“齐抓共管”的绩效偏差及其变通策略——基于W市生活垃圾分类试点的案例研究

庞明礼 于 珂

“齐抓共管”是中国公共政策文本中的常用表述，意指将分散在不同层级政府和同级政府各个职能部门之间的政策资源充分整合，形成合力，共同解决某些复杂的政策问题，化解不同利益主体的博弈矛盾。作为习近平高度重视的关键小事，垃圾分类改革的具体实施就需要“齐抓共管”。毕竟，垃圾分类的影响因素包括道德约束、环保态度、环保意识等内在因素和法律制度、教育水平、政府管制手段等外部因素，［1］需要政府部门、社区、新闻媒体、公民个人等多主体共商共治。2017年住建部印发的《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》（建城〔2017〕253号）中就要求“建立健全工作机制，形成行业主管部门主动担当，相关部门通力协作，齐抓共管的局面”。

W市作为生活垃圾分类的46个试点城市之一，专门印发了 《W市生活垃圾分类实施方案》，其中明确指出，“要形成政府主导、部门协同、四级联动、以块为主、条块结合的工作机制，形成齐抓共管促分类的格局”。然而，W市并没有真正把“形成一批可复制、可推广的模式”作为工作目标，而是倾向于通过“锦上添花”“造点”等方式打造个案式的政策亮点，试图以有限的政策资源取得令决策者可以接受的政策绩效。［2］从这个意义上讲，“齐抓共管”可能会成为地方政府的避责方式。本文旨在通过研究W市各政策主体的行为特征，借助“小切口、大问题”的研究视角，解析以协调联动、统筹发展、系统推进为特征的“齐抓共管”何以出现绩效偏差。基本思路是：首先，通过对W市生活垃圾分类政策过程的描述，阐明“齐抓共管”式治理在纵向不同层级政府间的有效性和同级政府横向职能部门协同的困境；其次，解释地方政府在政治压力和考核压力之下，为何选择 “齐抓共管”式治理，以及由此出现的变通策略；再次，从注意力分配的角度深入分析“齐抓共管”导致绩效偏差的原因；最后，从技术理性的角度探索“齐抓共管”式治理绩效可持续性。

一、“齐抓共管”治理机制的建构及其协同效应

W市于2017年12月印发的《W市生活垃圾分类实施方案》中明确提出，“要构建分工明确、责任落实、监督有力的工作机制”。2019年1月印发的《2019年度全市生活垃圾分类试点工作推进方案》中进一步明确了当年全市生活垃圾分类试点的工作目标、工作任务、工作步骤、工作要求，制定详细的目标任务表。可见，W市政府试图通过构建“齐抓共管”的工作格局实现垃圾分类改革的预期目标。

（一）“齐抓共管”协同机制的建构

按照政策类型和执行结构划分，生活垃圾分类政策属于重大改革类政策。这类政策执行结构焦点是在公共部门内部不同机构之间、不同层级之间的整合，需要设计跨部门跨层级的沟通机制［3］。为此，W市成立了由分管副市长任组长，市政府分管副秘书长、市城管委主要负责人任副组长，城市管理、发展改革、规划、城建、财政、生态环境、商务、宣传、教育等部门以及各区政府参加的领导小组，形成市委、市政府统筹部署，城市综合管理部门统一调度指挥，相关部门分头负责，各区政府属地落实，市委、市政府问效追责的闭环工作机制。

W市生活垃圾分类工作领导小组负责贯彻执行国家、省关于生活垃圾分类处置的政策、法规，落实市委、市政府决策部署，统筹、组织做好全市生活垃圾分类处置相关的综合协调、宣传教育、检查指导等各项工作，并且制定和完善全市生活垃圾分类处置工作目标规划和年度方案计划，定期召开工作联席会议，落实市对区、区对街道的考核和指导。由此，在更高层级的领导统一指挥下，发挥职能部门的工作优势，围绕组织权威和工作分工，将职能部门的重点工作任务向生活垃圾分类倾斜，以便于统筹推进生活垃圾分类工作。

（二）纵向协同机制建构及其有效性

在我国科层制体系内，上级政府对下级政府拥有绝对的人事权和资源调配能力。为了保证“上下分治的治理”［4］有效性，“晋升锦标赛”模式更是强化了下级政府贯彻上级政策的动力［5］。在这种正向激励下，地方官员的行为取向影响着公共政策的有效性。

市城管委通过制度化的手段明确考核任务，不断提高各项考核指标科学化水平。同时，基于生活垃圾分类“以区为主”的制度建构，市城管委将工作任务直接下放到区一级政府，并只考核其工作结果而非过程。比如，对于有害垃圾的处理，有的区由城管局负责，有的则纳入到生态环境局的工作任务之中，市城管委只关注产出效果，不考虑政策执行的具体过程。市城管委将考核结果直接向分管生活垃圾分类的副区长通报。如果某个区的此项工作排名在后三位之列，分管副区长就会被市城管委约谈；如果连续几个月排名后三名，分管副区长就会被诫勉谈话。而且，生活垃圾分类是城市综合管理的一个权重较大的指标，关系到在城市综合管理中的排名。考核结果优秀的区能够在综合考核中处于有利地位，也会得到政绩上和财政上的激励。因此，在纵向上，市领导小组推行生活垃圾分类政策时的阻力相对较小，能够形成市区联动的协同效应，执行链条比较顺畅，不会出现政策变通和政策目标的替代。

（三）横向协同机制建构及其阻滞性

从横向上看，生活垃圾分类改革还必须依赖同级政府各个相关职能部门的配合，建立共同的目标导向，统一思想认识，树立大局观念。然而，各个部门有其特定的职责，对于生活垃圾分类政策的推行只需要发挥配合作用，至于配合的程度和效果，同级政府没有正式的制度要求。而且，推行生活垃圾分类会触动有关部门的执法权，“基于外部性和庇护性两个因素的考虑，职能部门会选择不同的博弈模式”［6］。配合其他部门的工作不可避免会增加本部门的负担，还有可能承担责任，所以，承担配合职能的部门和牵头部门之间的协同困境暴露出来，出现“联而不动”的局面。

市城管委作为牵头部门，缺少指挥和动员其他部门的正式权力。虽然领导小组办公室设在市城管委，市城管委可以要求职能部门的配合，但是，城管委和主要职能部门的负责人级别相同，都是领导小组的成员，缺乏有效的支配权和制约机制。比如，根据职责分工，教育局负责在中小学校开展垃圾分类教育，实际上往往只会在环保教育中附带垃圾分类教育，表面上看确实配合了市城管委的工作，但重视程度和政策效果往往并不尽如人意。再比如，生态环境局负责有害垃圾处理，但是，前端垃圾分类工作不到位，有害垃圾的专业运输、专业处置无法实现，市城管委和生态环境局便出现了推诿扯皮的现象。

二、“齐抓共管”的绩效压力与回应策略

在中央政府高位推动与同级政府协同阻滞的双重约束之下，W市面临着改革绩效压力。然而，生活垃圾分类不可能一蹴而就，全面科学的政策未必能够产出既定的绩效。那么，W市又是如何回应绩效压力，向决策者传递政策努力和政策绩效的呢？总的思路是，优先完成那些硬性的、可量化的目标，并通过“齐抓共管”分散考核压力和政策风险。

（一）出台方案：科学优先，兼顾可行

自被确定为试点城市以来，W市根据相关政策精神和地方实际，研究出台开展生活垃圾分类的各类政策，并且重视政策的科学性和合理性，将近期目标与长远目标相结合，实现一般任务和重点任务相促进，合理分配各级政府和部门的工作职责，有力保证了生活垃圾分类政策的顺利开展。

2017年《W市生活垃圾分类实施方案》出台，该方案从总体要求、实施办法、实施保障、保障措施等四个方面，就W市开展生活垃圾分类工作做出了部署。一方面，根据城市和农村发展水平的差异，对城区生活垃圾分类和农村垃圾分类进行了区分。城市社区生活垃圾由居民将湿垃圾（厨余垃圾）和干垃圾（其他垃圾）分开后，定时定点投放至相应的垃圾收集容器；农村村民对易腐垃圾和不腐垃圾进行分类后，投放至指定的垃圾收集容器，同时将有害垃圾单独投放。在分类收集和分类处理环节，城市生活垃圾建立健全干垃圾、湿垃圾、有害垃圾处理系统；农村生活垃圾中的易腐垃圾采用小型垃圾收集车收运，送至就近的堆肥设施处理，不腐垃圾沿用现行生活垃圾收运模式和收运网络进行收运处理。另一方面，在目标设定上体现出循序渐进的特征。2017年，生活垃圾强制分类覆盖率达到10%；2018年，单位生活垃圾强制分类覆盖率达到30%，社区和行政村生活垃圾分类覆盖率均达到15%；2019年，扩大试点范围，稳步推进，持续提高生活垃圾分类覆盖率，单位生活垃圾强制分类覆盖率达到60%；社区和行政村生活垃圾分类覆盖率均达到50%；2020年，建成较为完备的城乡生活垃圾分类收运和处理系统，实现生活垃圾分类阶段性目标。

由此可以看出，W市在推行生活垃圾分类政策过程之前和落实生活垃圾分类政策的过程中，始终重视政策科学性，通过科学合理又明确细致的任务划分，在全市范围内因地制宜、循序渐进地开展生活垃圾分类。同时又兼顾了政策可行性，针对城市和农村的发展特点分别制定工作规划，在全市范围内探索分类收集、分类转运、分类处理的有效方案。在考核激励方面，没有采取“一刀切”式的考核模式，而是专门制定了指标清晰、可量化的考核办法，引入第三方评估，考虑各区实际情况，实现生活垃圾分类政策的目标。

（二）政策动员：政策理念的完整领悟

“公共政策的理论告诉我们，执行计划成功的一个条件是确保那些参与者或相关者（因为他们的资源对政策的成功是极为重要的）的顺从和支持，确保执行过程不受到那些反对政策的人的阻挠。”［7］我国行政体制最大的优势就是从中央到地方等级严密，下级政府服从上级政府，借助政治权力实现政策传导，保证了中央意志在地方得到体现。

W市建立了领导小组成员联席会议制度，每半年将30多个成员单位召集起来开一次工作会议，同时还不定期地召开现场推进会，在政府科层体系内形成了高度动员的氛围。与此同时，在科层体系外部，充分利用线上线下资源开展动员宣传，以幼儿园和中小学为重点，推进生活垃圾分类进校园、进课堂、进教材；积极组织志愿者开展生活垃圾分类相关活动，在社会上形成生活垃圾分类的宣传和主动分类热潮。

可以看出，W市在政策动员上投入了大量资源，从市到区、从政府到社会高度动员，营造了高度重视的氛围，表现出积极作为、敢于担当的精神状态，努力让生活垃圾分类政策落到实处。

（三）目标替代：政策绩效的渐进式实现

生活垃圾分类工作是一项系统性工程，需要有分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的完整链条，前端的分类质量决定着末端分类处理的效率，而且，完善的垃圾处理基础设施、先进的技术条件、单位和个人的分类意识等都影响着此项工作的可持续性。

W市生活垃圾分类政策目标设定得相对较高，在执行中面临不少的障碍，目标替代便是回应绩效压力的重要策略，具体表现为“干湿分类”取代“四分类”，即社区开展生活垃圾分类主抓干垃圾和湿垃圾的分类收集，有害垃圾和其他垃圾暂时搁置。生活垃圾分类的考核评分标准主要是机构设置、制度建立、宣传发动、分类投放和收运的设备是否到位、日常管理和平台建设等内容。根据居民接受程度，首先开展干湿垃圾的分类，降低居民的分类难度，缓解给居民正常生活带来的短期不适应性。

市城管委主张社会化和专业化相结合。社会化就是源头分类，注重培养民众尤其是孩子的分类意识。在居民形成自觉习惯和收集、转运、处理的基础设施成熟以后，再主抓资源的回收利用和长久的生态环境保护，最后全面实现生活垃圾分类的预定目标，建立美丽和谐可持续的城市发展模式。

（四）考核至上：政策执行的导向偏离

W市建立了多主体、多样化、内外兼备的政策执行考核体系，采用制度化的方式明确考核细则和考核内容。为了引起主要领导的重视，市、区两级政府首长都会在每个季度收到地区的排名情况，从而加大了地方政府推行生活垃圾分类的主动性。市城管委将生活垃圾分类的考核成绩列入大城管的加减分项之中，生活垃圾分类成绩是加分项，大城管考核每个区的差距只有零点几分，生活垃圾分类就占两分，所以各个区政府就非常重视。考虑到市生活垃圾分类工作领导小组办公室人员和精力有限，为了充分掌握各区生活垃圾分类的推进情况，市政府还聘请第三方机构，将政府内部考核和专业性考核结合起来。

通过严格的考核方式和有针对性的激励措施，W市生活垃圾分类工作取得了显著成效，实现了市、区两级政府的联动配合，做到了部门之间的分工协调，形成了“全市一盘棋”的工作思路，生活垃圾分类政策成为各级政府和部门的优先事项。正是建立了科学的评估指标，有效避免基层政府选择性执行的路径依赖，将短期绩效与长远绩效相匹配，防止政策执行出现变通，在三年内取得了显著成绩。例如，全市“十二五”期间建成了处理能力达5000吨/天的生活垃圾处理设施，生活垃圾无害化处理总能力达到12000吨/天。截至2019年，全市共建成生活垃圾转运和收集站192座，总转运规模达10645吨/天，试点区域市民知晓率达到100%、市民参与率70%，生活垃圾分类投放准确率50%，垃圾减量率达10%以上。

三、“齐抓共管”绩效偏差的多重逻辑

地方政府通过一系列的变通举措实现了“齐抓共管”的绩效替代。首先，通过成立生活垃圾分类工作领导小组向下级传递出强烈的政策信号，但是这种组织权威取决于关键领导的地位，如果不是“一把手”担任组长，那么就难以产出稳定长期的绩效。其次，地方政府作为上级政府的代理人，在多任务委托下会优先选择那些对绩效要求急迫同时又影响领导晋升的任务，因此就会进行策略性排序，暂时搁置绩效产出不明显、短期难见效的政策目标。同时，公共政策的实现程度受到主要领导者的行为选择以及有限的政策工具选择的影响，决定了地方政府会用短期绩效取代长期宏观目标，用易量化、可操作性强的政策目标取代诸如生态环境保护、资源回收利用这类无法指标化的绩效标准。问题在于，这种替代只是短期的权宜之计，不符合既定的政策预期。因此，必须深入分析查找原因，发现“齐抓共管”绩效偏差的内在逻辑，以便于后续的行动方案优化和既定政策预期的兑现。

（一）关键行动者的身份：正式政治与非正式政治的耦合

我国的行政领导体制实行行政首长负责制，地方各级政府的主要领导对于公共政策的重视程度，很大程度上影响着同级政府部门人力、物力、财力的投入。“在我国社会管理政策制定的过程中，虽然不存在明显的政策企业家，但是政策共同体中的政府官员、研究人员、公众代表等群体也提出了各自的思想和观点，最后形成了具有技术可行性和价值可接受性的社会管理政策。”［8］已有学者同样指出，我国地方政府还存在正式政治和非正式政治的“双轨运作”。“地方政府和基层官员实际上通过正式政治和非正式政治的双轨运作来实现条块协调的治理目标，正式政治体现为以党政系统条块协调为目标的正式化制度构建，非正式政治表达的则是基层官员为了完成工作所使用的非正式的关系资源和行为操作，以及政府组织内部的文化和意识形态资源。”［9］

W市推行生活垃圾分类政策特别强调市政府领导的作用，希望能够借助领导权威充分发动职能部门的配合，通过非正式政治的观念整合，传递出领导高度重视的信号，转化为正式政治的制度和资源支持，更好发挥“齐抓共管”的协同作用。然而，W市生活垃圾分类工作领导小组由分管副市长任组长，领导小组的权威性便有所下降，在开展工作时很难得到其他部门的无条件配合。比如，宣传部、财政局、教育局、文明办等单位并不由该副市长分管，政策动员能力便得不到保障。市城管委作为牵头部门，既缺少财政支持，又没有人员和技术上的保障，只能将政策的执行和落实任务压给区一级。副市长的权威在区级政府能够引起足够重视，借助内外部的考核施加压力。换个角度分析，由于市级的体制机制存在问题，区城管委在争取区政府的职能部门配合时同样存在协同失灵的问题，最终导致W市生活垃圾分类取得的成效受限。

（二）注意力分配：多任务多委托下的偏好选择

“决策主体在面对与决策相关的信息时，理性的限度导致不能同时关注所有的目标、备选方案及其备选方案的后果，进而引发注意力集中于某些方面并忽视另一些方面的信息，即注意力分配。政府官员通过注意力分配，解决常规科层运作中无法有效应对的个性化问题。”［10］地方政府的资源有限，主要领导基于考核、晋升的自利行为，会在多任务情境中，人为地将上级政策进行偏好排序，决定执行和落实的顺序和程度，由此出现注意力分配的现象。

由于2019年第七届世界军人运动会在W市举行，W市的城市形象、基础设施建设、赛事举办效果等等受到全世界的关注，因此，W市委市政府以高标准办好军运会作为市委市政府的首要工作任务，大量的资源优先投入到军运会的筹办，政府官员高度重视，丝毫不敢怠慢。相比而言，推行生活垃圾分类的难度大，对于地方官员的政治影响相对较小。尽管住建部强调生活垃圾分类党委、政府要高度重视，以党建工作为引领，建议从市委到党工委“一把手”亲自抓，层层抓落实。但是，W市的工作重点落在筹办军运会，军运会的显著性、急迫性更高，领导的注意力集中在军运会上自然也是情理之中。在缺少市委市政府主要领导协调的情况下，W市生活垃圾分类政策的执行效果自然可想而知。

（三）避责心理：政策过程中的观望等待

2019年中央分别印发修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部考核工作条例》，对地方政府各级领导干部的工作提出了更高的要求。在越来越严厉的制度环境中，责任下移导致权责不对称，地方政府领导干部出现强烈的避责心理，“以行动者的理性选择为出发点，避责是经由理性计算之后的行为选择，是客观环境对行动意愿的挤压”［11］。

生活垃圾分类政策是一项改革创新，在政策制定和执行过程中面对新问题，需要协调不同部门、不同层级政府甚至不同省份之间的关系，由于缺少可直接利用的经验，必须根据地方实际因地制宜地进行政策创新。事实上，做好生活垃圾分类工作的重点在于再生资源的可回收利用以及有害垃圾的处理。在有害垃圾的处理工作中，由于技术水平不够成熟，配套政策不完善，处理成本相对较高。出于避责的考虑，W市对于有害垃圾的处理采取观望等待的做法，试图等技术成熟后学习其他地区的做法，以此减少考核问责的风险。比如，W市循环经济产业园中有一个危险废物处置中心，目前工程进展缓慢。市领导担心此地环境容量有限，如果周边区域的有害垃圾都在此处理，将会产生安全风险。

（四）角色冲突：政策工具选择的路径依赖

从改革开放至今中国政府的管理模式经历了一个从 “总体支配”到“技术治理”的转变过程，改变了行政体系结构、政府行为模式及其与社会经济诸领域的内在关系。技术治理需要政策工具的创新，在合法性基础上更具有效性。

生活垃圾分类政策涉及公民意识和习惯的培养、社会组织的参与以及政府总体规划的时代性，是一项系统、复杂、长期的工程，必须按部就班制定阶段性目标，并且及时回应政策执行中出现的新问题。由于生活垃圾分类从前端收集到末端处置环节多、链条长，政府无法参与到生活垃圾分类的全过程，因此特许经营、政府购买服务等市场化的运作方式，可以减少政府的微观参与，形成全社会协同共治的工作氛围。然而，W市仍然习惯于政府主导的政策过程，并没有利用人工智能、大数据、云计算等技术手段推行“智慧分类”。

“政府部门职责存在多层次性的特征，部门宏观、微观职责集于一身，往往出现厚微观而轻宏观的行为倾向。”［12］在粗放式管理的传统思维模式下，为了充分行使自由裁量权，政府部门把政策执行纳入自身可控制范围之内，重微观轻宏观，成为生活垃圾分类政策目标偏移的体制原因。这种传统的微观的政策工具能够在短期内达到理想效果，但是有害垃圾的分类处理和可回收垃圾的循环利用都需要更新技术手段，指令性和强制性的管理模式并不能实现垃圾分类改革的整体绩效目标。

四、让“齐抓共管”更加高效：走向精细化治理之路

“齐抓共管”式治理机制设计的初衷是整合分散的资源，搭建起协同治理的平台，增强上下级政府之间、同级政府各个部门之间工作的一致性，完成一些单靠个别部门难以完成的重大政策改革，提高政策执行的有效性。因此，有必要化解“齐抓共管”式治理的纵向高效而横向失灵的困境，建立运转有效的协同机制，进而减轻“齐抓共管”的消极影响。

（一）实现政策科学性与可行性的统一

在公共决策中，可以通过智库咨询、大数据、政策仿真与实验提高政策的科学性，尤其是在重大政策出台前反复论证和科学评估，减少模糊性空间。然而，政策科学性并不能代表政策有效性。地方政府面临的政策环境各不相同，财权与事权相匹配的难度很大，时常出现“选择性执行”“象征性执行”“目标变异”等策略性执行现象，削弱了政策科学性的积极作用。因此，需要赋予地方政府更大的自主权，同时降低对绩效产出紧迫性的要求，避免“一刀切”式的考核手段，防止地方政府的形式主义倾向，着眼于公民满意度的提高和社会环境的改善。具体而言，放慢46个重点城市绩效考核的节奏，允许其进一步积累经验，将不同类型城市的经验进行整合归纳，形成差异化的政策经验库。在政策扩散阶段，让地方政府因地制宜开展政策学习，在经济、社会和资源禀赋相近的基础上推进政策过程。因此，政策科学性实现的是自上而下的统一性，有效性体现出自下而上的差异性，在利用现代技术手段保证政策科学性的同时，不能忽视地方政府的实际执行条件，从而实现科学性与有效性的统一，积累政策制定与执行的差异化经验。

（二）形成“领导高度重视”的注意力分配机制

“领导高度重视是公共治理的一种有效形式，以领导对事件的关注推动政府官员着力于解决相关事件，实现治理的有效性。”［13］在中国公共管理实践中，领导高度重视式治理形成了相对常态的工作机制，在治理工具的组合上相对稳定，如领导挂帅、部门协作、财政支持、重视结果考核等内容。“工作好不好，关键看领导”，社会问题能否进入政策议程往往更多取决于地方政府领导的重视程度，能够减少“政策之窗”的开启时间，把各个部门的精力从常规任务迅速集中到专项任务上。一旦某项并不紧急的工作得到领导的高度关注，就会出现“上有所好，下必甚焉”的情形，下级政府势必基于避责或者邀功的导向，主动服从领导的注意力分配。W市生活垃圾分类政策还有很大的提升空间，如将生活垃圾分类工作领导小组升格为由市委书记或者市长担任组长，向下级部门传递市委市政府领导高度重视的信号。由于市委书记和市长手中领导权集中，所以在打破部门壁垒，实现资源的跨部门调动时，面对的压力比副市长小得多，推行工作效率高、运行畅通。同时为了防止“灭火式组织文化”的潜在效应，要构建起生活垃圾分类工作领导小组工作的常态化、稳定化运行机制，实现生活垃圾分类政策从追求短期显著绩效到长远社会意义的转变。

（三）发挥政绩共容体的激励效应

在目标责任制和压力型体制下，同级政府职能部门各司其职，协同失灵的主要原因在于缺少合作的动力。绩效考核重点在于部门常规任务的完成效果，对于“齐抓共管”要求内的从属性任务没有明确的考核压力。而且，政策弹性的存在更加剧了部门合作的困难。事实上，精细化治理与“模糊性语言”难以兼容，要发挥部门协同效应首先就要明晰绩效考核的指标，推行生活垃圾分类政策解决完组织权威后，领导小组针对各个职能部门的配合程度，需要根据不同部门的属性，制定可量化、可操作性的指标，进而促使部门主动寻求合作，搭建政绩共容体框架，形成“一荣俱荣，一损俱损”的价值认同。毕竟“理性的政府部门会结成政绩共容体，建立合作框架，推动实质性合作，从而缓解组织任务与组织资源的紧张关系，最大限度地创造政绩”［14］。

（四）治理工具和理念的主动创新

政府作用的发挥取决于其在与社会环境的互动中能否得到公众的正当性支持。公共政策涉及的利益群体越来越多，公民的关注焦点更为集中，对政府执行政策的手段和方式更为关注，不仅关注政策过程，同样聚焦政策结果。传统的管制型工具难以适应复杂经济、社会、文化环境的要求。2019年国务院政府工作报告提出“加强和创新社会治理，推动社会治理重心向基层下移，推广促进社会和谐的‘枫桥经验’，构建城乡社区治理新格局”。因此，“要维系强大和走向更强，粗略管理是无力的；要防护脆弱和缓解矛盾，粗略管理是危险的。于是从粗略管理走向精准管理，便成为现代政府实施社会治理的必然要求”［15］。

生活垃圾分类政策的推行单靠政府行政指令只能在短期内实现覆盖率的目标，政府对于末端的分类处置和资源回收利用却鞭长莫及。生活垃圾分类从前端到末端的处理要求精准，这就要求以社区为单元，动员志愿组织、业主委员会、环卫工人做好精准分类，政府只需要提供业务指导和财政支持，不需要投入到具体的执行当中。同时，“智慧分类”有其显著的优势，节省了公民的时间和转运的成本，政府及时有效的监督能够减少企业经济人角色带来的损失。生活垃圾分类最终目的是实现资源再回收利用，通过分类处理转化实现二次利用，政府直接经营末端处理厂的问题显而易见，可以通过特许经营的方式进行市场化运作，让政府抽身出来做好市场监管，提供制度约束和经费支持。目前，W市在生活垃圾分类政策执行中正在逐步尝试市场化、社会化的治理模式，但受限于粗放式管理的思维，政府担心权力分散，难以控制社会组织的发育程度，还是不能放开手脚，充分发挥市场和社会的积极作用。因此，做好垃圾分类工作，除了体制上的创新之外还要理念上的创新。

综上所述，顶层设计和高位推动的压力以及科层制的行政体制结构决定了“齐抓共管”式治理模式的有效性，借助组织权威和领导权威，通过激励考核使下级政府保持与上级政府政策目标的高度一致，整合零散在各政府组成部门间的资源和技术，提高政府治理的工具绩效。不可否认，“齐抓共管”式治理方式作为一种协同治理的创新，本身存在一定的制度和技术缺陷，加剧了部门之间的博弈，在为社会提供公共服务时，受到内外部环境的制约，难以充分满足社会治理的需要，甚至会在政策执行过程中受到粗放式管理思维的束缚，不能很好地解决改革渐进性与显性绩效的冲突，使得政策目标的实现高度依赖于主要领导的注意力分配，在精细化治理上尚且缺少转型的动力和实现路径。因此，在推动社会治理重心向基层转移，加强和创新社会治理的背景下，去粗取精，完善“齐抓共管”式治理的体制机制，克服内在弊端，是转变政府职能、提升治理绩效的应有之义。