开放大学电子档案室建设与发展研究

傅永珍

（广州市广播电视大学，广东 广州 510091）

一、档案管理现代化的背景分析

1955 年1 月17 日《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行通则条例》（中央办公厅秘书局起草，国务院批准）和1957年2 月28 日《国家机关文书立卷工作和档案室工作暂行通则》（国家档案局起草，国务院批准）的颁布实施，档案管理工作才开始走上规范化道路。1961 年12 月31 日，经中央办公厅批准，国家档案局发布实施《机关档案室工作通则》（1964 年10 月14 日修订），规定了各级党、政、军机关和企业、事业、人民公社、人民团体等单位（统称机关）档案室工作要求，实现党、政档案工作的统一管理；沿用至今的机关档案工作体制、机构、干部等内容源于1983 年4 月28 日，中央办公厅、国务院办公厅印发的《机关档案工作条例》（厅发[1983]64 号），文件规定了机关档案工作基本业务要求；1989 年10月10 日，经国家档案局同意，国家教育委员会制定颁布《普通高等学校档案管理办法》（中华人民共和国国家教育委员会令第6 号），规定了普通高等学校档案管理工作的体制、机构、人员等内容和基本要求；1994 年1 月1 日，国家教育委员会以国家有关档案工作的法规为依据制定并施行《高等学校档案实体分类法》和《高等学校档案工作规范》（教办[1993]429 号），科学系统地深化了高校档案管理基础业务建设；[1]2001 年1 月1 日，国家档案局颁布实施《归档文件整理规则》（DA/T22-2000)，规定以 “件” 为单位整理档案的方法和要求，推动立卷改革的有序开展。[2]2008 年国家发布了《国家电子政务工程建设项目档案管理暂行办法》（档发〔2008〕3 号），强化国家电子政务工程建设项目档案管理，更好地服务于国家电子政务工程建设、运行和管理。

档案管理能力现代化、档案资源信息化顺应了档案科技的发展要求，引领了国家档案工作的及时转型升级。2013 年8 月2 日，国家档案局在总结山东、江苏、浙江等地经验的基础上，编制了《电子档案室建设指南》征求意见稿（档办函[2013]165 号，以下简称《指南》），确定了电子档案室的概念、原则、建设目标、要求和架构，提供了建设电子档案室规划所需的依据性文件工具和建设项目立项指导方案，为全国的电子档案室建设提供了统一的建设标准和规范，为全面推动电子档案室建设奠定了基础。早在1998 年美国就开始投入资金研究开发美国国家电子档案档案馆（ERA）系统，美国电子政务建设曾经的口号是让人们点击鼠标三次就能办成事。技术的创新带来了档案管理的创新，电子政府已经在全球范围内兴起。

二、开放大学开展电子档案综合管理的必要性

加拿大档案学家特里·库克曾经呼吁：不要让我们的希望固定在即将和必将被替代的理论模式上。全球电子政务的趋势，电子档案日益增加，尤其是高等教育信息化趋势使得高校的教学和管理必须聚焦于新的科学技术手段的应用。当前，开放大学转型建设进入新阶段，在这一新形势下，密切关注影响其发展的新兴技术，并将最新技术应用到学校的建设和管理中去，对于推动现代信息技术与教育的深度融合具有较高的参考价值。建设具有开放大学特色的电子档案管理要以国家有关档案工作法律法规为依据，发扬机关传统档案管理工作精神，在沿袭传承多年档案工作优良传统的前提下，顺应当前新形势对档案管理工作提出的新要求。今后一段时期的努力目标和努力方向主要是考虑到以下几个方面的因素：

（一）开展电子档案综合管理是适应开放大学信息化建设的必然选择

开放大学在技术与教育探索方面的重要任务是现代新兴信息技术与远程教育的深度融合。而这种融合将在开放大学教育教学每一个环节上得到深刻的体现。档案工作是开放大学非常重要的工作，是服务教学、科研和管理的基础业务工作之一，这一工作必须要适应学校转型升级，与时俱进。办公自动化已经成为学校工作的主要特征，与之相适应的学校档案综合管理工作自然要以建设电子档案室和智慧档案室为主要特征来管理学校运行过程中产生的大量的电子档案材料。电子档案管理既要跟上学校办公自动化步调，又要满足存量档案数字化、未来增量档案电子化和智慧档案室的建设需要，通过利用新的科学技术手段，沟通和协调好学校办公自动化和档案室信息化之间的种种问题，使学校的档案综合管理工作与全球行政信息化大环境相匹配。

（二）健全有效的电子档案综合管理是开放大学事业发展不可或缺的重要基础

1989 年《普通高等学校档案管理办法》颁发以后，高校档案综合管理工作发展速度迅猛，信息化机遇激化了电子档案综合管理的内在需求，档案管理机构历经多次改革和调整，档案科技和档案学术也在不断的发展进步，档案工作的机构和人员受到了很大的冲击。人员素质明显不足，设备设施条件也亟待更新，在这种种情况之下，要实现档案规范化管理必须要借力于新的科学技术手段。当前办公自动化已经全面深入推进，学校信息部门、技术部门，甚至各个部门都参与到了学校的电子文件管理，完成并代替档案室行使管理职能。档案部门在文件管理工作中的主导地位受到了前所未有的挑战，想要通过纸质档案管理来体现档案部门自身存在的价值显然已经没那么可能了。但是未来电子档案管理创新档案信息资源优势、转型档案服务方式、升级档案管理工作效率等方面所表现出来的特点将会大大增强档案部门或档案管理机构在纸质文件和电子文件管理上的绝对话事权，使档案管理部门的主导地位重新迅速得以回升和巩固。

（三）实现电子文件全程管理的必经之道

在电子文件管理过程中普遍认可的管理模式是文档一体化管理，实现电子文件的全程管理，全国各级档案管理机构进行过许多的尝试。显然，由档案管理部门来主导推行电子文件全过程管理和文档一体化管理，实现档案从产生、管理到利用一体化，以达成档案管理各个环节在时间和空间上的压缩，使学校的每项业务环节都能链接到档案的管理和服务，在一个平台上进行，并保障电子档案与纸质档案的一致性。这个在体制上还难以解决。电子档案室的建设是为档案信息资源的前端查询和信息分析夯实基础的，在系统新建之时就让系统具备档案全程管理的各项功能，在电子档案室建设过程中汇总出电子文件前端控制的各项需求，有效实现对电子文件的前端控制。完善对机关电子文件的管理，需要投入比较大的时间和人力成本，对资金和技术实力的要求也很高。目前只有机关档案部门才具有完美的执行力，要实现电子文件全程管理必须要通过机关档案部门来建设这样的电子档案室，才可能确保电子文件全程管理这一项目的落地。

（四）顺应信息技术迅猛发展和贯彻档案管理信息化的最佳路径

面对信息技术的迅猛发展所带来的挑战和契机，国家档案管理标准制定工作早已转向。早在2015 年10 月底前，国务院及各省级文件中已经编制出了400 多项与档案相关的要求，其中有40 项是国务院的文件要求。档案资源信息化建设相关的标准、规范，构建了比较强大的电子文件管理的规范体系。但是这些标准、规范因为数量繁多，涉及面广泛，相互之间关联性强大，要求机关档案部门人员准确掌握并在实践中加以推行是有一定难度的。[3]电子档案室建设要涉及的诸如《电子文件归档与管理规范》（GB/T 18894）、《党政机关公文处理工作条例》等标准和规范19 项，内容包含机房设计、系统要求、文件整理、档号编制、文件格式、元数据处理等，标准和要求始终贯穿于各个条文之中，档案工作人员必须对标准和规范整体把握才能有利于这些标准和规范的贯彻实施。

三、开放大学电子档案室的作用与功能定位

“机关（团体和其他社会组织）在履行职能过程中，运用现代信息技术对机关电子档案和数字化档案信息进行采集、加工、存储、管理，并通过不同类型网络提供共享利用和有限公共档案信息服务的档案信息集成管理平台。”（《指南》1.1），这就是我们现在所说的电子档案室。准确诠释开放大学电子档案室，需要从以下几个方面去理解：

（一）电子档案室是开放大学档案工作实现转型换代的抓手

前面已经提到，为了更好地适应国内外档案信息化发展要求，开放大学要加快电子档案室建设的步伐，以促进学校档案综合管理工作跟上时代的要求，把握时代特征和时代脉搏，更好地协同学校事业发展，实现档案管理的转型和升级。因为学校常年以纸质档案和纸质档案数字化副本来开展档案工作，对电子文件资料和电子档案则以辅助管理来应对，这种档案管理模式有非常大的局限性，与国内外信息化发展的大趋势严重脱节。在不久的将来纸质档案管理模式只能是一种辅助管理，档案管理机构和人员将面临生存压力，学校档案工作应当顺时应势，做出积极的战略调整才是智慧的选择。

开放大学电子档案室应着重于原生电子文件的规范管理，兼顾对传统档案的管理，要努力达到现代信息技术要求，借助现代信息技术手段，将档案资源信息的应用从低层次的简单查询提升到从资源信息中挖掘知识，为学校发展提供决策支持[4]。制定出规范的电子档案材料归档范围和构成要求，建设出档案信息资源存储数字化、档案实体管理智能化、档案传输网络化、档案利用无纸化、电子档案资源依法共享的具有开放大学特色的电子档案室，直接助力档案综合管理工作从人工转变到智能、从手工整理转变到信息智能管理，加快推动增量档案电子化的进程，及早实现学校档案工作的转型，与学校电子办公相接应。

（二）电子档案室是开放大学的档案信息资源中心

开放大学的档案管理工作必须立足学校，服务学校，履行学校档案信息资源管理职能、满足学校档案信息需求，使其有利于学校的党政、教学和科研管理，充分发挥其在本单位的职能，同时有利于丰富国家和社会历史资料。数据存储中的容量增长是没有止境的，存储空间需要不断扩张，海量存储技术的概念需要进一步强化，单一的控制界面需要整合不同平台的存储设备进行管理。开放大学电子档案室是学校知识信息中心，同时也是学校档案信息的集成管理系统。它必须成为开放大学电子信息的数据仓库，成为获取电子档案信息的方式，成为管理档案数据信息的完整成熟的系统。

开放大学电子档案室要按照国家相关标准和规范来整理各种门类的电子文件、纸质档案、传统的录音录像及档案数字化副本等累积出来的档案信息资源，形成一个门类完整、传承有序的高校档案信息资源中心。学校电子档案室应当以可以利用的电子格式管理所有永久及定期保管期限的电子档案材料。只有运用最新科技手段才能达成学校档案信息数据安全存储，建成学校档案信息资源管理中心，建设好开放大学电子档案室，实现对学校电子档案信息资源的有效管理、开放利用和深度开发；才能为学校教育教学工作的运作和决策提供可靠的参考，让广大师生对现代档案信息服务方面的现实需求得以满足；同时有利于促进开放大学库存档案信息资源的丰富，提高库存信息资源的价值并优化库存结构。

（三）电子档案室是开放大学实现学校档案信息化最具现实意义的方案和模式

实现存量档案数字化、增量档案电子化和电子文件全过程管理，确保电子文件的真实性、完整性、可读性和安全性。电子档案室建设需要的软硬件环境、系统功能和元数据等内容方面的规范和要求从不同侧面、不同门类涵盖着档案信息化的主要内容，系统性、综合性地解决了档案信息化工作中所要遇到的种种问题。

文件归档是电子文件转化为电子档案非常重要的环节，只有把电子文件按归档要求发送到电子档案应用系统，并完成管理权限转移，才能进行有效归档。缺失这一环节的话，管理者无论采用什么样的技术手段都没有办法将电子文件转换成电子档案，而这些电子文件最多也只能称之为电子资料。电子档案室要从电子文件形成之初就抓住关键的归档环节，贯彻执行电子文件的真实性、可读性、完整性和安全性，尽可能的保证电子档案的效力[5]。开放大学要增加人员、经费和设施的投入，适应社会需求逐步来建设好电子档案室，早日实现数字档案资源的公共服务与共享利用。

四、开放大学电子档案室建设的策略

开放大学电子档案室的建设应该着眼于档案资源数字化、信息传递网络化、实体虚拟化、管理智能化的大框架，高效而有序地进行组织和管理，对学校事业发展过程中所产生的电子文件实施全过程管理，充分地扩大和延伸管理范围，从人才储备、信息分类、管理体制、组织方式、检索手段和信息收集模式等方面去体现和反映电子档案的内涵和档案特征。可以从以下几个方面加强电子档案室的建设。

（一）电子档案室建设的内容

电子档案室建设势在必行，建设应该包括信息化基础设施建设、电子应用系统建设、数字档案资源系统建设、电子保障体系建设等四个部分[6]。

1. 信息化基础设施建设。结合国际档案管理最新制定的管理标准，在基础网络架构、主要技术线路与软硬件配置等方面提出电子档案室建设要求，档案信息数据的管理平台要按照既定的要求来搭建，以适应未来一定时期内的管理需求，满足学校电子档案管理工作各项管理和服务需求。目前开放大学已经基本具备了网络设施、基础软硬件、安全保障系统和终端设备、辅助设备等相关基础设施，但还是应根据电子档案室建设要求进行调整，尤其是档案信息管理安全和提供利用对基础设施的配置要求比较高，必须确保信息资源安全和方便查阅利用。

2. 数据应用系统建设。传统的档案管理系统是基于纸质档案管理及数字化副本管理需求来开发设计的，只能管理到文件目录数据，功能非常简单。数据应用系统建设要参照《电子文件管理系统通用功能要求》（GB/T 29194-2012）来规划设计，并要与办公自动化系统实现对接，以实现数字档案资源持续性管理。

3. 信息资源系统建设。档案信息资源主要由Word 文档、数码照片、录音、录像等门类电子档案，以及传统载体数字副本和数字资料构成，并能够反映本单位履行主要职责的过程，同一事由的往来文件必须存在有机的联系才能保存；收集、整理、编目、著录、格式、质量等元数据档案资源应符合规范标准和要求。电子档案管理部门要在技术要求、流程设置等环节就抓住电子档案资源系统的主动权和控制权，进行规范管理资源，谋求未来发展。

4. 保障体系建设。要从制度、经费和人才三方面内容去建设电子保障体系，与学校其他信息化体系相互促进、相辅相成。制度建设保障了电子档案管理工作依规有序开展；从管理体制入手建立档案、信息、技术部门间的相互协作，从长计议加大人才建设的力度，通过培训或引进人才来改善人力资源保障。

（二）电子档案室建设的原则

开放大学的电子档案室建设必须要着眼于其自身的特征来进行现有资源数字化、实体虚拟化、信息传递网络化和档案利用智能化，实现将档案资源信息的应用从低层次的简单查询提升到从资源信息中挖掘知识，才能为学校运转、管理和决策提供可靠的档案信息支持服务，才能极大地满足广大师生对现代档案信息服务的现实需求，才能有利于促进国家档案信息资源总量的增加、质量的提高和结构的优化[7]。

1. 坚持系统建设。学校电子档案室建设不是单一的独立的建设项目，而是个相互关联的系统工程，学校其他相应的信息化基础设施、数字档案资源系统、电子应用系统以及学校各种信息化保障体系建设都与它紧密相关，层级递进，不可或缺。尤其是信息化基础设施、档案数字资源系统和电子应用系统三项建设相互依存，因此从学校整体建设层面出发进行通盘考虑和整体规划显得十分必要。以系统建设为原则来搭建电子档案室建设框架，是电子档案室建设自身的需求，同时也考虑到了现实状况中档案信息化自主性较差，规避了相关工作缺乏持续性所带来的各种风险。

2. 以资源建设为导向。大数据的收集很难做到相当全面。电子档案室建设的根本出发点和根本目标是符合规范、科学可用。所以要优先考虑建设数字档案资源系统，电子档案室建设的核心工作必须放在建设数字档案资源系统上。信息化基础设施建设、电子应用系统的建设和信息化保障体系的建设都必须围绕可以利用的电子档案资源建设进行配置。

3. 以标准建设为支撑。目前，国家电子档案室标准涉及19 项之多，电子档案室建设的标准规范体系就是靠这些标准、规范形成的支撑，也是其他信息化基本建设内容的根本依据，[8]在电子应用系统建设中，这些相关标准也构成了它的主体部分和支撑部分。

（三）电子档案室建设的关键

电子档案室建设的关键在于紧扣数字档案资源的规范来决策文件整理、文件格式与质量及元数据要求。

1. 电子文件整理。目前数字档案资源的整理还是要对照执行已发布的适用的电子文件整理的国家或行业标准，参照传统文件整理方法去做。文件命名时要将电子文件适用档号统一到题名中去，精准反映文件间的历史联系与有机联系[9]。而不同门类的电子文件则通过档号来简单区分并明确相互关联，以准确找到不同门类的电子文件所处的管理流程，存储的逻辑位置。为数字档案资源的有序管理提供保障。

2. 电子文件质量与格式。电子文件长期可读、可解析、可理解与文件的格式直接关联，格式也保证资源的真实、完整和可用。电子文件质量与电子文件的开发利用密切相关。要结合实际要求，在满足管理基本要求的情况下选择适用的文书、照片、录音和录像的保存格式和品质要求。

3. 元数据。元数据是确保电子文件真实性、完整性、可靠性、可用性最为有效的手段之一，它描述了文件的背景、内容、结构及其管理过程。它对运行系统或者第三方支持依赖性不强，但对电子文件的长期保存来说意义特别重大。目前国家和行业标准中只有文书档案元数据规范，照片、录音和录像在具体执行的过程中，需要结合各地实际提出或指定适应本单位的元数据方案，或者直接对照适用的新发布的国家和行业标准。

五、结论

近几年，开放大学对电子档案室建设开展了有益的探索。在国家相关法律法规的指导下，档案室建设发展的必然选择是加快建设学校电子档案室，这也是未来档案工作的发展趋势。准确把握电子档案室的内涵，统筹规划，积极实施，建成一个学校电子化信息的仓储，一个传承有序、门类完整、内容全面的数字化档案信息资源中心和信息系统是开放大学档案工作的使命。对学校档案信息资源进行有效管理、深度开发和提供利用，才能满足广大师生对现代档案信息服务的现实需求，促进国家档案信息资源总量的增长、质量的提升和结构的优化。实现存量档案数字化、增量档案电子化，确保电子文件的真实性、完整性、可读性和安全性，系统性、综合性地解决了档案信息化工作中所遇到的种种问题。当然开放大学电子档案室建设还处在起步阶段，方法和技术尚不成熟，在建设过程中，还有许多的问题有待做进一步的研究。