浅议公安机关办理行政案件的快速办理程序

何 超

（陕西警官职业学院 治安系，陕西 西安 710043）

2019年1月1日，公安部修订的《公安机关办理行政案件程序规定》开始实施，这也是公安部的第二次修正（2014年第一次修正）。此次修正，适应了公安执法改革和执法实践，为公安机关执法规范化的提升，基层民警执法办案能力和办案效率的提高及社会矛盾纠纷的平复，起重要作用。尤其是增加的快速办理程序规定，按照普通程序办理案件时，如果案件事实清楚，嫌疑人承认违法事实，自愿认错认罚，对法律适用没有异议，办案民警在嫌疑人同意的情况下，采取简化取证方式、减少审核审批手续，在违法嫌疑人到案48个小时内快速作出处理决定，这对基层民警的办案工作产生了最直接的影响，引起了民警的广泛讨论和关注。下面本文就从四个方面出发，谈谈对快速办理程序的认识。

一、快速办理程序的法律依据

《公安机关办理行政案件程序规定》第四十条①是对快速办理程序的总体概括，是办案民警适用该程序的法律依据，也必然是今后民警最常使用的法律规定。此外，第四十一至四十八条规定了快速办理程序的具体办案流程、办案时间、取证要求、不得使用快速办案程序办理案件的法定情形、快速办理程序向一般程序的转换等内容。例如：快速办理程序中互联网等即时通讯工具可以用于电子签名、送达法律文书等，使用执法记录仪时可以免于制作笔录，可以采取口头方式履行处罚前的告知程序等，简化了民警办理案件的规范程序和文字书写工作，增加了办案民警使用快速办理程序处理案件的可操作性和信心。

二、快速办理程序的制度优势

（一）简化了案件办理程序

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》规定，行政案件经过公安机关受理、调查取证等程序后，在案件事实清楚、证据确凿充分的前提下，办案人员将调查终结的案件交由公安机关法制部门，由其进行事实和法律两方面审核，以确保案件质量。具体来说，经过对案件的询问、查证，在违法行为事实清楚、证据充分、适用法律正确，需要违法行为人承担责任时，由办案民警根据调查结果填写“公安行政处罚审批表”，经办案部门负责人签署意见后，逐级上报、审批，最终确定案件处理结果。由此，一起案件需要四级审批，十余份法律文书，几十页文字材料，案情复杂的则需要几十份法律文书，上百页文字材料；此外，还要将案件材料整理、装订、归档，甚至部分案卷材料还要上传到办案平台归档。对基层办案民警来说，在案件数量庞大，执法程序要求严格的情况下，又要书写数量如此多的文字材料压力很大。同时，在执法实践中，询问嫌疑人和采集证据并不是第一麻烦事，案件处理的多了，面对不同的嫌疑人，有不同的处理方法，基本能够解决案件调查取证的问题，但及时让嫌疑人在法律文书上签字却是办案中让民警最头疼的程序。通常办案民警都是先依程序将案件证据进行固定，再到单位准备相应法律文书，让嫌疑人签字确认，这样下来，一起案件从受案到结案，最少需要一周的时间，民警往往同时会处理好几个案件，且还要承担派出所其他的日常工作，故在办案质量、办案时限、办案程序和案件当事人对案件处理结果的满意度要求下，办案压力较大。

而新增加的快速办理程序则是从案件性质、调查取证、审核审批、文书制作、办案期限、处罚结果等方面在保证案件办理公正公平的基础上简化了办案程序，缩短了办案时间，减少了大量文书的书写、整理工作，减轻了基层民警的办案负担和压力，保障了当事人的合法权益，缓解了基层民警案件多、任务重的现实困境，维护了社会的和谐稳定。

（二）解决了现实难题

治安传唤是民警办理治安案件时经常使用的一种调查手段，《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条②和《公安机关办理行政案件程序规定》第六十九条规定，传唤后要及时询问，且询问查证最长时间不得超过二十四小时。同时，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十九条还规定不得以连续传唤的形式变相拘禁嫌疑人。但在基层派出所，尤其是风景区或流动人口倒挂比例严重的派出所，办案民警在处置案件过程中经常会遇到一些比较棘手的问题：外地来旅行的游客因为琐事打架斗殴，受害人的伤势或被损坏的物品在法定的时间内无法做出伤情鉴定或者物品价值鉴定，③一旦法律规定的询问查证时间到达，公安机关就不能再限制违法嫌疑人的人身自由，否则就是程序违法，需要承担相应的法律责任。但为保证程序合法，公安机关依法释放嫌疑人的，嫌疑人可能会迅速返回，公安机关后续再对其进行调查取证或者执行处罚决定将会十分困难，受害人因此也很有可能无法得到实际赔偿，引起被侵害人的不满和对公安机关执法能力的怀疑。在实践中，办案民警往往为了快速解决问题，化解纠纷矛盾，会在无法完全排除执法风险、执法程序存在漏洞的情况下，要求违法嫌疑人缴纳保证金或者依据现有的证据先行对嫌疑人进行处罚，以调解的方式结案。这无形中给办案民警带来了很大的工作压力，难免会为了尽快结案而采取某些不符合法律规定的方式，况且并非所有案件都可以进行治安调解，这就给办案民警带来了很大的困扰。

面对这种现实困境，快速办理程序通过简化取证方式和审核审批手续很好地解决了这一问题，为办案民警依法快速结案，化解双方当事人矛盾，维护社会秩序稳定提供了法律支持。具体来说，通过简化取证程序和审核程序，将案件限定在两日内办理完结，使得办案民警既解决了案件办理中的实际困难，快速办结了案件，无须再担心程序违法带来的不利后果，也使违法嫌疑人受到了法律的惩罚，保护了被侵害人受损的权益，维护了法律的权威。

三、快速办理程序的制度缺陷

《公安机关办理行政案件程序规定》尽管在第四十条至四十八条规定了快速办理程序的适用条件、办理程序等内容，但有些规定比较模糊，裁量标准、办案程序存在一定的伸缩空间，办案民警在实际案件处理过程中也有很大的可选择性。例如，第四十条规定公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理案件，对办案民警来说可操作性相对较大，但对如何简化审核审批手续，第四十四条④没有大幅度减少审核审批环节，而是进行了相对的简化和变通，即由之前的四级审核审批简化为三级，减轻了办案民警的负担。笔者认为，这种简化从案件办理程序的规范性和严肃性看，体现了快速办案程序要求的简化和快速的特点，一定程度上缩短了办案时间、压缩了办案程序，既快速办理了案件也体现了公正公平，是值得肯定的。但是，从实际的案件办理过程来看，这种简化并未真正体现减少审核审批手续快速办理且同时保证案件办理质量的优势，因为虽然简化了一次审核，但是快速办理程序要求案件在四十八小时内作出处理决定，且证据材料又可以采取视频等方式提供，办案时间紧、而证据材料电子化对审核要求又高，使得办案民警左右为难，操作起来比较棘手。再如，第四十六条⑤规定快速办理程序中可以采用口头方式履行处罚前的告知程序，即只需办案民警在案卷材料中注明告知情况即可。这样的规定，减轻了民警准备书面材料的负担，但法律条文中只规定了口头告知应在“案卷材料”中注明，却未规定是哪一种案卷材料，也就意味着口头告知的注明和被告人的签字确认可能在询问笔录、检查笔录、视听资料关键内容的文字说明等数种案卷材料中，这种不确定无法使办案民警或嫌疑人在需要时第一时间准确确定口头告知的位置，容易给办案民警带来混乱。因此，笔者认为，在适用快速办理程序时需要公安机关自身进一步细化有关法律规定，明确具体的案件程序；或者对办案民警进行快速办理程序的专项培训，明确立法意图、适用范围、适用程序、自由裁量标准及由快速办理程序向一般案件办理程序的转化等，提升办案民警对快速办理程序的理解和适用，实现执法规范化。

四、快速办理程序的实现途径

（一）明确快速办理程序的性质

《公安机关办理行政案件程序规定》第六章第二节规定了快速办理程序的适用条件、办案程序等内容，为民警依法使用本程序提供了法律支持。但也意味着在使用快速办理程序处理案件时，办案民警首先要明确快速办理程序是行政案件办理中的普通程序而非简易程序，只是由于民警在案件办理过程中要按照执法规范化的要求处置案件，使得民警在实际处理案件过程中对办案程序尤其是繁多的法律文书存在不满或者力不从心的情况，导致出现不愿办理、推诿、拖延或者逾期无法办结的问题。因此，要做好简易程序和快速办理程序的区分，根据执法规范化要求准确把握快速办理程序的办案要求，提高公安机关办理案件的效率，做到案件办理的公正、公平，成为让双方当事人都满意的“铁案”。

（二）排除隐形执法风险

《公安机关办理行政案件程序规定》第四十二条⑥规定，办案民警受案后经确认案件为可以适用快速办理程序的前提下，应依程序交由嫌疑人签字确认，这是启动快速办理程序所必须的程序性要求，是对违法嫌疑人权益的保护，也是办案民警可以适用该程序的“护身符”，是案件办理初期除《权利义务告知书》外需要由违法嫌疑人签署的另外一份法律文书。究其原因，目的是要明确使用快速办理程序是违法嫌疑人真实的意思表示，且结案后嫌疑人愿意及时履行处罚，达到案结事了。但如何判断嫌疑人是真心认错认罚是对办案民警的考验，需要办案民警练就一双“火眼金睛”。现实中，嫌疑人出于各种原因同意使用快速办理程序，在民警处理案件的过程中也表现的比较配合，但《行政处罚决定书》一旦做出并送达后，又对公安机关的处罚结果不甚满意，或指责办案民警处罚不公，或提出民警不听本人的辩解，存在程序违法，进而依法提起行政复议或者行政诉讼。由此嫌疑人启动的救济程序不但使原来的案件办理程序变的复杂，也带来了第二个问题即快速办理程序的取证方式和审批手续是否经得起复议机关的审查或审判机关的诉讼，如若不能，公安机关将会面临不利的法律后果。因此，在今后的执法实践中，公安机关必须规范案件办理程序，尽量减少甚至杜绝办案过程中的违法行为，排除可能存在的办案风险，切实保护双方当事人的合法权益，契合当下公安部对公安工作执法规范化的要求。

（三）夯实快速办理程序的取证过程

《公安机关办理行政案件程序规定》第四十五条⑦规定，办案民警可使用简要格式制作询问笔录，甚至鼓励使用电子设备替代文字记录，以减少办案民警的负担。也就是说，在使用快速办理程序时，应尽量减少书写内容，采用视听资料固定证据，必要时进行文字说明即可。乐观的说，民警在今后的执法办案中，一个执法记录仪，一部手机就可以在现场给违法嫌疑人做笔录，固定证据，进而快速做出处理决定。因为，快速办理程序的前提就是有违法嫌疑人的自愿认错认罚（态度端正），其自行书写材料可信度高，再加之执法记录仪中拍摄的视频证据，二者互相印证，可以形成清楚且有说服力的证据链，减少了办案民警的文字工作，节省了办案时间，提高了办案效率。但是，从案件办理的角度来说，要想通过违法嫌疑人的陈述和执法记录仪的记载达到证据确实充分，就需要办案民警在法律知识和业务水平上下功夫，夯实证据材料，做好证据搜集和保护等工作，不能因为“快“和”简“而忽略了基本的取证要求，给双方当事人和办案民警带来不必要的麻烦。

（四）明确快速办理程序的案件范围

《公安机关办理行政案件程序规定》第四十一条⑧明确规定了不适用快速办理程序的法定情形。除违法嫌疑人是未成人或者身体、精神上有疾病，无法进行正常的意思表示，亦或处罚结果较重，证据固定比较困难的，只要事实清楚、嫌疑人自愿认错认罚，对违法事实和法律适用没有异议，均可使用此程序。换句话说，只要符合第四十一条规定，且嫌疑人认错态度好，愿意接受处罚，均可以使用快速办理程序处理案件。因此，快速办理程序相较于普通程序适用程序更简单，相较于简易程序适用范围更广泛，必定会在日后公安机关办理行政案件中得到办案民警的大力支持和推广，使其发挥更大的作用。

由此，嫌疑人是否真的自愿认错认罚，承认违法事实，是办案民警需要审慎考虑的问题。如果按照《公安机关办理行政案件程序规定》的要求，只要办案民警在快速办理程序正式启动前，依法履行了告知程序，且经嫌疑人签名确认愿意适用的，即可认定为“无异议“，这样快速办理程序的适用范围将会非常广泛，这将对公安机关办理行政案件产生深远的影响，给双方当事人会带来很大的便利。

（五）准确把握快速办理程序中的从轻、减轻和不予处罚

《公安机关办理行政案件程序规定》第四十六条⑨明确了使用快速办理程序在处罚结果上的优势，即只要是可以快速办理的案件，违法嫌疑人态度端正，能够主动纠正违法行为、积极赔偿并取得被侵害人谅解的，无论嫌疑人本身是否满足法定的从轻、减轻或者不予处罚的情节，办案民警就可以根据案件的实际情况酌定是否对违法行为人按照四十六条进行处罚。如此规定，笔者认为一方面可以增加违法嫌疑人同意使用快速办理程序办理案件的数量；另一方面给了办案民警更多的自由裁量权，便于民警说服违法嫌疑人接受处罚，及时调处纠纷，化解矛盾，但同时也给办案民警提出了更高的要求，即在办理案件的过程中必须公平、公正，依据事实，按照法律规定，正确使用从轻、减轻、不予处罚的裁量要求，使双方当事人乐于接受处理结果，实现”案结事了”的办案要求。

综上，《公安机关办理行政案件程序规定》中的快速办理程序，是现今变化迅速的社会环境和日新月异的互联网技术的要求，也是广大基层民警执法办案的迫切要求。案件快办、程序合法、当事人满意、民警减负、矛盾解决，是快速办案程序的本质要求。但如何保证案件质量，减轻民警负担，让当事人满意，实现三方共赢，是今后考验基层民警执法规范化的试金石，也是检验公安执法改革能否适用执法实践的重要标尺。

注 释：

①《公安机关办理行政案件程序规定》第四十条规定：“对不适用简易程序，但事实清楚，违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议的行政案件，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理。”

②《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条规定：对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。

③《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》没有明确规定鉴定机构应当在几日内出具鉴定结论，只是规定公安机关应当在收到鉴定意见之日起五日内将鉴定意见复印件送达违法嫌疑人和被侵害人。

④《公安机关办理行政案件程序规定》第四十四条：对适用快速办理的行政案件，可以由专兼职法制员或者办案部门负责人审核后，报公安机关负责人审批。

⑤《公安机关办理行政案件程序规定》第四十四条：对快速办理的行政案件，公安机关可以采用口头方式履行处罚前告知程序，由办案人民警察在案卷材料中注明告知情况，并由被告知人签名确认。

⑥《公安机关办理行政案件程序规定》第四十二条：快速办理行政案件前，公安机关应当书面告知违法嫌疑人快速办理的相关规定，征得其同意，并由其签名确认。

⑦《公安机关办理行政案件程序规定》第四十五条：对快速办理的行政案件，公安机关可以根据不同案件类型，使用简明扼要的格式询问笔录，尽量减少需要文字记录的内容。被询问人自行书写材料的，办案单位可以提供样式供其参考。使用执法记录仪等设备对询问过程录音录像的，可以替代书面询问笔录，必要时，对视听资料的关键内容和相应时间段等作文字说明。

⑧《公安机关办理行政案件程序规定》第四十一条规定：行政案件具有下列情形之一的，不适用快速办理：（一）违法嫌疑人系盲、聋、哑人，未成年人或者疑似精神病人的；（二）依法应当适用听证程序的；（三）可能作出十日以上行政拘留处罚的；（四）其他不宜快速办理的。

⑨《公安机关办理行政案件程序规定》第四十六条：对快速办理的行政案件，公安机关可以根据违法行为人认错悔改、纠正违法行为、赔偿损失以及被侵害人谅解情况等情节，依法对违法行为人从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。