公众参与环境治理问题研究

梁 敏，肖冰玉，翟红银，安 浩

（太原工业学院，山西太原 030008）

0 引言

当前，我国环境污染现状不容乐观，虽然目前我国一直采取一些国家治理环境的措施，但是始终不能从根本上解决环境问题，这种环境治理困境急需解决。根据调查，在我国七大水系中，有42%的水质不能做饮用水源，其中有36%的城市河段为劣质水质，丧失使用功能。水污染仅仅只是环境污染中的一种，如空气、土壤、垃圾等的污染状况也令人担忧。面对中国如此严峻的环境管理现状，仅以政府为指导的环境治理模式受到了阻碍，无法进行下一步治理环境。随着社会的发展，政府需要公众积极地参与到治理中帮忙治理。正如“十三五”规划中指出要建立政府、企业、公众共同治理的模式，将社会各方力量凝聚起来解决环境污染问题，促进我国现代化国家建设。然而，公众参与的现行体制下，存在着诸多缺陷，例如信息公开不及时，得不到回应等问题仍然存在，本文试图提出完善公众参与制度的建议，促进实现公众参与环境治理。

1 公众参与环境治理的重要性

1.1 推动政策实施

党的十九大工作分析报告中习近平总书记强调，人与自然是生命共同体，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。解决突出的环境问题，构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系［1］。随着中共中央对生态文明建设的重视，公众参与生态环境治理的意识不断提高，同时，社会环保组织也略有加强。通过多种途径使公众参与到环境治理中去，不仅要反映人民民主，也要使公众通过直接的方式来维护自身的利益，可以有效地保护环境，促进经济的发展，为中国环保事业提供坚实的后盾。

1.2 环境本身的特性

环境问题之所以存在总的来说还是由于人类的过度活动造成的，想要使环境问题得到根本解决，最终还是要回归到人的身上。政府部门治理环境往往存在滞后，不完善的法律规范也对治理环境带来些许困难。拓宽公众参与环境治理的途径，是环境本身的特性即不确定性、潜伏性所决定的，公众往往能够在自身生活中直观的感知环境污染状况，并且可以提出自己的建议，帮助政府及时的解决环境治理问题，避免出现环境污染主要问题的堆积及再次扩大。

1.3 减少环境治理成本

自十八大以来，党中央更加重视环境治理，环境治理的成本也在不断加大。而公众参与环境保护能使环境治理成本降低。比如先前在上海试行的垃圾分类制度，降低了国家处理垃圾的成本，通过公众直接参与，约束自身，达到保护环境的目标。另外，公众参与能够使政府的环境治理政策更加符合民意，下达到民众时更加容易实施，从而实现治理环境的初衷。在公众参与过程中，既能分担政府工作的压力，又能及时发现环境政策的不足，从而降级政策调整的成本。简而言之，公众参与可以降低环境治理的成本。

2 目前公众参与环境治理存在的问题

政府主导，公众很少参与的单一传统环境治理机系中，对政府过度依赖，但在新媒体快速发展与信息公开、环境问题凸显与公众环境意识明显提高的状况下，环境问题成为众多社会问题的焦点。党和政府在体制机制方面不断研究和探索，着力构建中国政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理结构体系，为公众参与提供了契机［2］。

2.1 制度供给匮乏

首先，政府缺乏在公众参与环境治理的认识，对公众参与持怀疑态度，不利于环境治理中公众参与意识；其次，法律法规在公众参与环境治理方面是不完美的。尽管我国当前，国家和地方人民政府已经出台了众多保障公众参与环境治理的相关法律法规等政策性文件，但大多是基础的、综合的，缺乏一些可操作的制度研究设计，很难适应实践中迅速增长的公众参与治理问题的需要，而且公众参与往往受制于政府的决策。

2.2 公众参与意识与能力不足

如今，政府越来越认识到在公众参与环境治理的必要性和重要性，并进行了大量的尝试和探索，也取得了一些积极的效果。但整体发展而言，公众参与环境治理的积极性、主动性、自觉性仍有很大的上升空间。有公众暂时还没有意识到，爱护环境不仅是政府的责任，更是每个公民应该承担的义务。

从公众参与的能力上来看，随着我国环境保护教育程度的有效提高，对环境治理的政策的认知程度上，公众有了很大的提高。然而，由于长期以来的参与意识薄弱，缺乏必要的环保实践经验和知识，公众无法面对日益增长和复杂的环境问题［3］。

2.3 公众参与渠道不畅

公众参与环境治理的渠道不畅通。目前，公众参与环境治理的方式有网络平台、学校教育、听证、社区活动、热线电话等，与过去相比，公众参与环境治理的渠道有了很大的创新和改进。但总体而言，公众参与环境治理渠道仍然还存在很大问题，公众参与的时间和范围有限，信息不公开等都严重影响了公众参与的实际效果。

2.4 民间环保组织不成熟

非政府环保组织，如自然之友目前数量不多，而一个有影响力的组织，例如盘锦市，辽宁省黑嘴鸥保护协会更是屈指可数。但大多民间环保社会组织管理运作实力比较有限，大多依附政府而建立。其次，环保民间组织缺乏自我管理机制，松散的内部管理结构，没有形成稳定和高效的运作模式。并且工作管理人员大多未受过专业的知识培训，专业技术人才少；再次，经费的匮乏。目前，政府对民间组织的环保工作的资金是非常有限的，环保民间组织获得融资的能力弱，再加之薄弱的社会捐赠意识、缺乏长期机构捐赠，使得环保组织运行经费紧张，它的积极作用有限。

3 公众参与环境治理的完善建议

3.1 立法建议

政府进行转变环保观念，改变传统的国家治理环境是唯一主体的旧思想，树立多元的治理主体新理念。坚持以人为本，社会组织、企事业单位、公众等多个主体共同进入治理体系，与政府形成多元主体格局，致力于打造多主体、综合性、互动协同合作治理模式［4］。

国家通过立法机关应当在环境治理中充分发挥公众参与这一重要工具，制定和完善一系列具有可操作性的法律法规和规章制度，对公众参与环境进行保护的途径、方式和程序做进一步扩展，鼓励和引导社会公众多层次、多样化地参与环境保护。制定具体的行政和法律措施，以激发公众及其社会团体的参与热情。还有必要扶植、培训和鼓励致力于环境保护的民间组织。除此之外，在新媒体、大数据的操作，使得信息传播更加快速发展的时代，加大环境信息公开，加强信息公开的广度和深度，使得环境信息更加透明化，能够让公众更加了解环境信息，更好地参与环境保护的行列中。要加强信息发布和共享机制的建立，保证公众能及时，准确和全面地获得相关环境信息。

3.2 扩大公众参与的主体

在公众参与环境治理的作用有两个方面：一是在生活环境中可以切身得到的体会；二是对政府环境治理工作的监督，提高政府工作效率，促进实现既定的目标。这两个重要作用决定了公众参与主体的广泛性，即公众主体不应只是在环境方面有发言权的专家、学者，还应包括与环境有密切关系的普通公众和在环境治理方面不断发展努力的环保组织。

普通公众是与环境治理措施造成影响有直接利害关系的广大群体，基于这一特点，普通公众有权参与到环境治理的整个过程，提出自己的建议及需求，努力维护自身的利益，为政府更好的解决环境问题提供依据，最终使政府的政策能够得到更好的落实［5］。

社会中的环境保护组织建立的目的就是保护环境，相对于政府来说，这种社会组织更接近民生，更了解普通公众的世纪生活，而且能够有效地分担政府的工作，与政府工作共同展开。但若环保组织无法参与到环境治理的整个过程中，其能发挥的作用将大大降低。因此，在治理环境过程中，政府可以将一些项目分给环保组织。让环保组织参与治理，实现其创建目标，推动环境治理进程。

最后，在这一领域的专家可以对普通公众、环保组织的不专业性提供补充性作用，确保政府做出的决策与实行的工作的和合理性和科学性。通过多方主体的共同努力改善公众参与。

3.3 提高公众参与意识和能力

公众参与社会环境治理意识的强弱以及能力的高低，将直接影响参与行为的水平和参与治理的效果。因此，增强他们的参与意识，积极帮助公众了解和掌握环境治理方面的知识，努力提高他们的参与能力。比如在上海试行的垃圾分类制度，就是在政府帮助公众了解关于垃圾分类的相关理论知识的前提下所实施的一项保护环境的政策［6］。全民垃圾分类不仅提高了公众参与环境保护的意识，也通过每个个人的实行缓解了环境污染状况，提高了环境质量，有了明显的成效。同时，政府管理部门也应加大对公众的环保教育与宣传力度，努力营造一个良好的社会文化氛围，加强公众参与环境治理的意识。例如在世界环境日时，可以通过发放宣传资料、组织环保志愿活动等方式在社会中加大宣传。教育者也应不断加大对学生的法制法规进行教育，努力提高学生对环境以及相关理论知识的了解和认识，提高其参与城市生活环境治理的能力。

3.4 拓宽公民参与环境治理的渠道

首先，可以允许公民自行建立环境保护社会团体或者非政府环境保护群众组织，承认和确保包括环保组织在内的社会公众在环境资源保护中的知情权和参与权以及通过司法等途径获得救济的权利，为环境保护社会团体和公众参与环境保护创造和提供条件的便利，鼓励和支持他们以实际行动自由地开展专业环保活动。例如，允许公民旁听立法机关讨论关于环境问题的会议、允许参加各级政府环境行政管理部门举行的有关行政执法公开听证会、建立公众参与会议制度，邀请公众代表出席，就环境管理提出意见。

其次，在信息化的时代，微信、微博、知乎等信息平台不断发展，成为人们生活中重要的一部分。政府应当在公共信息平台开创一个公众能够随时参与的途径，从而弥补传统的参与途径的不足。例如，政府可以在微博中开创一个有关环境治理的超话，组织专门人员管理，公共网络发达的时代，可以通过网络形式参与到环境治理中去，提高公众的参与意识，并且能够使政府及时发现公众面临的环境问题，做出及时的回应，解决环境问题。

3.5 加大对民间环保组织的支持力度

我国的环保民间组织，是我国公众参与环境保护的实践者，也是每个公众参与的主体之一［7］。政府应进一步加强对环保组织的支持。首先，为其生存与发展提供一个更为宽松的政治工作环境，积极倡导并鼓励公众加入到环保组织中，制定更为科学合理的准入标准。其次，在资金上加大投入，对环保技术人员进行一定的专业知识培训，培养更多专业化的人才，提高环保组织的参与能力。加强对环保组织内部的管理，政府应该是引导者而不应该以管理者身份自居。最后，在实际工作中，可以将一些不太困难的项目分配给较有资质的民间环保组织，发挥其在民间的作用，动员民间环保组织的积极性。

4 结语

在推动生态文明建设的过程中，完善公众参与环境治理的途径能够促进建设五位一体的总体布局的进程，推动国家现代化建设，为政府分担工作，减轻负担。目前，公众参与制度仍然需要不断地完善，以适应当前的社会存在，多方共同致力于治理环境问题，将绿水青山就是金山银山的理念深入人心，实现党的十九大人与自然和谐共处的发展目标，解决当前存在的环境治理困境，切实保障人民的权利与利益。综上，需要建立一个较为完善的公众参与制度，使公众能够参与到环境政策的制定和环境工作的开展中，使各项工作具有民主性和科学性，从而得到一个更好的治理结果。