《突发事件应对法》面临的新挑战与修改着力点

钟雯彬

每一次人类的重大灾难，都是对国家制度和国家治理能力的考验，都必然对国家治理产生深刻影响，并促使国家制度和国家治理的进一步改革。新冠肺炎疫情（COVID-19）不仅是新中国成立以来面临最为严峻的一次公共卫生事件，也成为全球百年难遇的严峻公共危机事件。能否成为实质性进步的历史关键点，取决于我们是否抓住了这次制度变革的机会，深入反思一些关键问题，做出一系列深层次改革，推动“一次性危机治理”向“可持续治理”转化［1］。作为最早走出疫情危急状态的大国，中国接下来将会面对极其复杂的局面，需要抓紧时间，针对这次疫情暴露出来的弱项和不足，深刻反思，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，谋划有关制度构建和立法完善，以防止问题再次发生，或者在挑战来临时，依法应对，处变不惊。

一、《突发事件应对法》的立法初衷与实施成效分析

我国现行应急管理基本法——《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）缘起17年前的另一场公共卫生事件。2003年“非典”疫情暴发和扩散，严重暴露了当时我国突发事件应对领域立法分散、实施中统筹不力、协调不足、配合不够等问题。“非典”疫情之后，为对分散的应急法律制度和法律体制进行整合，更重要的是，为推进我国的应急管理现代化与法治化进程，《突发事件应对法》应时而生。

2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《突发事件应对法》，自2007年11月1日起正式施行。该法共7章70条，明确了突发事件的内涵外延、法律调整范围以及应当遵循的法治原则，确立了突发事件应急管理体制，建立了一个比较系统的包含预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等方面内容的应对突发事件制度体系，并与宪法规定的紧急状态制度和有关突发事件应急管理的其他法律作了衔接。根据当时我国应急管理体系建设的实践，该法对已经形成或正在建设的体制、机制和制度予以明确和固化，实现了应对活动从个别调整向规范调整转变。同时，针对我国突发事件应对缺乏系统规划，注重被动反应，治标不治本的弊病，采用了分章节对各类应急活动主体在不同阶段职责进行安排的立法体例，使各类主体的活动能够覆盖到突发事件发生、发展直至完结的整个过程，实现对突发事件的全过程管理。

这是中国第一部应对各类突发事件的综合性法律，全面、系统地规范了应对突发事件的活动，为应对各类突发事件提供了比较充分、有力的法律依据。它的施行标志着中国规范应对突发事件行为基本法律制度的确立，对于提高全社会应对突发事件的能力，及时有效地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，都具有重要意义。《突发事件应对法》的颁布实施，是我国突发事件应对工作不断成熟的经验总结，也是我国应急法律制度走向法制统一的标志。经过多年努力，我国已经初步形成了以宪法为根本，以《突发事件应对法》为基础，以相关单行法、行政法规、行政规章、应急预案等为依托的应急管理法律体系。在这个法律体系的支持和保障下，全社会依法防范突发事件和处置各类突发事件的能力显著提高，各级政府、公务员和社会公众履行法定责任和义务的自觉性、主动性切实增强，应急管理工作取得了引人瞩目的成效。

但是，《突发事件应对法》在实施过程中，特别是在应对近年来我国遭遇的几个特大突发事件的过程中，也暴露出一些法律自身的不完善和实施过程中效果不尽如人意的问题。这次世纪疫情大考，在充分彰显中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势的同时，也充分暴露出我国公共卫生领域、应急管理领域法治建设的一些问题和不足。疫情发生后，全国和地方各级人大常委会、各级政府虽陆续出台一系列即时法律规定，客观上大体满足疫情防控的紧迫性所需，但我们也应清醒看到，面对依法战“疫”的巨大现实需求，现有的法律法规体系尚未达到系统完备、有机协调、保障有力、运行有效的预期。其中，《突发事件应对法》作为应急管理基本法，其运行实效在此次疫情应对中受到集中检验，并面临一系列新形势新要求的挑战与冲击，引人关注，由此引发了各界对该法修订的呼吁。据悉，目前，作为特殊时期的特殊修法，《突发事件应对法》的修改已被紧急列入了全国人大的修法议程，2020年4月24日，全国人大正式启动了《突发事件应对法》的修改工作。

二、新冠肺炎疫情对《突发事件应对法》的主要挑战

此次新冠肺炎疫情应对集中暴露出现行应急法律体系中尚待改善之处，也是长期以来制约我国应急管理事业发展的难点与痛点，具有系统性、关联性、阶段性特征。一方面，需要进行全面反思，加强前瞻性思考和整体性统筹，需要进行战略性、综合类制度构建。碎片化小修小改有关立法，解决不了制约应急管理事业长远发展的结构性系统性症结。但是另一方面，因受制于特殊修法的资源、时限、程序等因素，全面大改难度较大。因此，需要聚焦重点，深入思考并准确把握新冠肺炎疫情对《突发事件应对法》的主要挑战与冲击，以一带万，纲举目张，有针对性地设计出制度优化方案。找准问题，对症下药，是现阶段系统提升我国应急管理治理体系的关键，也是通过发挥制度优势带动解决应急管理治理能力增长的关键。

宏观而言，聚焦关键，新冠肺炎疫情对《突发事件应对法》的挑战在三个方面尤为突出：

（一）冲击了立法理念中的底线思维不足问题

新冠肺炎疫情对《突发事件应对法》的挑战在立法理念上尤为突出，集中体现在现有立法底线思维不够，没有充分考虑到类似此类大灾大疫的极端情况，尚无有力的制度支持与准备。

《突发事件应对法》实施13年来，经受了一系列重大突发事件和灾害事故的考验，对四大类灾害事故与事件实施专业化管理和全过程管理，能够较好地应对一般性质常规突发事件，被证明是符合国情、基本可行的。但是，此次世纪疫情的严重性与复杂性远远超出以往的认知，其凸显的全球冲击力、全域性威胁性、高度不确定性、紧急性和复杂性，从全球史的角度看，已构成人类在和平状态下最严重的“全球性危机”［2］，对各国既有的治理体系，尤其是应急管理体系形成了强烈冲击。与此同时，高度不确定性、全面性、长期性和复杂性的应对也进一步放大了既有常规应急管理中的不足与短板。中国作为第一波疫情暴发的受害国，面对这种全新未知病毒，在严重缺乏基本信息与认识的情况下被迫冲在最前线紧急应对，现有法律制度与法律措施支持力度单薄的短板尤显突出。

我国启动了举国体制加战时体制的“战疫体制”，密集采取了一系列“急事急办”“特事特办”的超常规措施，国家和地方普遍以“战时状态”来进行广泛的社会动员、约束各类社会成员的行为，以“战时措施”称谓各类应急措施的性质，解释应急措施的正当性和合法性。这种高度集中统一、全国一盘棋的模式，打疫情仗是有效的。但是，《突发事件应对法》的适用效果不够理想，既有的“法律实施的淡漠迟钝”［3］现象更加凸显放大，也是事实。这说明，类似此次新冠肺炎疫情的发生概率极低、灾难性后果又极大的突发事件的应急管理，常规应急管理的措施无从有效应对，现有的法律尚无有力的制度支持与准备，需要配置一个更有效的法律框架、原则、机制与措施，调整特殊状态下的社会关系。

法律实施效果不理想的原因有多方面。此次疫情暴露出的最主要症结在于以《突发事件应对法》为基本法的国家应急管理法律体系的底线思维还不够突出，对非常规突发事件的研判不够，对其衍生演变以及跨界领域等规律与特征认识不足，对危害所带来的连锁反应缺乏认识；应对的制度设计与制度准备与疫情防控现实需求有距离。究其根源，很大程度上与应急管理领域立法过于固守立法滞后性理念有关。立法本来就是在滞后性与前瞻性中寻求平衡，既解决已经出现的突出问题，又对未来可能出现的比较严重的问题进行预先的制度设计，并发挥法律的引导功能。由于应急管理法律调整的是与常态行政管理不一样的突发性事件，集中立法资源重点解决现实中已出现或者比较急需解决的问题固然重要，但是充分考虑风险治理特点，留足制度设计冗余为发生概率相对较低，但危害后果非常严重的极端非常规事件提供制度准备也同样重要。立法理念与立法模式应当充分考虑突发事件与常态管理不一样的特质。

《突发事件应对法》面对大灾大疫时底线思维理念不足，主要表现在以下几个方面：

1.没有进一步区分常规应急管理与非常规应急管理，并设计出不同的法律调整框架。随着近年来巨灾频发，兼具小概率与大危害的非常规突发事件越来越呈现复杂弥散跨界演变的特征，其应对活动与常规突发事件有着截然不同的要求，且多半没有现存的经验教训可供参照借鉴。笼统适用同一套制度措施，对常规应急管理而言或者用力过猛，浪费资源，或者一刀切，不能统筹灾害减缓与经济社会平衡发展；对非常规应急管理而言，或者措施不力、方法不够，或者于法无据、法外寻策。

2.《紧急状态法》或者“紧急状态”专章的缺失，宪法确立的紧急状态制度无法实质性落地。应急管理基本法层面存在重大空白，缺乏对特别严重的非常规应急管理进行有效调整的措施和手段，近年来在有关特大突发事件应对中，弊端日显。此次“战”疫，更加突出。全国各地被迫采取了最全面最严厉的管制措施，其中一些超出《突发事件应对法》的应急措施范围，大幅限制了公民的人身自由等基本权利，如果不能在法律层面得到确认和规制，容易引发合法性质疑，对高效解决极端事态也十分不利。如何在控制局面和依法办事之间做到两全其美，在最快、最有效地消除紧急状态与最大可能或最大限度地保护公民基本权利之间保持适度的平衡，既是衡量一个国家是否真正兑现法治的试金石，也是衡量一个政府是否具有高超治理水平的检测器。需要有明确的法律提前予以妥善安排和精心设计。

3.对极端事件的峰值需求估计不足，没有预留制度空间，没有足够的安全冗余，巨灾应对能力短板突出。以应急物资保障为例，过去我国的应急物资保障的范围和时间，主要以常规应急管理的规模来设计与准备，虽有冗余，但还远远没有考虑到像武汉那样的上千万人口特大城市封城，以及波及十几亿人的全国社区防控等紧急事态且持续数月长时间的极端需求。在类似本次疫情这样规模与当量的紧急状态下，如何建立有战略、有规划、有弹性的物资保障体系，确保国家和地方最大能力和最低底线的物资保障能力，急需破题。

目前，我国疫情防控进入“下半场”，呈现常态化防控态势。疫情的长期存在，国家治理思路应当从注重增长思维转向注重底线思维。如果疫情持续时间足够长，整个国家治理面临的主要问题不再仅是增长问题，而是安全问题。这就要求国家治理不仅需要考虑发展，更要强调底线思维，高度重视并提升和弥补影响国家安全的能力。加上2003年的非典，20世纪初我国两次遭受重大疫情冲击，公共安全面临的风险和挑战严峻复杂，传统安全和非传统安全风险高度聚集、相互交织，应急处置不当可能催生政治安全风险，影响国家安全。需要我们进一步强化底线思维，凡事从最坏处着眼，做最充分的准备，朝好的方向努力，争取最好的结果，以此来明晰立身之本和发展方向，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作。

（二）凸显了制度架构中的统筹性和综合协调性不足症结

《突发事件应对法》建立的统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，在十多年的运行中发挥了重要作用，但是一直存在全灾种管理与全过程管理难以兼容的问题。2018年党和国家机构改革中应急管理部正式成立，标志着中国应急管理工作从“条块分割”向“综合性、专业化”转型。国家继续强化了“分类管理”模式，将“突发自然灾害事件和突发生产安全事故”的应急管理事务交由新成立的应急管理部，“突发公共卫生事件”由国家卫健委负责应对，“突发生态环境事件”由生态环境部负责处置，“社会公共安全事件”由政法委牵头应对。应急管理部的成立实际上是以全灾种管理上适度的“退”换取全过程管理上的“进”［4］。经过2年多的不断调整和适应，应急管理部开始逐渐构架起管控相关灾害和处置的国家应急管理框架，表现和成效总体不错。物理整合后综合与专业部门责任边界矛盾逐渐暴露，地方属地管理的责任与国家统一指挥的摩擦也时有发生。加之应急管理部门定位不够明确，综合协调力度有所弱化，存在“防”与“救”、综合与专业、牵头与支撑关系不明确，指挥体系不够清晰，各部门之间职责界限不清，以及横向联动协调机制不畅的问题，凸显了应急管理体制的专业性增强，但统筹性和综合协调性不足的症结。

应急管理体制架构是应急管理的关键与基础。《突发事件应对法》现行条文在此重要板块中的症结集中在：

一是缺乏对应急管理综合协调的具体规定。《突发事件应对法》目前尚没有明确的实施部门，大多职责性义务性条款的主体是各级政府，在实践中也多由各级政府负责落实，如果没有牵头抓总的实施主体，一些工作容易落空。此外，现代灾害事故的耦合性和经济社会的连锁性，决定了灾害应对，尤其是高度复杂影响面大的突发事件应对，绝对不是单一部门的工作，需要国家应急体系层面的全面调动和协调。一些重特大突发事件可能是几类事件的叠加、演变，各个职能部门的应急工作需要全局、有力、高效的指导、督促。机构改革两年下来，各部门分类管理推进落实顺利，但缺乏总体、全局的抓手。虽然此次疫情应对中联防联控机制发挥了重大作用，但是该机制尚无明确具体的法律支撑，法治权威不足、职责不够明确。

二是应急指挥机制的规定不够完善，有关部门的职责不够明确。此次新冠肺炎疫情的防治和保障过程中集中暴露出这些弊端，国家不得不启动最高级别的“举国体制加战时体制”，采取了一系列特殊情势下的非常态应急管理举措。这些问题和短板更加凸显了统一指挥、综合保障，以及专业处置、属地责任之间的协同和矛盾关系，需要我们认真思考应急管理部门的“全灾种、大应急”定位如何在国家大灾大难全民抗疫中予以体现。

三是没有及时回应机构改革的变化形势，缺乏对应急管理部门的准确定位。应急管理部门在突发事件处置过程中的角色应当具有多重性：在自然灾害和事故灾害中的主责主业角色，在另外两大类的突发事件应对中依法（或者依授权）代表各级党委政府承担的综合协调角色。此外，中央和地方层面如何充分发挥好常设应急机构作用，处理好与联防联控工作机制下各相关部门关系等问题也值得进一步探讨。

（三）放大了法律实施中的实效性不足弊端

《突发事件应对法》受限于其出台背景，以及应急管理事业发展阶段性特点，执法主体不明确，加之原则性、概括性条款居多，在应急管理实践中也多次暴露出针对性和可操作性不足的问题，亟须修订完善。特别是2018年机构改革后，该法与当前应急管理的新体制新机制还不能完全适应。此次新冠肺炎疫情应对，再次集中暴露出该法实施中的一些问题。主要体现在以下几个方面：

一是法律规则之间衔接不好，甚至冲突。《突发事件应对法》与现行应急管理法律体系各部分的相容性、一致性还需要提高，存在着不协调，互有交叉和冲突，以及相关配套立法缺失或滞后等问题，容易造成法律适用上的混乱，影响有效执行。例如，在突发事件信息发布方面，虽然《突发事件应对法》对应急信息的发布明确了“统一、准确、及时”的规定和要求。但目前规定有突发事件事态发展和应急处置工作信息内容的几部法律、法规中，因立法时间前后不一和部门立法的缺陷，使得有关应急信息发布主体、信息传输渠道等的规定不尽一致，为应急处置工作的顺利开展带来了障碍。在预警制度上，《突发事件应对法》第四十三条规定的“县级以上地方各级人民政府”“发布相应级别的警报”，与《传染病防治法》第十九条规定的“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府”“及时发出传染病预警，根据情况予以公布”明显相矛盾。在紧急征用制度上，《突发事件应对法》第十二条规定的“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产”，也与《传染病防治法》第四十五条规定的“国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”不协调。此外，《突发事件应对法》赋予各级政府在应对重大突发公共卫生事件中可以采取必要措施的权力，但是，面对突如其来的疫情初期，有的地方政府在做出防控疫病输出的重大决策时，仍然迟疑犹豫。这其中既有责任担当的问题，也有法律规定失之粗放与冲突的问题。

二是风险治理和全流程管理的制度设计不足，重事中处置，轻事前预防和事后救助补偿。新时代应急管理更加强调风险管理、安全管理与应急管理全面融合的全流程风险治理。《突发事件应对法》虽然在一定程度上改变了之前分散立法偏重事中处置状况，但预防为主，关口前移的风险治理理念还不够突出，仍然欠缺对事后的恢复、重建和救助的具体规定，需要健全全程管理、风险治理的运行机制。

三是非政府性力量参与不足。现行立法对如何调动社会力量，如何充分发挥公民自救的作用，只有一些原则性规定。实践中，金融保险机构、慈善机构、志愿者组织、行业协会、大型企业等非政府性机构、单位在突发事件的预防、应对、处置和救助方面尚未发挥最大功效。如何建立社会力量和市场力量有序参与应急管理的机制，还需要设计更加具体的措施。

四是应急管理的权力监督机制和公民权利救济机制不够完善。分散型的应急管理机制很容易使政府在处理突发事件中的自由裁量权过大，现行立法虽然授予了政府相关部门紧急处置权力，但是忽视了对紧急处置权力的控制和对紧急处置权力造成的伤害后果的救济途径。权利保障的立法目的不够清晰，权利保障制度不够充分，权利保障标准不明确，很容易造成公民权利在应急时遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。

五是存在许多重要制度的空白或者不健全，无法满足应急管理改革发展需要以及大灾大疫应对的现实。此次疫情应对中比较突出的是缺少对应急资源整合统筹的规定，对应急措施的启动与结束的规定，对涵盖监测预警、物资储备、物流保障等信息要素的统一指挥平台的规定。此外，对社会公众法律义务和法律责任规定不明确，灾害救助、灾害保险、应急征收征用及其补偿等诸多制度还存在空白，疫情应对中的许多问题无法可依。

六是立法质量和可操作性有待提高。措施不实一直是《突发事件应对法》被诟病的主要原因。一些突发事件应急处理方法的可操作性不强，一些措施因缺乏严密性和前瞻性而使得针对性不强。

三、《突发事件应对法》修改的着力点

在新冠肺炎疫情防控已经取得了重要战略性成果的窗口期，需要冷静下来，思考哪些好的制度应该继续坚持，哪些是要弥补的漏洞与短板，哪些是要克服解决的问题，加大前瞻性研究，为未来可能出现的问题提供制度准备，积极发挥制度增强人类行动的预期性的功能，奠定国家应急管理体系与应急管理能力现代化的法治基础。

这次修法时间紧迫，任务重，既要讲质量，又要讲效率，达到务实管用的效果。《突发事件应对法》立足于国内外长期应急实践经验与规律的总结，形成的预防为主、预防与应急相结合、风险评估体系、预案管理机制，分类、分级、分阶段应对突发事件的基本规则，与突发事件应对中关口前移、重心下移等重要原则，经实践检验是符合国情，适应现实需求的，对此我们应该悉心秉承，守正创新。总体而言，应当坚持“三不变”的原则：保持调整范围不变，仍然涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发事件；保持框架结构不变，仍然维持“预防准备、监测预警、处置救援、恢复重建”四大基本环节的总体架构；保持核心制度基本不变，并进一步丰富完善细化。在“三不变”前提下，坚持问题导向，针对此次新冠肺炎疫情应对暴露出的三个方面的突出问题，聚焦三个方面内容修改：一是提升理念，完善体制机制。二是堵漏洞，填空白，根据改革和实践需要，新增补齐有关制度措施。三是补短板，强弱项，针对有关制度优化、细化、实化、具体化，以便操作，增加实效。集中立法资源，解决关键问题。一些暂时不具备修订条件和基础的内容，可以考虑在进一步推动相关改革的进程中，逐步有序修订，总之，要不断在法治下推进改革，在改革中完善法治。

（一）提升理念，完善体制机制

1.进一步强化底线思维。党的十八大以来，习近平多次强调要坚持底线思维、增强忧患意识、防范风险挑战，重点防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险。应对各类“黑天鹅”事件应当成为国家应急管理工作的重要目标。在今年的全国两会上，习近平又作出“必须在一个更加不稳定不确定的世界中谋求我国发展”的最新判断。［5］这是此次修法面临的客观形势和风险挑战，需要用法律的手段予以有效回应与防范化解。

事实上，底线思维的原则与理念近年来被置于应急管理的重要地位，已成为各方共识。需要写入法律，贯穿到整个制度体系，并融入法律实施全过程。因此，《突发事件应对法》的修改站位要高，不能立足于“部门法”，也不能仅局限于一般常规应急管理。要进一步强化底线思维，不止于政治动员，更要体现法治权威，体现适度超前立法理念。要认真做好分析研判，搞清楚底线在哪里、风险在哪里，最坏的情况是什么，把困难和挑战估计得充分一些，把法律制度设计得周密一些，积极寻求规避系统性风险、化解复杂矛盾、谋求创新发展的路径和方法，做到主动应变、有守有为，将底线思维转化为具体的行动，掌握防控和化解风险的主动权，牢牢守住底线。习近平在浙江期间，曾提出突发事件应对中要“宁可十防九空、不可失防万一”“宁可事前听骂声、不能事后听哭声”“宁可信其有、不可信其无”“宁可信其重、不可信其轻”。这都体现出风险治理的基本规律，因此，修法时，对特别重大复杂的非常规突发事件要构建相对完整的制度框架，在制度设计上预设极限情景下的接口与措施储备。

在立法模式上，要充分认识常规突发事件应对与非常规突发事件应对的特征，分类区别调整。应当进一步研判巨灾应对特点与规律，区别不同事件的不同应对状态，设计不同的启动程序与应对制度。应当按照严重程度、冲击力、危害性以及不确定性等等，将现行突发事件应对分为常规应急管理与非常规应急管理，分类管理，分级启用，精准应对。一旦出现概率虽小，但危害性大、演变迅速、不确定性大，对社会运行产生严重威胁，采取常规应急管理措施已不足以消除或者控制、减轻危害的事件，启动非常规应急管理法律制度，以统一领导、集中指挥、综合协调为特征，必要时启动举国体制。对常规突发事件应对，则继续发挥现行《突发事件应对法》确立的以分级分类、专业应对、属地管理为主的工作体制。

如何在修法时调整立法模式呢？有两个思路可供考虑：

一是在全面修改现行《突发事件应对法》时更名为《应急管理法》，同时，回应特大突发事件应对现实需求，抓紧制定《紧急状态法》。《应急管理法》立足调整常规应急管理，作为应急管理一般法、综合法，与拟建议制定的《紧急状态法》分工协作，围绕提升国家治理能力与治理体系现代化，统筹加快我国应急管理法律体系的完善，提升综合应急治理能力。《紧急状态法》立足调整特别重大突发事件应对等非常规应急管理，可成为应急法律体系之中上可以落实宪法规定、下可以衔接《应急管理法》的基本法、综合法，统筹推进统一、系统、协调的应急法律体系的构建。

二是在《突发事件应对法》第六十九条基础上，研究建立紧急状态相关制度，设专章予以明确规定。不仅要将《突发事件应对法》中涉及紧急状态的相关内容细化明确，还应尽可能整合有关法律分散规定的涉及突发事件紧急应对的内容，或者设计出合理有效的制度接口，形成可操作的一揽子框架制度，确保宪法有关紧急状态规定的实施。总之，要与宪法规定的紧急状态紧密衔接，对极端复杂状态下的非常规应急管理预留法律调整空间，进行制度储备。赋予政府应对特别重大突发事件等非常规应急措施的合法性，以便更果断地化解危机，尽快恢复社会秩序；同时，在法律层面（特别是程序法上）规制政府权力，保护公民合法权益。

2.提升与更新应急管理理念。《突发事件应对法》的修改理念要新，视野要广，应当充分借鉴吸收应急管理的最新理念，科学借鉴其他国家在应急管理中的有益做法和经验教训，兼收并蓄。要重点突出与提炼以下两个方面的理念：

一是要突出风险治理理念，完善全过程的风险治理法律制度。风险治理是应急管理的前哨和起点，也是应急管理的第一道防线，改变了传统应急管理对突发事件采取的“刺激-反应”被动型管理模式。现代社会已进入风险社会，应急管理工作的重点要从事件应对转到风险治理，从保护现状转向计划未来，从原则上实现应急管理现代化治理的重点转移。要通过具体的法律制度构建，切实推动政府的工作关注点向规制风险、维护安全方面转移，给予安全、民生等价值以更多的权重。要突出风险防范，包括建立全过程风险管控制度，有效发挥应急预案的牵引作用，健全突发事件信息管理系统建设，拓宽信息来源途径，建立精准高效的预警信息发布机制等。

二是进一步提炼梳理新时代公共安全与应急管理的指导思想、基本原则、基本制度，总结其中成熟的、行之有效的部分，通过立法予以固化与深化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对应急管理工作高度重视，习近平对应急管理作了全方位、立体式的深入阐述，形成了习近平关于应急管理的重要思想。这是指导新时代应急管理工作的科学理论，是建设中国特色应急管理法律法规体系的根本指南。建议将习近平这些年在公共安全和应急管理方面提出的若干重要思想，及时补充写进。如“两个坚持、三个转变”（坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变），以及坚持总体国家安全观，坚持以人民为中心和安全发展，弘扬“生命至上、安全第一”，等等。这些理念的落实，都需要通过一系列法律制度设计来予以实现。

3.强化应急管理领导体制与完善应急管理工作体制。应当针对疫情应对中凸显的统筹性和综合协调性不足的症结，强化应急管理领导体制，明确法律实施主体，完善应急管理工作体制，以构建形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、左右协同、内外互动、平战结合、功能完备的组织架构。

一是要强化领导体制。要在充分吸收党和国家机构改革成果的基础上，突出党对突发事件应对的集中统一领导，建立集中统一、高效权威的国家突发事件应急管理领导体制。国家层面应当构建权威高效的重特大突发事件的常设机构，发挥制度中权力主体的核心作用。而且，相对固定的领导机构能覆盖前期风险防控、中期响应和后期学习。具体而言，建议进一步明确中央和地方各级党政部门设立跨部门的应急管理委员会，平时负责制定应急管理重大政策，领导协调推动风险防范和应急管理体系和能力建设工作；重特大灾害事故发生后，转化成为应急指挥总部，代表党中央、国务院和地方各级党政部门组织应急处置工作，保证政令畅通、协调有力、指挥高效。

二是要进一步明确政府及其部门职责。突发事件的应急管理工作需要快速反应，明确不同部门的职责是有效应对的组织基础。《突发事件应对法》对政府及其部门之间的关系只采用原则性规定，没有明确规定中央政府与地方政府的职责，以及地方政府之间、部门之间的职责。修法时应当在区分事件类别明确法律实施主体的基础上，明确综合事件应对的牵头部门，切实解决应急行政执法体系不健全的问题，并健全分类分级、条块结合的网络管理体制。既发挥好应急管理、自然资源、气象水利、生态环境、交通运输、住房和城乡建设、卫生健康、公安、民政等部门的职能优势，又发挥好各级应急管理议事协调机构的牵头抓总作用。

三是进一步理顺中央和地方职责关系，充分发挥中央和地方两个积极性。在完善统一高效的国家综合应急管理指挥体系的同时，给地方政府在应急管理体系设计方面留出充分的创新空间。建议细化分级响应，根据事件级别确定国家、省、市、县各级党委政府的响应职责。

4.建立高效灵活的跨域应急协作联动机制。突发事件是人类社会面临的共同灾难，需要调动各方面力量进行充分协作，在各自领域发挥其独特作用，以最少的成本将损失降至最低。建立强有力的制度保障，是应急协作有效运行的前提。应当大力推进地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的跨域协作，建立完善社会力量参与应急救援的法规制度。

第一，在建立健全齐抓共管、协同配合的灾害事故防范治理机制的基础上，进一步明确全流程全链条管理中各责任主体的职责权限，以及相应的分工、协作、配合。第二，进一步补充完善应急联动机制。加强中央和地方政府构建统分结合的权力配置体制，确保常规与非常规状态下权力能够实现快速地集中与下放，强化整体行动的能力，发挥联动应急的效应。完善跨域协作机制配套制度，建立动态化、分布式决策领导体制，建立会商研判、指挥协调、协同响应等制度，建立军地应急救援联动机制。第三，明确全国一盘棋的社会动员机制。建议进一步补充完善《突发事件应对法》原有的社会动员机制，要在继续发挥集中力量办大事制度优势、发挥各级党委和政府坚强领导作用的同时，更好地开展全民预防工作，提高公众的安全意识和应急能力，进一步夯实应急管理的社会基础。按照“优化、协同、高效”的原则，构建政府与企业、社会组织间的合作机制，真正形成多层次、全方位、宽领域的协作网络。第四，制定突发事件应对中的行政协助制度，包括将行政协助明确为被请求机关的义务，明确协助发生的情形、协助产生的费用负担、协助产生的法律责任承担等内容。第五，通过建立健全应急协作制度，明确开展应急队伍系统作战训练演练、制定共享共通的应急通信与信息系统标准等途径，提高应急协作的程序化、制度化和规范化水平。

（二）堵漏洞、填空白，新增补齐相关制度措施

在处理好应急管理基本法、综合法与专业法、特别法有机协调关系的基础上，新增补齐急需的有关法律制度，解决实践中出现的真空、失控、遗漏和无序，形成有机协调、相互配合、严密有序的应急管理法律制度防护网络。针对此次新冠肺炎疫情应对，有几个方面的补漏工作比较急迫：

1.建立关于应急保障方面的法律制度。打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战，医疗物资保障与有关应急物资保障、应急投入是重要基础支撑，要加强顶层设计。建议修法时增设应急保障专章，建立立足底线、运转高效的应急投入与资源保障体系。提升资源的整合与调度能力，统一调度各类突发事件应急管理资源，确保联动应急管理所需要的人、财、物等各类应急资源足量、及时到位。一方面进一步明确应急投入、预算安排、应急战略与规划、应急产业等相关规定，将其纳入经济社会发展规划之中，并使应急经费预算的增长与当地经济发展情况相适应，从制度上确保全社会风险治理能力提升以及应急管理基层基础建设所需；另一方面细化《突发事件应对法》第三十二条规定，构建实物储备、合同储备、能力储备等多样化储备体系，按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的要求，建立国家统一的应急物资采购供应体系。完善应急资源紧急调度和跨区域调度机制，建立短期短缺物资集中生产调度机制。此外，还应当明确民间生产与储备有序纳入国家应急物资保障体系的相关规定，形成政府、市场、社会之间的有机互动互补，建立政府主导、市场运营的应急物资保障信息服务公众平台，让社会成员随时可以通过平台获得所需信息和帮助。

2.健全突发事件的救助、补偿以及征用等制度。针对我国有关突发事件处置方面的救助、补偿、征用等规定相对欠缺的现实，应当抓紧补充完善有关规定，在《突发事件应对法》第十二条和第五十二条应急征用原则性规定的基础上，进一步明确应急征用的征用主体、征用对象、征用区域（包括跨区域征用）、应急征用的审批和实施程序、补偿原则与救济途径等内容，以更好地应对各种类型的突发事件，保护公民合法权益。

3.完善应急管理有关程序性规定，加强权力监督机制和权利救济机制建设。行政主体在应对突发事件时动用社会资源，采取所需的各种应急措施，及时、有效地应对突发事件，但法律应当制定出程序性、适当性的具体规定，规制行政紧急权力的有效运行，防止滥用。同时，需要有充分的法律救济机制作为保障，确保公民的基本权利得到有效保护。因此，修法时一方面要兼顾效率与公平，设计科学合理的途径、方法、措施、步骤，明确预防和预警、信息管理、应急决策、应急处置、应急状态启动与终止、应急措施的采取、公民权利救济等重要内容的基本程序，提高操作性，确保合法性；另一方面要严格监管和制约机制，明确执行主体、监管重点、监管手段和监管要求。建立监督、检查和评估制度，进一步明确对应急状态下行政越权和滥用权力的监督、制约，强化责任追究，确保各项规定落实落地，让制度真正成为硬约束。

（三）强弱项、补短板，完善优化有关应急管理制度与机制

要抓住修法契机，进一步健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合。总体而言，建议通过修订建立健全全程管理、预防为主的运行机制，覆盖突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等多个环节的全链条管理过程。包括：

1.要坚持关口前移，健全风险研判、决策风险评估、风险防控协同、风险防控责任等风险防控机制与制度，提高风险化解能力。应当建立健全突发事件风险评估标准规范，实现各类重大风险和隐患的识别、评估、监控、预警、处置等全过程动态管理。编制灾害频发易发地区风险图，强化规划和评估引导，从源头上防范化解安全风险。建议将《突发事件应对法》原有的重大突发事件风险评估制度修改为公共安全风险评估制度，定期在国家不同层级、社会不同领域开展风险评估工作，将评估结果向社会发布，以增强全民风险防范意识。在风险评估基础之上，制定风险降低和风险防范规划，合理配置公共资源，逐步降低各类风险。

2.建立健全安全责任制体系。进一步明确全流程全链条管理中各责任主体的职责权限，以及相应的分工、协作、配合，形成齐抓共管、协同配合的灾害事故防范治理机制，发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好 “防”和“救”的责任链条，强化“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。

3.建立健全科学、高效的应急决策制度以及应急专家和应急科技决策支撑制度。突发事件应对是典型的面向未知的决策，需要摆脱传统的、依赖于封闭信息内部流通机制的决策惯性，需要保持接纳新的风险信息的能力，并通过借助专家知识、运用科技手段、促进信息共享、诉诸合理程序来提升决策理性，建立健全有关的制度和程序提高决策的专业性、合理性与效率性，实现“科学防控”“合理决策”。

4.进一步健全完善信息公开制度。规范应急信息报送机制、信息发布机制、信息沟通机制，以及相应主体的责任与义务，建立政府统一领导下有序、有效、适度的公众参与机制。

5.立足实操，进一步建立健全突发事件应急预案体系，并建立应急预案分类管理制度。进一步优化完善应急预案编制与管理，明确及时修改和补充的要求，明确应急预案经常性应急演练相关制度。

6.建立健全社会力量和市场力量有序参与应急管理的机制。对非政府组织的权责义务、参与应急管理的分工与途径予以明确，明确基层政府应为非政府组织参与应急管理提供相应的行政指导、经费安排和培训演习等要求，拓宽非政府组织的参与渠道，提高非政府组织的社会动员能力。

7.进一步建立健全重大灾害评估制度和事故调查制度，将调查重点推进到关注风险、政策、制度、标准、技术、能力建设等深层次问题，不仅仅止于问责追责。重视学习与提高、改进，要从血的教训中深度学习反思，把事后学习的经验教训反馈到事前的风险防范中去。

8.补充完善应急处置、应急措施与应急救援相关制度，增加明确各方责任主体的权责配置，提炼吸收近年来实践中探索创新的应急措施和处置制度，特别是经受此次新冠肺炎疫情严峻考验并证明行之有效的、充分体现中国特色社会主义制度优势和制度威力、符合中国国情、具有中国特色的好经验和好做法，用法律形式予以制度化。与之同时，还应完善公民、法人和其他组织受到不法侵害时的救济途径，以及因各类强制性措施等造成权利损害后的补救机制。

9.进一步加强信息化建设，依法推动技术“赋能”。在此次战“疫”过程中，大数据、云计算、物联网、人工智能等新技术大显身手，修法时应当把握互联网规律特点，将科技手段与传统手段相结合，推动管理方式变革，提高多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。构建系统完备、科学规范、运行有效的法律体系，以期在未来继续释放新技术产业的发展潜能，为提升依法防控、依法治理能力提供更为科学高效的服务。

10.进一步做好力量准备，依法保障应急救援队伍可持续发展。健全完善以国家综合性消防救援队伍为主力、军队应急力量为突击、专业应急力量为协同、社会应急力量为辅助的中国特色应急救援力量体系。按照就近调配、快速行动、有序救援的原则加快建设区域应急救援中心，打造应急救援尖刀和拳头力量，完善各类队伍共训共练、指挥协同、救援合作等机制，提高各类灾害事故救援能力。

人类社会已进入风险社会阶段，科技的进步，财富的积累，包括全球化进程，都使得人类的力量相对于自然界来说大大增强。但是，人类制造全球性问题能力的增长与人类解决全球性问题的能力之间存在明显张力。不确定性，成为这个时代最大的特征之一。所谓世界百年未有之大变局就是危机之局，可能面临多重高风险类别的叠加，我们必须迎难而上，始终保持战略定力，变危为机。“永远不要让一场严重的危机浪费掉。”对于处于世界大变局中的中国来说，应当抓紧修法契机，把握应急管理事业发展的主动权，为迎接未来可能出现的问题提供相匹配的制度准备，运用制度优势应对未来风险挑战冲击。同时，加快创新的步伐，把疫情的冲击转化为应急管理事业改革的内生动力。此外，还应及时开展应急管理法律法规专项清理。根据《立法法》的规定，分别对现有应急法律、法规和规章进行必要的修改、补充和废止，消除同一层次或不同层次应急法律规范之间的不统一、不协调现象，推动建立门类齐全、结构严密、布局合理、内在协调、有机统一的较为完备的新时代应急管理法律体系整体框架。