疫情常态下统筹推进防疫脱贫的矛盾变化与策略调整*

四川大学经济学院 贺立龙 张 衔

当前国际疫情持续蔓延、世界经济下行风险加剧，中国疫情输入压力加大，经济体系内外循环和经济社会发展面临新的困难和约束。疫情反弹威胁与全面复工复产、经济转型升级的需求交织碰撞，给决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会带来一系列变数与挑战。为此，应坚持底线思维、精准方略，在常态化疫情防控中加快推进生产生活秩序全面恢复和经济高质量发展，务实解决贫困人口生计渠道恢复及可持续运行面临的梗阻和问题，统筹推进精准防疫与精准脱贫，确保决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚目标任务如期实现。

一、精准研判疫情常态化下的防疫脱贫矛盾焦点变化

当前统筹推进疫情防控和脱贫攻坚尽管取得阶段性成效，但是仍然面临输入病例引起疫情零星散发或局部暴发的双重风险，由此衍生的民生“次生伤害”、农户“因疫返贫、因疫致贫”风险持续存续。在疫情防控常态化条件下攻克剩余贫困痼疾、严防因疫致贫返贫，成为决战决胜脱贫攻坚最后阶段的核心要务。(1)习近平：《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》，人民出版社2020年版。

防疫与脱贫矛盾焦点正发生新的变化，防疫脱贫战略重心与机制策略亟须调整。一方面，如期完成全面脱贫攻坚任务的关键，除了边远地区老弱病残等深度贫困人口的脱贫问题，还在于脱贫不稳定户、边缘易致贫户等潜在贫困群体的因疫返贫致贫问题。必须通过精准防疫、精准托底、有效复产、生计转型，使上述生计脆弱群体避免因“失业失工、滞销停产”而返贫。另一方面，打赢脱贫攻坚战既要看脱贫的数量目标是否完成，还要看脱贫的质量标准是否达到。疫情防控常态化引发的经济活动停滞与产业链及供应链不畅，会加剧脱贫进度目标与脱贫质量标准之间的短期冲突，可能会降低脱贫攻坚工作推进中的质量标准。

从因疫返贫致贫的风险演化来看，风险成因正由城乡经济活动停滞转为市场需求与产业动能损害、经济循环梗阻，风险分布由短期集中爆发转为长期常态存续，风险影响由对小微企业生存与务工就业的外力冲击转化为对脆弱农户生计可持续性的内在威胁，风险后果由对脱贫攻坚任务如期完成的显性冲击转化为脱贫攻坚质量标准达成的隐性侵蚀(贺立龙和张衔，2020)。

针对上述矛盾及风险演化，实现“统筹推进疫情防控与脱贫攻坚”战略升级与策略调整，建立疫情防控常态化下“精准防疫与精准脱贫”统筹推进与协同治理的长效机制——战略重心由供需修复转为市场经济循环再造，核心策略是识别因疫返贫、因疫致贫风险人群，在疫情防控约束条件下给予分类帮扶和靶向施策。

一是防疫与治贫对象由全面托底转向精准支持，全面梳理复工复产不平衡不充分下的返贫致贫风险，针对因疫返贫(返贫风险增加的脱贫村户)、因疫致贫(致贫风险加大的边缘村户)、因疫固贫(脱贫更为困难的未脱贫村户)三类生计脆弱农户或人口，进行返贫致贫风险的分类研判与精准识别。

二是统筹推进精准防疫与精准脱贫由战时转向常态，应将疫情防控、公共卫生应急管理和返贫风险管控、相对贫困治理一起纳入城乡治理体系，识别薄弱环节与治理漏洞并给予精准填补，精准开展防疫脱贫、推进城乡治理现代化。

三是统筹推进精准防疫与精准脱贫由应急之举转为长效机制，构建成本导向、效率导向的贫疫协同治理体系，充分发挥现代信息技术作为治理工具的强大功效，在长效追踪、精准防控疫情反弹风险的前提下，保持经济社会稳定运行，强化产业脱贫的经济动能，同时降低防疫脱贫的资源投入、社会成本与经济代价。

二、精准追堵疫情反弹漏洞，全面激发脱贫增收经济动能

随着疫情防控常态化，早期隔离防疫与经济运行之间尖锐矛盾冲突得到缓解，全面复工复产、重振经济动能成为首要选项、紧迫选项。但是复工复产绝非简单的经济重启，而应成为脱贫增收动能振兴的升级版。第一，必须在疫情反弹风险约束下进行复工复产的决策与行动，只有精准追堵可能导致疫情反弹的治理漏洞，才能守住安全底线，最小化疫情防控成本，恢复经济秩序、取得脱贫增收动能。第二，必须从结构改革、治理改进、科技赋能、经济体系创新的路径上重振经济动能，为完成脱贫攻坚、最小化管控返贫风险提供经济支撑。第三，必须瞄准疫情伤害民生影响脱贫的主要渠道、薄弱环节与关键区域，精准施策、长效赋能。

1.从全国而言，精准防控疫情传染散发，全面落实复工复产与重塑经济循环，固守中小(微)企业及农户经营生命线，为脱贫增收重振动能、接续生计。

疫情防控常态化的经济社会发展，已由复工复产主导的经济秩序修复，迈入市场活力激发的经济循环重塑阶段。针对不同群体、不同区域、不同行业的贫疫脆弱人口，在救助和帮扶脆弱人口以维持其生命线的基础上，通过制度改革、区域合作与科技赋能，疏通产业链、供应链，激活这些贫困人口的市场活力至关重要。

中国2.5亿农民工作为流动性最强、健康保障最弱的疫情易传染群体，是常态化防疫治贫的薄弱环节和短板(刘尚希，2020)。应强化科技监测手段应用和城乡治理体系对接，对这类群体进行精准、长效的疫情追踪。中央有关部门和劳务输入地、输出地应联合构建“疫情防控与复工复产统计监测与风险预警”组织体系与治理机制，建立用于智能追踪的全国大数据平台，精准防控复工复产中的疫情传染散发。

识别“疫情冲击持久型”劳动密集型产业，瞄准复而不工、有工无产的农民工群体，引导和支持其获得就业接续。疫情对珠三角、长三角以及发达省份制造业、省会城市服务业造成中长期冲击，尤其疫情蔓延对全球产业链的阻断效应显现，订单减少与市场萎缩导致一些农民工无工可复，企业裁员压力加大，农民工家庭返贫风险正在累积。应坚持底线思维和战略视野，强化经济内循环，如在“稳外贸、保主体”基础上，除了继续发展有国际竞争力的外向型防疫产业，努力打出“出口转内销”组合拳，缓解农民工空岗压力；借机倒逼传统制造业转型升级，提供培训转岗和再就业支持，引导农民工积极主动地开展岗位转型与就业接续。

识别“疫情变化敏感型”中小(微)企业，瞄准因疫中断经营的进城创业家庭，为其开展经营纾困。疫情对现金流缺乏、信贷困难的中小(微)经营主体造成突发性致命损害，尤其是餐饮、娱乐、汽贸等服务类企业商铺因客流剧减而经营中断，直接导致其农村户籍的业主破产及员工失岗。建立健全小(微)企业复工复产动态监测与分析机制，考虑到这类企业量大面广、情况复杂，采用常规调研方式及时准确掌握其复工复产信息难度很大，可借鉴推广浙江省经济和信息化厅工作创新思路(刘耀文，2020)，在全国范围内构建利用“电力、税务指标”动态捕捉的小(微)企业复工复产动态监测机制，即动态采集电力数据、税务数据反映小(微)企业产能恢复、经营恢复情况，集成相关部门共同监测小(微)企业集聚园区复工复产情况，建立小(微)企业复工复产通报机制。除了对疫情变化极为敏感的中小(微)企业落实好中央普惠性金融支持政策，通过金融机构严格考核，严防政策“执行偏差”“传导失灵”“精英捕获”，扩大涉农外贸中小(微)企业信贷投放之外，还应针对受疫情变化影响较大的农村户籍小微业主或务工人员，给予精准减税、补贴或贴息，助其逐步复苏和做大做强。抓住疫情防控带来的在线服务业扩张机遇，推广共享员工方式，帮助农民工获得弹性就业机会。

识别“疫情影响显著型”乡村产业项目，瞄准因疫停产停工农户或从业人口，为其进行经营纾困和市场赋能。当前仍受疫情影响的是农家乐、乡村酒店、民宿行业等乡村服务业，其运营停滞造成创业农户陷入破产困境。此外，一些带贫龙头企业或产业项目面临流动资金不足、贷款到期、上下游阻断问题，影响到关联农户的经营持续性或农村员工的务工稳定性。为此，一是通过扶贫资金定向扶持与财政信贷综合施策，稳住乡村产业和扶贫项目运行“基本盘”，引导其业态创新、服务升级，开拓市场、吸引客流，打造疫后时代经营新模式，如订制旅游、分流服务等；二是中央与地方协同，实施一批促脱贫、防返贫“以工代赈”工程，大力推进乡村基建、物流、电商建设，改进产业振兴环境，弥补当前农户收入缺口；三是疫情蔓延导致全球农产品供应链重塑、部分农产品价格上升，化危为机、调整优化乡村特色种养业发展，对种养业扶贫产业园经营主体和自种自养达标农户发放政策补贴，完善产业风险监测与应对机制，抵御自然灾难、市场波动与动物疫情三重冲击；四是增加乡村公共服务岗，缓解停产停工农户生存压力。

2.在湖北等因疫受损较大地区以及疫情局部突发地区，在精准防疫条件下，借助中央与支援力量，推动疫后经济重振，治理疫后综合征、脱贫停滞后遗症。

在因疫受损较大的湖北省，以及出现小范围短期暴发的黑龙江、北京、新疆等重点疫情地区，在城乡要素流动解封与经济活动重启之后，疫情防控方略已由以牺牲经济为代价的疫情全面压制，转向对疫情反弹反扑的精准抑制。除继续守好社区、发热门诊、流行病学调查三道防线，推进公共场所科学精准防控，堵住可能导致疫情反弹的漏洞之外，应强化对重点人群和贫疫脆弱人口的精准监测追踪。

湖北作为疫情重灾区，除遭受重大的经济损失外，还面临较大的“次生伤害”，受一些疫后综合征、脱贫停滞后遗症的困扰，如复工复产信心不足、产品与劳务的外部输出受阻，人才与经济要素的内部引进受限，疫情期间农业项目停滞、失败或小(微)企业倒闭、破产等。因此除了在精准防控疫情反弹反扑前提下，尽快实现复工复产、经济重振，为脱贫攻坚注入经济动能之外，还应针对上述疫后综合征、脱贫停滞后遗症，进行精准施策、综合施策。可探索制定并实施 “疫后决战决胜脱贫攻坚行动计划”，作为过去常规脱贫攻坚行动的升级版。

第一，以全面复工复产、恢复经济秩序“保民生、促脱贫”，要注重产业链优化和高质量发展，强化投资前瞻性和有效性。预判疫后市场变化，注意产销平衡，打造湖北产业振兴升级版。对光电子产业等在全球产业链中有一定地位的支柱产业，尽快全面复工复产维持市场份额，稳住竞争优势与经济动能；对有市场前景的新经济业态，如在线物流、防疫产业，应抓住机遇培育新动能。

第二，进一步疏通产品外销和劳务输出梗阻，托住脱贫增收生命底线。湖北可在中央支持和其他省市协作下，全面开展本地产品检验检疫和劳务人员健康检测，主动做好产品认证和品牌塑造，构建大数据平台与信息通报机制，消解产品和劳务对外输出面临的“恐疫梗阻效应”。引导贫困县乡加强与淘宝天猫、盒马鲜生、京东等大型电商平台对接；鼓励探索扶贫产品短视频直播、网红带货、电商结对帮扶等网络消费扶贫行动；动员商超“点对点”对接贫困地区农畜产品，开设消费扶贫专区专柜，优先纳入城镇居民临时团购、定向认购品名目录和套餐。

第三，继续发挥中央支持、对口支援、地方自主振兴相结合的制度优势，推动湖北等重点疫情地区，高质量打赢精准防疫与精准脱贫双战役。除了争取中央层面的资金投入和政策支持，用好用实各类优惠政策之外，湖北省可以争取与动员中央和省直定点扶贫、东西部扶贫协作、对口协作、省内区域协作扶贫涉及的单位和地方，优先采购、销售本省被帮扶地区农副产品，优先使用本省贫困地区劳务人员。争取社会各界通过“贫困地区农副产品网络销售平台”“中国社会扶贫网湖北特色馆”等线上销售平台，购买湖北省贫困地区农副产品。

3.在“三区三州”等疫情防控薄弱的深度贫困地区，精准管制疫情输入传染，强化公共卫生应急管理与疫情防控能力，平稳有序推进脱贫攻坚目标完成。

相比一般贫困地区，“三区三州”深度贫困乡村地理区位闭塞、经济开放水平不高，疫情蔓延受到一定阻隔，但其公共卫生防疫体系相对脆弱、疫情传染风险更为隐蔽，加之宗教聚集活动较多，一旦疫情传入更易出现局部暴发，不仅威胁当地群众生命健康，也将对区域脱贫攻坚和长治久安造成严重冲击。

以四川藏区彝区为例，甘孜、阿坝藏区以及大小凉山彝区，作为嵌入内陆腹地的次边疆带区域，经济活跃度强、开放水平高，人流物流往来更为频繁，疫情防控压力大，同时公共卫生投入与医护专业素质相对欠缺，防疫脱贫体系更脆弱。在四川藏区，旅游产业发展关系到脱贫目标的完成，但存在疫情防控的巨大压力。2020年伊始随着疫情突发，海内外游客进入四川藏区渠道被迫关闭；当前疫情防控进入常态化，交通开放、产业重启势必带来疫情输入与传染风险，其脆弱的防疫脱贫体系将面临极大考验。如甘孜州道孚县一度是四川省疫情较严重地区，由于当地医疗条件落后，四川省共投入医疗卫生防控人员660余人支援该县，省级专家21人，才得以控制疫情。一旦对外经济活动重启，海内外游客进入，将面临新的疫情传染风险。在凉山彝区，外出务工是增收脱贫的主要途径，2019年务工收入在人均收入占比达52%。东西部协作、对口支援等方式推动的劳动力跨省份流动，在带动凉山地区彝族农户脱贫奔小康的同时，也累积了劳动力回流时生成的疫情输入风险。随着疫情防控常态化，大规模外出务工人员的往返流动带来巨大的疫情传染可能性，将对凉山彝族地区较为脆弱的公共卫生应急与疫情预防救治体系带来严峻挑战。在2020年第一季度，凉山州包括贫困劳动力在内的农民工外出务工累计达61万余人，其中省外务工有29万余人，一旦外出务工人员节假日或下半年返乡人流增多，凉山地区输入疫情的风险将会增大(刘春华和何勤华，2020)。

以旅游为主的产业结构、以外出务工为主的增收渠道，聚集性宗教文化或民俗活动，决定了“三区三州”等深度贫困地区存在极高的潜在疫情传染风险，这对其脆弱的公共卫生和防疫体系带来挑战。未雨绸缪、补齐短板，构建常态化精准防疫脱贫协同治理体系、提升区域公共卫生应急管理与疫情联防联控能力成为紧迫之举。

第一，做好旅游业重启与客流有序扩增中的精准防疫。一方面，在全球疫情得到有效控制之前，对进入该地区的海外游客做好防疫周期内的严格限流与风险监测。另一方面，国内游客进入，应实行分区分级准入管控。如，(1)对来自疫情高风险地区的游客严格限制准入，对来自疫情低风险区的游客进行必要的核酸检测后才能准入；(2)对一般游客严格实施疫情风险评估之后的准入制度，有序开放进入的游客数量，并利用大数据和智能技术，给予“一对一”精准追踪，完善外部疫情传导风险监测预警与紧急处置机制。

第二，做好务工人员内外流动、冷链物流传输中的精准防疫。高度警惕外出务工人口返乡带来的疫情传入风险，利用大数据与智能技术，对外出务工者建立“一对一”务工防疫电子档案，并进行动态追踪与监测。随着秋冬到来疫情反弹风险的加大，在外出务工人员返乡时，应提前对其做好疫情传入风险的精准查验，做好风险的联防联控。此外，冷链物流已成为“三区三州”等深度贫困地区产业脱贫经济循环维系的重要支撑。考虑到疫情传染风险在冷链物流运行中的隐性存续，应在冷链物流检验检疫中开展高效机制设计与高科技手段运用。

第三，构建跨层级(区域)协调的“三区三州”等深度贫困地区疫情防控与公共卫生应急管理体制机制，从组织与技术两个层面提升精准脱贫与精准防疫的协同治理能力。其一，从省州县乡四个层级联合构建“集成治理与市场运行”结合的公共卫生与医疗资源弹性配置体系，打造集疫情预警、病毒检测、病人救治为一体的精准防疫与应急管理机制，缓释公共卫生脆弱性。其二，将精准防疫全面融入精准脱贫(防返贫)，设计二者协同促进全面小康建成与相对贫困治理的激励相容机制。

三、精准施治防疫脱贫的形式主义与官僚主义

脱贫攻坚进入决战决胜的收官期和普查期，统筹推进精准防疫与精准脱贫，既要如期全面完成消除绝对贫困的历史任务，又要保证疫情不反弹前提下的脱贫质量稳定。精准施治防疫脱贫的形式主义与官僚主义倾向，堵住疫情防控与脱贫攻坚的工作短板和漏洞，识别与消除因疫返贫致贫的风险隐患，决定疫情防控与脱贫攻坚战的全面打赢，关系到脱贫攻坚成效检验的高标准通过(贺立龙，2019)。

1.精准施治“一刀切”思维下的防疫与治贫脱节，积极消除对农民工重视不够可能导致的防疫治贫隐患。

防止“因疫致贫返贫”，既“战疫”又“战贫”，是必须同步打赢的两场“硬仗”。对农民工重视不够可能导致防疫治贫隐患。谨防随着疫情放缓，可能出现的“复产复工趋热、疫情防控变冷”的另一极端倾向。应尽快构建“未脱贫及刚脱贫”农户的疫情统计、监测、预警体系，将之与返贫风险监测预警精准对接。完善乡村疫情防控体制机制，构建“防疫+治贫+乡村振兴”脱贫振兴综合治理体系，成为乡村治理体系与治理能力现代化的一项核心任务。过去以农民工为主体的城乡大规模流动人口，在疫情防控、医疗保障上，未得到如城镇户籍人口一样的政策重视。随着未来疫情风险演化，这部分流动人口可能是城乡疫情动态防控的关键隐患群体。高度警惕农民工群体疫情风险，针对这一群体建立健全可追踪、长效性的疫情监测预警机制与防疫保障体系，并将之与返贫治理结合。

2.精准施治形式主义作风，避免监督“缺位”可能导致的脱贫成果侵蚀。

我国贫困面广、层次复杂，一些地方未摆脱形式主义作风，脱贫“不逗硬”，留下一些隐蔽性、边缘性的贫困痼疾。中央巡视及各级政府部门自上而下的常规督察，因难以掌握全部真实信息，可能留下“扶贫暗区”“脱贫死角”，若得不到有效解决，可能演化成后脱贫时代群众反映意见强烈的历史“欠账”，侵蚀脱贫成果。

有三个风险点亟须警惕：(1)高山或高原贫困村，水源少、建设成本高，以山泉水、自取井水为主，供水稳定性及水质标准弹性大，饮用水安全有隐忧。地方政府往往以集中供水不具备条件以及村民用水习惯为由，考核中模糊过关，群众有怨言。(2)游离于建档立卡体系之外的贫困人口，如“嵌隐”在非贫或脱贫家庭的空巢(失养)老人、留守(失依)儿童，依赖转移性收入、脱贫不稳的半(弱)劳动力人口，亟须二次识别与长效帮扶。(3)脱贫名义下过度开发或举债形成的“烂尾”风险。在扶贫预算“软约束”下，一些地方打扶贫旗号盲目举债与开发，如借助金融杠杆搞“博物馆”“旅游包装”，或拔高危房改造和搬迁补贴标准，一旦扶持政策退出，可能产生债务危机、甚至爆出腐败问题，影响人民群众对扶贫事业的认同感。此外，易地搬迁之后忽视旧址生态修复(如贵州独山县负债136亿元事件)、在高寒藏族聚居区盲目扩大牦牛养殖而破坏天然草场等短期行为也影响到发展减贫持续性。应充分发挥群众监督作用，施治官僚主义，解决群众反映强烈的矛盾与问题，凝聚民心共识。

3.精准施治政绩主义和形式主义导向下的脱贫形象工程，防范政策退出之后的脱贫项目泡沫破灭及其导致的突发密集返贫风险。

随着产业帮扶政策转型退出，扶贫产业、带贫企业(项目)接受市场考验，一些竞争力不佳的企业或项目运行难以维持或破产，局部地区甚至出现“扶贫产业泡沫破灭”，处理不慎引发“大规模返贫潮”。一些半(弱)劳动力家庭主要依赖转移收入脱贫，精神贫困重、生计脆弱，一旦救济减弱，可能密集返贫。

各级政府部门对产业风险与救济陷阱警惕不够，将影响“密集返贫”风险预警及系统应对。农业农村部、国务院扶贫办下发《关于做好2020年产业扶贫工作的意见》，提出了完善风险监测与预警、强化防范责任与能力等产业扶贫风险防范要求。但上述要求见实效，除中央层面开展全面督察考核、完善政策配套，更需地方政府尽快构建扶贫产业风险监测预警机制，做好风险管控“关口前移”，因地制宜推进扶贫产业市场预判、转型升级与接续替代。对靠产业帮扶的“摘帽村”(占67%)，(2)农业农村部官网。疏解“干部一走、产业就散”风险。

进一步强化底线思维与风险意识，完善产业风险防控与特困群体生计赋能的制度安排，针对因产业失败与救济退出可能形成的返贫与新增贫困人口，尽快制定应对预案，多渠道开展生计赋能。构建产业扶贫大数据平台，强化产业链选育市场可行性，对投机项目“一票否决”。破解仓储保鲜、冷链物流、虫害病疫防治技术梗阻。推动集体经济向现代企业转型；引入产业保险制度，优化农企契约，降低产业失败损失。对存在救济依赖的脱贫户，进行二次识别与生计赋能。

4.精准施治基层治理及脱贫攻坚工作运行中的官僚主义作风，堵住制度执行缺陷可能导致乡村治理漏洞。

以超常规方式开展脱贫攻坚，尽管取得决定性成果，但在这种无先例的实践探索中，部分地区出现扶贫形式主义与“制度偏误”，如干部正向激励不足、产业政策依赖、帮扶力量失衡，面临2020年之后政策接续与治理转型挑战。在脱贫攻坚最后节点，应出台制度转型预案，防止2020年后出现乡村治理“断裂带”。因此建议：

第一，做好脱贫攻坚一线队伍正向激励与接续转型，避免后脱贫时代出现“基层组织真空”。提升村组全职干部工资待遇，培养本土青年干部；做好帮扶力量和驻村工作队伍接续，使之转型为乡村振兴一线帮促团队。

第二，积极疏解边缘村户因帮扶不均而产生的相对剥夺感、脱贫村户因政策退出后的不安全感，避免群众情绪累积带来治理风险。明确2020年后贫困退出地区乡村治理的制度安排与政策导向，稳定干部与群众政策预期。

第三，提前做好贫困治理转型的顶层设计与政策接续。将相对贫困治理纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的发展减贫与精准帮扶的体制机制，除发挥社会保障兜底作用，努力激发落后地区与农村低收入人口发展的内生动力。

5.精准施治脱贫宣传中的政绩主义倾向，及时防范和化解宣传策略不当可能导致的舆情风险。

一些地方政府或管理部门出于政绩宣传动机，高调宣扬脱贫完成率，公布细化到个位数的未脱贫人口，引发舆论争议(石小磊，2020)。考虑到贫困标准动态调整以及个别返贫客观性，政府进行“脱贫倒计时式”数字统计宣传，不科学、不严谨、不严肃，不仅可能造成大众心理上的“被脱贫感”，而且产生形式主义和数字脱贫之嫌，削弱政府公信力。应当避免官腔官调，并及时、公正、客观回应公众关切，有助于将舆情风险转为治理机遇，增进治理透明度和公正性，赢得公众信任感。