新时期交通运输基础设施投融资分析

张翠婷

（交通国际合作事务中心，北京 100029）

引言

改革开放40 多年来，我国交通发展创造了举世瞩目的“中国速度”，在这一进程中，交通运输基础设施投融资体制机制的持续改革创新，发挥着至关重要的作用。在新发展格局下，面对加快建设高效的现代流通体系，加快推进交通强国建设的新要求，如何进一步深化交通投融资改革，构建新型可持续的交通运输投融资体制机制，是需要认真思考和研究的问题。基于此，本文结合相关研究，对新时期交通运输投融资问题作一简单探讨。

一、交通运输投融资现状分析

改革开放以来，各级政府和交通运输部门积极创新，以车购税等交通专项资金和“贷款修路、收费还贷”“航电结合，以电促航”等政策为基础，逐步形成了“中央投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的交通运输基础设施投融资模式［1］，有效支撑了交通基础设施的跨越式发展。2014 年以来，交通运输行业贯彻落实国家关于防范化解重大风险、特别是地方政府债务风险的一系列重要文件精神和部署，积极深化交通领域投融资体制改革，转变传统的投融资模式，建立了地方政府收费公路专项债券制度，大力推广政府和社会资本合作（PPP），取得了积极成效，有力支撑交通运输高质量发展。

目前我国公路水路交通基础设施建设资金主要依靠车购税和港建费等中央交通专项税费、地方政府财政预算资金以及利用收费公路等市场方式筹集的资金。基础设施养护主要依靠成品油消费税改革新增收入用于普通公路、航道养护的专项资金以及少量地方政府财政预算资金，其中收费公路养护和管理资金主要依靠通行费收入。在国家深化财税体制改革、防范地方政府债务风险的持续推进下，当前交通投融资也面临着一些比较突出的问题，如政府投资主体作用不强、公共财政投入不足，融资政策不完善、社会资本投入动力不足，间接融资比例高、行业债务负担较重等问题，这些问题若不解决好，推进交通强国建设将面临巨大挑战。

二、交通投融资面临的新形势

从交通运输行业发展面临的内外部环境来看，受新冠疫情长期化、世界经济复苏艰难、经济增长速度放缓、地方政府隐性债务风险防控等因素影响，交通投融资形势依然比较严峻，机遇和挑战交织并存。

一是推动加快建设交通强国的任务十分繁重，资金需求量大。十九届五中全会指出，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。为更好支撑新发展格局，促进稳增长，需要聚焦交通等重点领域和薄弱环节，保持补短板力度，提升现代物流等基础设施支撑能力。交通运输正处于一个由高增长向高质量发展转型的关键阶段，交通运输发展所处的黄金时期没有变。2019 年9 月中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》提出了大量交通运输建设发展任务，要求充分发挥“先行官”作用，对资金的需求依然旺盛。

二是公共财政收支矛盾突出，交通运输资金保障能力仍显不足。交通运输的公共属性决定了应以公共财政保障为主。但在当前经济面临新旧动能转换的背景下，再叠加疫情因素影响，今后一段时间，财政整体上面临减收增支压力，财政运行仍将处于“紧平衡”状态。随着新能源车快速发展，传统燃油车辆销量出现下滑，车购税、港建费和成品油消费税等交通专项资金减收压力加大。各地财政收支矛盾较为突出，难以拿出更多的财政资金用于支持交通运输发展，交通运输发展财政资金保障能力仍然相对不足。

三是地方政府隐性债务风险防控任务艰巨，对创新交通投融资机制提出更高要求。随着财税体制改革深入推进，政府融资采取“开明渠、堵暗道，开正门、堵偏门”，依法从严从紧规范政府举债行为。对于普通公路、内河航道等非收费项目的债务融资只能通过发行政府一般债券，对于政府收费公路等项目的债务融资只能采取发行专项债券的方式，不得继续由政府及其部门采用银行贷款、企业债券等其他市场融资形式。受地方政府存量债务规模、地方一般公共预算收入和专项收入、债务率红线控制等因素影响，政府举债空间有限，难以满足地方交通发展的实际需要。对于PPP 项目要求不得以“名股实债”“保底收益”等方式吸引社会资本参与。各级交通融资平台公司又普遍面临着杠杆率过高、债务负担较重等问题，削弱了后续项目承接能力，市场化转型升级难度加大。

四是交通基础设施融资能力不断下降，难以有效吸引社会资本。未来新建收费公路大多数处于西部地区或边远山区，造价高、投资回收期长、预期经济收益不乐观，地方政府需给予较大比例支持。受各地财政收支矛盾加剧等因素影响，各地政府能够用于PPP 项目投资补助的资金和优惠条件十分有限。现行收费公路政策已难以适应供给侧结构性改革和投融资体制改革要求，加之降低过路过桥费用的部署要求，难以有效吸引社会资本投资收费公路建设。

三、新发展格局下交通投融资对策建议

新发展格局下，为支撑加快建设交通强国，需要站在长远、系统的视角，紧紧抓住深化财税体制改革的契机，推动有效市场和有为政府更好结合，做好交通发展资金政策的顶层设计，加快构建“政府主导、分级负责、多元筹资、风险可控”的交通运输投融资体制。

一是建立交通运输发展规划与资金保障协同机制。传统的筹融资政策很少从需求端来考虑投资水平的合理性。因为规划已经隐含了这样一种前提，即所有运输需求都是合理的，都要被满足，从而陷入“就融资谈融资”的被动局面［2］，未来资金政策要充分考虑财政的可持续性和用户的支付意愿，结合本地区经济发展、财政收入、债务存量等因素，科学测算融资规模，合理安排交通运输基础设施建设规模和投资时序，防止脱离经济发展水平设定过高的建设规模和标准。

二是完善政府主导的交通运输基础设施公共财政保障制度。要按照建立事权与支出责任相适应的制度改革要求，明确和规范各级政府的交通运输财政事权和支出责任，进一步完善“政府主导、分级负责”的投融资管理体制。结合财政事权和支出责任划分、税制改革及地方税体系建设等进展，推动进一步理顺中央与地方的财政分配关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。稳定并完善车购税、成品油税费改革新增收入、港建费等交通发展专项资金制度。适应清洁能源发展利用的新要求，按照公平税负的原则，研究探索与交通基础设施使用相挂钩的交通税费制度，如开展“里程税”改革试点［3］。全面加强预算绩效管理，提升财政资金的使用效益。

三是用足用好债券资金政策。完善地方政府收费公路专项债券制度，研究探索按照项目自身融资需求来确定收费公路专项债券额度的方法，持续增加收费公路专项债券规模，扩展专项债券使用范围，探索发行收费公路长期债券。研究发行国家公路建设长期债券［3］，为公路发展提供长期限、低成本、可持续的资金来源渠道。

四是完善市场化多元化融资机制。依法合规利用PPP 模式推进交通基础设施建设，并不断进行探索创新，推动PPP 模式由“重数量”向“重质量”发展。加快交通融资平台市场化转型升级，建立健全现代企业制度，增强“造血”能力。探索将交通基础建设与土地开发、资源开发等有机结合，通过“肥瘦搭配”捆绑开发、“资源变资本”滚动开发等方式，盘活优质旅游资源、线路沿线资源，有效补充建设资金。积极开展REITs 试点，盘活存量资产，形成投资良性循环。探索利用财政注资、股权投资等方式，设立各类交通运输产业投资基金，加快推进国际物流供应链发展产业基金设立［3］，吸引社会资本，扩大有效投资。积极争取政策性、开发性金融机构支持，争取更多周期长、成本低的资金，支持交通优结构、补短板重大项目和工程建设。

五是做好债务风险防范。兼顾发展导向与风险防控，将防范债务风险的要求落实到交通运输规划、审批、投资、建设、绩效考核全过程当中，防止过度举债。推动地方政府债券置换符合政策规定的政府收费公路存量债务[4]，减轻债务利息负担，防范化解债务风险。