基于政府视角网络舆情法治化治理研究

姚 倩 田 宇

截至2020 年3 月，中国网民规模达到9.04 亿人，互联网普及率达64.5%，网络新闻用户规模达7.31亿，在线政务服务用户规模达6.94 亿。〔1〕互联网进一步普及，5G 时代加速到来，使得中国不断向建设网络强国的道路发展。在此期间，网民对于舆情事件开始有更多的表达诉求。然而，我国网民中学生群体最多，初中、高中、技校学历占比63.3%，大学专科及以上教育水准占比19.5%。〔2〕网民整体具有年轻化、低学历的特点，对于舆情事件所发表的言辞易极端、不理性，极易在各种复杂因素的推动下造成不良影响。因此，网络舆情事件所带来的负面影响开始让人们思考如何有效治理网络，网络舆情的治理越来越受到各方重视。而作为网络舆情治理的主体，政府治理的行为亟需纳入法治轨道，以便更好地依法治理网络舆情，发挥网络舆情更多的正面作用，营造网络良好生态环境。

一、研究现状

网络舆情是随着互联网的发展而不断形成的，对于网络舆情的治理研究则是在近10余年逐渐受到学术界关注的，尤其是在2012年党的十八大召开、2014 年网信办成立、2017年党的十九大召开之后，相关的学术研究也在这几年达到高峰。而近几年网络舆情事件发生得越来越多，相关学术研究也呈整体上涨的趋势，足以看出网络舆情的治理势在必行。

以舆情为关键词在CSSCI 数据库中进行检索，可发现论文共1392篇，其中法学类有14篇。随后，我们以舆情治理、舆情管理等为关键词进行检索，排除重复论文，筛选整理出最近13 年87 篇关于舆情治理的核心论文，涉及管理学、法学、社会学、政治学、新闻与传播学等学科。

研究方法主要是以案例分析法、比较法为主，实证研究的论文仍然是少数。研究主题围绕政府治理网络舆情、中外治理的法律对比、网络舆情治理现状、舆情引导等内容，此外还有对涉警、涉高校、涉恐舆情的具体分析。整体来说，在一些重大的观点上已经形成了共识，比如各个学者都强调尽早推出网络舆情基本法，以此来统领我国的舆情相关法律；对我们国家现有的舆情法律法规存在的问题的认识也基本一致；此外，更多的学者建议政府治理网络舆情要走向善治道路，〔3〕多元主体共同治理，且更强调政府的软性手段引导，减少政府用过硬的手段去管控舆情，以此来疏通公众情绪，缓解社会矛盾。

二、舆情治理现状

1.现有的法律法规

舆情治理相关的法律法规的梳理按照法的效力层级划分，依次为法律、行政法规、部门规章、司法解释，以及规范性文件、政策文件等，法律效力依次从高到低排序，上位法优于下位法。

法律层级有一部2016年11月颁布的《网络安全法》，以及2000 年的《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、2012 年的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》。在行政法规层级则有《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》《互联网上网服务营业场所管理条例》等。部门规章从2004年开始，先后有《互联网视听节目服务管理规定》《互联网文化管理暂行规定》《规范互联网信息服务市场秩序若干规定》《互联网信息内容管理行政执法程序规定》《互联网新闻信息服务管理规定》等出台，2019年12 月发布了《网络信息内容生态治理规定》，2020 年又发布了《网络安全审查办法》。司法解释层级也陆续出台了关于涉及淫秽色情、网络传播权、网络诽谤、网络犯罪、侵权等方面的法律解释。

除以上所列举的条文外，还有其他法律层级更低的规范性文件和政策文件，其数量较多，并未一一全部列举，这些文件对政府部门、企业平台、用户的责任义务作出了规定，针对特定的网络犯罪也出台了相关的规定。可见，法律一直随着网络的发展而不断完善，但在现实层面仍然存在着缺漏、边界不清晰等问题。

2.国家互联网信息办公室

2014 年8 月国务院发布《关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，授权组建互联网信息办公室，即网信办，中央网信办管理全国互联网的信息内容，并实施执法、监督行为，随后地方也开始建立网信办。网信办自成立以来依据《网络安全法》《行政处罚法》等对违法组织、公民进行警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、行政拘留等行政处罚。此外，近两年来，网信办在监督执法中会对企业采取一种行政约谈的机制，在作出行政处罚之前对互联网平台进行约谈，以谈代罚，这种机制带有软法色彩。〔4〕将政府公法的规制讯息传递给互联网平台，成为现今网信办治理互联网的一个选择，这种形式自2017年《互联网信息内容管理行政执法程序规定》发布以来，在发展中逐渐展现其优势，成本相对小且有意地加强了平台方的更多责任意识，激励平台自我规制。

总体来说，国家网信办和地方网信办对于网络舆情的相关治理手段和途径不多，相对其他行政处罚，现今对互联网平台更多会选择进行行政约谈要求整改的行政方式，对发表不当言论的网络用户，处罚多是采取删帖封号的处理方式，情节严重的则会受到警告、罚款等处罚。此外，网信办也在摸索新模式去更好地管理互联网信息内容，例如浙江省的分业监管、联合执法模式，致力于构建多部门执法的合力，减少多头立法问题。

近年来，网信办也取得了一些网络专项治理的成果。2018 年8 月，中央网信办主办的中国互联网联合辟谣平台上线，建立了对网络谣言联动发现、联动处置、联动辟谣的协同治理机制。同时，网信办联合公安机关对网络水军违法犯罪重拳出击，关闭1100多个大V 账号，整治网络水军的违法行为。2019年上半年，浙江省网信办依法依规清理网上有害信息12493 条，关闭违法违规账号560 个，下架移动应用程序218 款，约谈存在违规有害信息的网络平台81 次，取消备案、关闭违法网站108家。〔5〕政府多个部门也一直在共同展开净网、剑网等专项主题行动，全国各省纷纷落实，打击网络违法犯罪，整治网络空间。2020 年5 月江苏省网信办牵头，联合江苏省公安厅、市场监管局、通信管理局等部门对网民十分关注的APP信息泄露问题进行了专项治理，鼓励网民自查和监督。此外，上海网信办、云南网信办、四川网信办等都开始进行网络舆情的综合治理，制定舆情风险评估机制，以技术为抓手提升治理水平，推进多方主体教育的宣传工作等，各地网信办的治理行动也一直在努力推进中。

三、舆情治理问题

1.法律条文繁复冗杂

我国法律在20世纪90年代就开始对计算机安全有所关注，直到21世纪互联网极速发展的20 年里，相关法律法规不断修订、出台。除去前文所述的条文外，仍有未列举的法律法规，针对舆情治理的法规，分散于各个法律中，如《宪法》《刑法》《民法》《侵权责任法》《国家秘密法》《治安管理处罚法》等。各地政府根据本地实际情况还制定了网络管理条例，如《宁夏回族自治区计算机信息系统安全保护条例》《山西省计算机信息系统安全保护条例》等。法律条文繁复冗杂，不成体系，且存在法律条文重复、边界不清等多重问题，给法律工作增加了难度。仅有的一部《网络安全法》作为较高效力的法律，对于舆情方面的条文也是从宏观角度进行规定，例如第十二条对组织和个人网络活动的内容进行了高度概括，过于笼统势必加大实务操作上的难度，而其余法规都停留在“决定”“条例”等行政规章上，法律位阶不高，效力较低。

以2020 年3 月实施的《网络生态治理规定》为例，规定网络信息内容生产者鼓励性行为七种、禁止触碰行为有十条红线和一条兜底条款，并规定应当防范和抵制的九类不良信息，相对于之前的法律法规较为系统地对内容生产者发布的信息作出了规定，细化了《网络安全法》中对网络信息内容的分类。但是，这一规定对于信息内容的发布规定得是否过于宽泛？笔者认为，法律无法事无巨细，但又必须有法可依，要求法律不断查缺补漏，法律的滞后性与实务中的问题必将是一对长期的矛盾，相互对立又相互促进。此外，本规定第22条规定网络信息内容服务使用者和网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台不得通过发布、删除信息以及其他干预信息呈现的手段侵害他人合法权益或者谋取非法利益，对该责任承担问题点到为止，多依据相关的法律进行处置，在监管上势必会有较大的自由裁量权。整体来说，发布不久的《网络生态治理规定》对此前的法律是一种重新梳理和补充，并进一步明确了企业、行业、用户的权利义务，可以看出我国现行法律在不断完善，同时也一直处于打补丁的状态。

2.多头执法难以解决

舆情事件涉及方方面面，因此舆情治理往往涉及多个部门，文化、公安、广电、司法、交通等部门，每个部门都有监管的职责，同时部门规章的多头立法，也势必会造成多头执法，在舆情处理上还存在口径不一的问题，甚至相互推诿责任，造成执法力度不足，舆情引导不及时，引发舆情危机，反复如此，陷入多头执法的怪圈。浙江网信办提出的治理新模式就是要求公安、交管、文旅、广电、市场监管等部门切实担负起监管责任，并以省委网信办牵头去协调各部门，以此来达到执法的合力，但其中如何具体协调各部门去共同治理舆情事件并未提及，理论走向实践仍需要进行探索。

3.删帖封号过于强硬

实施删帖封号的主体是网信办和互联网平台，实施主体对于网络平台中的非法信息进行删除、封号无可非议，然而值得思考的是删帖封号审核的标准。基于机器刻板的审核方式，以敏感词为核心进行删帖，以及政府维稳思维的删帖逻辑，二者的方式都存在问题。基于笔者对相关资料的搜集，以敏感词、不符合平台规定而被删除的帖子并不一定是法律规定中的非法、违规信息，例如在微博平台上爆发的杨文医生被杀舆情事件中，“杨文医生被患者家属恶意杀害”话题以相关法律法规和政策为由不予显示，部分用户的相关帖子也被删除，用户没有任何反驳的权利，删帖的后果则是掀起网络用户更大的愤慨，更加激化民众与政府、平台之间的矛盾。此话题于情于理都不能算是法律法规中明确指出的违规信息内容，相反抑制民众的发声则违背宪法赋予公民言论自由的权利，宪法作为根本大法，任何法律的制定违背上位法则为无效，因此，对于删帖封号过于强硬的行为，不仅没有法律依据，更是违宪行为。

而对于政府维稳思维的删帖逻辑来说，网络舆情不加管制往往会带来极大的负面影响，政府为防止出现群体事件，为了维护网络空间的秩序与社会稳定，平息舆情事件的方法里最快又最有效的方法就是删帖封号，〔6〕用这种暴力的手段阻挡网络舆情的传播，但是从根本上这种做法是与公民基本权利相对立的。

4.软性引导流于形式

软性引导流于形式主要是政府对行业、大众媒体、公民的引导。首先对于行业来说，网络平台会采取规避手段，在平台内容的选择、信息的发布等方面都会打擦边球，不会完全遵循政府出台的法律法规，行业自律成为一句口号，政府法规的强制力量和监察整顿的刚性作用被弱化。其次对大众媒体来说，政府不善于借助大众媒体去公开信息、监测舆情，甚至无视媒体的作用，造成舆情的大肆发酵。最后对于公民来说，多年来一直强调提高公民的法律意识和道德素质，然而实践表明素质水平的整体提升需要数十年甚至几十年的长久努力，各类教育的普及有时未免流于形式。如何真正做到使正确价值观深入人心，长期性的提升是不可避免的阶段。

四、舆情治理对策

1.优化法律法规

针对法律繁复冗杂问题，笔者认为应以现有法律法规为基础，对网络舆情治理的相关条文进行整合梳理，能够形成一部网络舆情治理的基本法，并引领其他舆情的相关法律，在此法中应明确网络舆情的含义、舆情治理的多方主体、多方主体的权利义务和监管职责，更重要的是厘清舆情治理的边界以及非常明确的法律责任承担、救济等问题。遵循法无禁止皆可为，法无许可皆禁止的原则，现今的法律在行政救济、政府的公权力监管、边界问题上还存在较大缺漏，公权力需要关入制度的笼子中，边界的厘清有利于增加实务的可操作性。即使多位学者并不强调政府硬性手段的治理方法，但是一旦发生法律纠纷，明确的法律仍然是治理的重要手段，因此，优化舆情治理的法律法规十分重要且紧急。

2.规范行政执法

首先，明确行政执法主体，根据《互联网信息内容管理行政执法程序规定》，互联网信息内容管理部门依法实施行政执法，对违反有关互联网信息内容管理法律法规规章的行为实施行政处罚。这里互联网信息内容管理部门是指国家互联网信息办公室和地方互联网信息办公室，那么对于省级、市级、县级的网信办仍要给予明确的执法主体地位，确认三级主体资格，实现执法重心下移，同时制定网信办行政执法工作流程、处置程序、办案制度等，推动行政执法工作的制度化、规范化。其次，建立执法协调机制，以国家网信办为主导，各省网信办领导各地网信办协调舆情事件所涉及部门，对舆情事件进行及时回应、公开舆情事件相关信息，并督促各部门肩负起监管职能，综合各部门的执法，形成强大执法合力，打击网络犯罪，以此来治理网络舆情。此外，还要引入追责和评价体系，评价机制不以政绩为唯一标准，改变政府的思维模式，以公民本位为主导进行综合的绩效评判，而对具有相互推诿、瞒报、谎报等失职行为的政府部门和人员进行追责，重塑政府公信力，建立更好的服务型政府。

3.多元主体治理

近些年来，我们国家网络舆情的治理主体以政府单一主体为主导，社会组织、行业和个人难以起到自身优化网络舆情的作用，甚至还会产生在不同利益的驱使下使社会组织、企业、个人对政府治理网络舆情的行为产生抵抗心理、打擦边球的行为，同时政府对于舆情治理的惯性管控思维也造成我国单一主体治理的局面。〔7〕然而良性的舆情治理不仅仅靠单一主体的刚性手段，政府引导并发挥好多元主体的作用，形成以政府为主导，社会协同的社会治理格局，由政府、社会组织、志愿部门等多主体构成一个相互依存的网络，从传统的社会管理进入到公共管理时代，治理主体由单一走向多元，自上而下与自下而上双重互动，通过合作、协商来达到网络舆情治理目标。这种合力治理的模式能够激发公众的积极性，达到各主体良性互动的治理效果。

4.强化软性引导

政府的软性引导对象有三类，即互联网行业、大众媒体和公众。首先对于互联网行业来说，法律不可能面面俱到，法律是作为最低的道德底线来保障社会稳定的，更多的法律空白需要行业的自律、个人的意识来填补。

政府要引导互联网相关协会制定并完善行业自律规范，对违规工作人员和平台用户进行处罚，而对用户的处罚不能仅依靠平台的优势地位强硬地删帖封号，这种处理方法会更加激化双方矛盾。相对而言，采取刚柔并济的手段，同时完善相应的救济细则，令用户有权利进行申诉，以此来实现权利义务的对等，才不失为上策。其次要重视对于大众媒体的引导，新闻媒体是政府的喉舌，政府更要重视对大众媒体的规范，在爆发舆情事件后，政府要及时引导大众媒体的议程设置，监测舆情的同时，也要借助媒体及时传达正确信息，避免谣言的产生，引导舆论正确走向。最后是政府对公众的引导，借助学校教育、家庭教育等多种手段长期培养公众的多方面素质，积极引导正确价值观的树立。短期来说，政府可以引导公众普及舆情的传播规律、言论发表的法律限制等方面内容，以培养公民媒介素养的教育。

五、结语

行文至此，笔者对于现今我国政府法治化的网络舆情治理提出了法律条文繁复冗杂、存在多头执法、强硬的删帖封号行为以及软性引导不足四大问题，同时给出了相应的建议，包括法律法规的优化、规范行政执法、多元主体共同治理以及长期的软性引导等。现今的舆情治理也一直在摸索新的模式，本篇论文法治化治理对策的提出仍存在实操的可能性和一些缺漏问题。网络舆情的治理是多方面、交叉的，也是需要长期去完成的任务，本文选择的仅是其中法治治理层面的内容，对于法治化层面仍会与其他治理手段产生交叉，包括管理学、政治学等。各学者更强调舆情治理的善治理论，法律法规的刚性手段并不是首要的选择，对法治层面的研究笔墨不多，将政府的治理纳入到法治化中、探索治理的新制度模式仍是未来研究的难题。