跑我来跑’事项49项(含子项5项)”。诸多“行政审批制度改革”举措的落实，为济南市市场主体提供了大量便捷的审批服务，企业开办、行业准入、纳税社保等业务办理已经非常便利，从而切实增强了企业群众的优化营商环境“获得感”。

(二)管出公平：有序的市场竞争

2019年10月，国务院发布的《营商环境优化条例》中明确提出：国家加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，依法促进各类生产要素自由流动，保障各类市场主体公平参与市场竞争。因此，建立竞争公平有序的市场环境是优化营商环境的重要内容。2019年3月，《济南市人民政府办公厅关于印发深化放管服改革优化营商环境重点任务分工方案的通知》中对济南市优化营商环境的监管层面作出了重要探索。具体来看，主要聚焦于三个层面：其一，探索信用监管。将行政监管信息、司法惩戒信息与信用信息相挂钩，积极推动各级各部门出台信用便民惠企举措。同时，加快推进涉企信息归集共享，深化公共信用信息平台应用，建设信用查询系统，积极推动建设“信用济南”，为解决企业融资难、融资贵问题提供必要的信用信息支持。其二，全面推进事中事后监管工作。将“信用等级”与“双随机抽查”相结合，创新监管的体制机制，加快事中事后监管服务平台与国家企业信用信息公示系统(山东)协同监管平台的对接，充分发挥平台功能。其三，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，保障不同所有制主体在资质许可、政府采购、科技项目、标准制定等方面的公平待遇，破除地方保护，增大市场环境对各类企业的吸引力。

总体来看，济南市各级政府、各监管部门是在按照职责全面推进“事中事后监管”工作。在放宽市场准入的同时，通过“信用等级”与“双随机抽查”相结合、“检查全覆盖”与“双随机抽查”相结合等创新监管的体制机制，加强了对市场主体经营过程中的执法检查。同时，通过积极探索信用信息平台建设，济南市公共信用信息平台和“信用济南”已初具规模。

(三)服出实惠：实在的企业红利

企业作为市场的主体，是深化“放管服”改革、优化营商环境的重要作用对象。济南市政府在深化税制改革、提供惠企政策、改善企业经营环境等方面作出了巨大努力。首先，通过进行全方位、多角度的政策宣传，持续推进“减税降费”政策落地生根，使各类企业均能享受“减税降费”的政策福利。通过实施“涉企收费清单管理制”做到清单之外不收费，最大程度地降低制度性交易成本。其次，在惠企政策制定方面，充分体现了济南市各部门、各区域的积极性与主动性。根据《济南市民营经济政策指引(2019版)》的汇总情况可以发现，除了中央制定的部分财税惠企政策外，约有近60%的惠企政策由济南市各级各部门自主制定，优惠内容涵盖财政、融资、土地、创新、人才等5大类。同时，在济南市财政收入相对较为充裕的地区，除了严格落实国家、省、市出台的惠企政策外，还制定了对企业进行额外补贴的配套政策。最后，为了配合国家“减税降费”政策的落地实施，确保企业真正享受到“减税降费”红利，相关部门形成了一套分工明确、上下互通、左右联动的良性工作机制。综合来看，对于企业等经营主体而言，这些惠企政策的落地实施，给企业带来了真金白银的实惠，激发了企业创新的活力，带动了济南市营商环境的良性发展。

(四)创出品牌：优良的服务口碑

济南市政府在深化“放管服”改革、优化营商环境方面具有众多的创新举措，并通过对改革实践的不断提炼形成了独具济南特色的政府服务品牌与公共资源交易品牌。

其一，“在泉城，全办成”已成为济南特有的政务服务品牌。济南市从办事角度重新定义了政务服务的渠道、效果和监督问题，瞄准政务服务的痛点堵点难点，为济南打造金牌营商环境提供了基础保障。2019年11月，济南官方政务服务APP“泉城办”正式上线，全面引入市级政务服务事项，强化“秒批秒办”“掌上办”“全链条办理”等实用功能，形成了集办事服务、便民查询、互动交流、生活缴费于一体的移动端政务服务总门户，并将继续拓展接入公积金、出入境、社保、医保等领域的高频事项，推动更多服务事项在移动端“秒批秒办”，进一步丰富不动产登记全链条办理场景，实现对用户提供在线服务24小时不打烊(26)《“泉城办”APP开启市民指尖办事模式》，《济南日报》2019年11月23日。。

其二，济南市推出了公共资源交易品牌，创新研究制定了符合济南本地特色的《济南市公共资源交易项目交易绩效评估实施办法》，在全国率先开展了公共资源交易项目交易绩效评估。通过开创综合监管新模式，激发市场主体活力，优化简化交易流程，一次性取消了4个公共资源交易环节，为企业有效节约了交易成本，成为了公共资源交易“济南品牌”。2018年，全市共完成交易项目13003个，成交金额达3095亿元，公共资源交易规模增势显著(27)《我市公共资源交易工作获多项全国荣誉》，《济南日报》2019年12月16日。。

通过上述两个“济南品牌”的打造，不仅改善了济南市整体的营商环境，同时也在全国范围内彰显着济南市“放管服”改革的成效，在我国“放管服”改革的“考场”上交上了一份令人满意的济南“答卷”。

四、化解机制性梗阻：深化政府改革的突破点

从微观的机制运行层面对“放管服”改革进行审视，旨在探索政府运转与制度执行过程中的机制性梗阻。解决了这些机制性梗阻，才能更好地将制度优势转化为实际的治理效能，也才能更好地发挥“放管服”的改革力量，不断推动社会主义现代化国家进程。

(一)政府有效机制的影响因素

“机制”一词在《现代汉语词典》中泛指一个工作系统的组织或部分之间作用的过程或方式，强调的是事物之间的“有机联系”与“相互作用”。将机制概念引入政府管理中，并通过制度性安排形成相对稳定的管理模式，就构成了政府机制(28)沈荣华：《政府机制》，北京：国家行政学院出版社，2004年版，第10、12、38—39页。。政府机制指的是有目的地通过制度安排形成的政府内部主体之间、政府与外部主体之间相互联系和相互作用的模式，具有相对独立性、稳定性和双向互动性特征(29)沈荣华：《政府机制》，北京：国家行政学院出版社，2004年版，第10、12、38—39页。。政府机制的有效性不仅是指政府建立的一种能够高效运作的机制，更重要的是指这种机制能够有效地实现政府设立它的目的(30)沈荣华：《政府机制》，北京：国家行政学院出版社，2004年版，第10、12、38—39页。。也就是说，政府机制作为实现政府管理的方法与手段，不仅在运行速度上有一定要求，同时在实现目标的准确性上也有相应的规范。

从我国政府机制的结构和特征来看，一个有效的政府机制往往具备耦合的有效度、运行的同向性以及信息传递的畅通性等特征。具体来看，耦合的有效度是指系统内部各个部门、管理要素的协调程度，任何一个部门或环节的运行都直接影响整体功效的发挥；运行的同向性是指各个参与变量运行的体系、程序都是在同一方向前进，有着共同方向和行为动机；信息传递的通畅性在当下信息化时代的作用更加突出，既是先进技术的体现，也是高效灵活机制的要求。有效政府机制的三个影响因素具有内在的关联性。耦合的有效度针对的是政府的各级主体，要求政府内部主体的协调统一；运行的同向性强调的是政府的运转方向，追求的是政府运行同方向矢量之和最大；信息传递的畅通性指向的是政府运行中信息流的高速流通、准确匹配，是人流、物流能够准确匹配的基础。三个因素各有侧重，但又共同紧密配合综合服务于政府机制的运转。

(二)执行性梗阻的类型分析

事实上，即使具备良好的、稳定的制度以及机构完备、职能健全的运行机制，也并不能完全保障政府机制按照设定的轨道运转。在政府机制实际运转中，往往会面临着功能性梗阻、结构性梗阻以及信息性梗阻等一系列执行障碍。

第一，政府机制在执行过程中常常面临功能性梗阻。它是指由于政府部门自身的信念、职能、权力、资源、能力等因素，影响了功能的发挥，致使建立起来的政府机制不能很好实现预期目标。政府机制执行的功能性梗阻表现为，由于政府自身定位不明确、政府部门权责边界不清晰、政府执行部门权责不匹配、政府人员职位与能力不相称等原因，使得政府机制在运行过程中首先要面临来自政府内部的压力，导致已经制定形成的良性机制无法运转。

第二，政府机制执行中遭遇联结性梗阻。联结性梗阻是指由于政府内部或政府与外部行为主体间缺乏真正有效的互动，使得各个环节要素之间造成割裂，从而导致政府整体性功能难以形成和发挥。政府机制的良性运行需要依靠政府内外有机系统的支撑。因此，一旦系统内部各主体、各要素不能紧密联系、有机配合，就会造成政府机制因为联结不畅而无法运行。政府机制的联结性梗阻很大程度上缘于各级政府之间以及政府各部门之间长期存在的多头领导和各自为政现状。因此，有必要充分整合政府内外主体，提升政府机制运行的整体协同性。

第三，政府机制执行过程中面临的信息性梗阻。信息性梗阻是由于信息的获取、传递、利用不到位，导致信息阻隔、拖延甚至失真，致使政府机制运行不畅。信息性梗阻缘于政务信息数据共享不到位，形成了“信息孤岛”，导致政府各级部门在机制运行过程中难以获得完整的信息链，从而导致既定的目标因为重要信息的传递不到位而出现执行偏差。要想破除信息性梗阻，就必须突破条块分割的体制壁垒、部门割裂的管理壁垒、数据保密缺位的法律制度壁垒、统一标准缺乏的技术壁垒和保守固化的心理壁垒，实现政务信息的共享。

五、以机制创新释放“放管服”治理效能

(一)提炼“放管服”改革理念，释放改革综合效应

“放管服”改革是推动政府职能转型、提升政府治理能力的重要内容，也是全面深化改革、完善市场经济体制的着力点，是政府自身的改革。目前，我国“放管服”改革已步入纵深推进阶段，对“放管服”改革的理解不能再简单地停留在“简政放权、放管结合、优化服务”的字面意义上(31)张定安、鲍静：《深化“放管服”改革 建设人民满意的服务型政府》，《中国行政管理》2019年第3期。，而是要结合诸如高质量发展、国家治理现代化等新发展观，不断提炼深化“放管服”的改革理念，以全面释放“放管服”改革的综合效应。第一，需要大刀阔斧地“放”，在遵循市场经济运转的客观规律下，让市场在资源配置中起决定性作用，以市场和人民的需求为“放权”标准。同时，更好地发挥政府的作用，加强事中事后监管，更新监管理念，创新监管方式，提升市场监管效能，实现市场由“严进宽管”到“宽进严管”的转变，确保市场“活而不乱”(32)沈荣华：《十八大以来我国“放管服”改革的成效、特点与走向》，《行政管理改革》2017年第9期。。第二，在放管结合的基础上，从便利企业群众办事创业出发，持续“简约”化政府管理，不断创新政务服务，塑造良好的城市营商环境，增强“放权—监管”合力，全面释放改革的综合效应。第三，“放管服”改革要始终践行“一切为了人民”的改革理念。明确“放管服”改革的逻辑起点与价值基础是“以人民为中心”的发展观。改革是为了解放和发展生产力，是为了更好地满足人民日益增长的发展需要。改革发展也要依靠人民，人民才是推动“放管服”改革的最大动力。

(二)建立审管联动机制，增强行政权力监督的实效性

“简政不减责，放权不放任”。权力下放的目的是为了让政府有更多的精力建立审管联动机制，将简化行政审批与优化事中事后监管整合起来，形成“审批—监管”的互动链条，及时有效地将监管信息反馈到相关的行政审批部门，以此将审批与监管部门的职责串起来，健全制度化的“审批—监管”规则，规范行政执法，增强行政权力监督的实效性。第一，按照政府内部审批权与监管权既相互分离又相互制约的要求，各级政府需进一步明确审批与监管的权责边界，出台相应的权责清单，并通过大数据、云计算等新技术对审批监管过程中的行政权力运行实行有效监督，保障行政权力行使过程中不被滥用。第二，为了有效解决审批过程与监管过程的脱节问题，应打通审批部门与监管部门的数据共享、工作互补通道。行政审批部门需将审批过程中的关键信息推送给相对应的监管部门，相关监管部门即时获取审批信息后，依法将监管职责行使到位。“监管部门作出的有关检查备案、信用管理、行政处罚等信息，需要即时推送给行政审批部门，以便采取相应的应对措施，实现对市场主体的全过程、全覆盖监管。”(33)《昆明共识》，《昆明日报》2019年10月22日。第三，要注意把权力下放与基层承接联动推进，推动“放管服”改革由“粗放式削权减证”向“精准式协同减放”转变(34)李坤轩：《新时代深化“放管服”改革的问题与对策》，《行政管理改革》2019年第6期。。放权的前提是确保基层“接得住管得好”，因此，在简政放权过程中要注意上下的工作衔接，权力下放和基层承接联动推进，有效避免权力下放后因基层承接能力不足而影响简政放权的质量。同时，简政放权要有针对性，权力下放必须实事求是，不能只看重放权的“数量”，而要秉持依法下放、宜放则放的思路，更加看重放权的“质量”，注重放权取得的实际效果。

(三)推动技术变革，打造实体与网络融合的综合性政务服务体系

无论是效能政府、有为政府、服务型政府还是整体性政府，都需要先进的治理理念的引领以及先进的治理技术的支持。政府机制运行有效的关键是运用和处理数据的能力，而这离不开新兴信息技术的支撑。深入推进“互联网+政务服务”，加快建设高水平全应用的全国一体化在线政务服务平台，是推进“放管服”改革、优化营商环境的重要途径(35)《昆明共识》，《昆明日报》2019年10月22日。。

当前，将虚拟网络平台引入政务服务系统中已成为我国政务服务中心建设和创新的关键举措。具体来看，第一，深化实体大厅与网上大厅的融合，进一步规范线上线下办事流程，形成标准一致、功能互补、相辅相成的政府服务新体系，从而解决“线下”“多次”“分头”办理行政事项的实际问题，提高政务服务效率，激发市场与社会的活力，在“政府—社会”“市场—企业”中形成权力和资源的有效匹配与良性循环。第二，加快建设适应“只进一扇门”要求的各级实体政务服务中心，整合优化各级政务服务中心的功能。坚持市场导向与人民需求导向相结合，实现审批事项全过程在政务中心完成，推动“进一扇门、办所有事”“一窗综合受理”落实落地(36)《昆明共识》，《昆明日报》2019年10月22日。。第三，推动各类政务服务资源分类整合和条块统筹，加强政务信息资源跨部门、跨层级、跨领域流通和共享，增强多部门协同服务能力，创新融合行政审批、公共服务、公共资源交易、一号响应等全方位、多维度的综合性政务服务体系(37)《昆明共识》，《昆明日报》2019年10月22日。。第四，在积极推进数字化政务服务快速办理的同时，也应当注重审核企业与群众提供信息的真实性与完整性。只有将快速办理与精准审核结合起来，才能对政务服务资源进行合理分配，从而提高政府服务的效率。

(四)将机制建设纳入法治化轨道，为改革的制度成果提供法治保障

政府运行机制的建设旨在将我国累积的制度优势转化为实际的治理效能，而治理效能是服务于人民的。因此，政府行政权力的来源必须由法律授予，政府机制的运行也必须受到法律的制约。全面推进政府机制的法治化，必须加快建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的政府运行机制，依法对政府机制运行的各个方面和环节进行严格规范(38)鹿心社：《全面推进行政权力运行法治化》，《人民日报》2015年3月24日。。习近平总书记强调，法治是最好的营商环境(39)陆娅楠、吴秋余、刘志强、林丽鹂：《法治是最好的营商环境》，《人民日报》2019年5月5日。。因此，深化“放管服”改革，优化营商环境，就要树立法治理念，用法治思维和法治方式运行政府机制，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定(40)张定安、鲍静：《深化“放管服”改革 建设人民满意的服务型政府》，《中国行政管理》2019年第3期。。法治化的政府机制，理应包括关系结构法定、权责配置法定、运行程序法定、监督责任法定四个方面，从而使得政府的行政权力于法有据、依法行使、受法制约。

2017年，李克强总理在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上提出，要把“放管服”推向深入，形成不可逆的改革成果(41)李克强：《在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话》，《中国机构改革与管理》2017年第7期。。这就需要从国家和省级层面尽快建立统一协调的总体行政程序，实现程序法定，确保政府机制正常有序运行，同时把近年来各级政府“放管服”改革的经验做法上升为不可逆的制度化成果，形成独具特色的中国治理模式。党的十九届四中全会强化了“中国之治”的概念。宽泛来讲，“中国之治”是对改革开放以来我国治理实践的总结与提炼，是我国特色社会治理体系与治理制度的表征，是我国现代化、法治化、国际化发展的美好愿景。因此，正确认识“中国之治”的理念，理解其中的“以人民为中心”“法治”“民主”“现代化”等思想，并形成“中国之治”的规范表述，对中国治理模式的总结与诠释具有深远的意义。