如何认识我们的体制优势

北京大学经济学院 孙祁祥

2020年中国抗击新冠疫情的实践，充分彰显了举国体制的巨大优势，显示了中国人民的力量。希望“举国体制”能够在人们最需要它的时候，继续发挥最大效用。但需要注意的是，我们绝不能因为“举国体制”所具有的巨大优势而 “泛化”其作用，那将对中国经济社会未来的发展带来危害。

一、抗疫中的举国体制

当今世界，各个国家采用哪种制度、哪种体制、哪种路径来实现其价值追求，来应对各种重大危机事件，是基于各个国家本国国情的选择。面对此次百年不遇、来势凶猛的新冠病毒，各国都有自己应对的“独特”做法和经验。

中国依据自己的“制度惯性”和“制度逻辑”迎战新冠病毒，在遵循“各美其美、美人之美”原则的基础上，也愿意与世界上任何希望获得中国经验的国家进行经验分享，但中国绝无意树立一个“标杆”。全球抗击疫情的战役还未结束，远不到最后做总结的时候。不过，仅就迄今为止各国防控措施和防控效果的比较，还是能说明一些问题。这里仅以美国、中国这两个世界第一、第二大经济体为例予以阐述。

美国有3.3亿人口，中国有14亿人口，中国的人口是美国的4.2倍；美国的人均GDP为6.2万美元，中国是近1万美元，美国的人均GDP是中国的6.2倍。

从总体上来说，美国既有比中国更为发达的医疗机构，也有比中国更为先进的高科技；美国既有无数像中国一样具有职业精神、舍生忘死救助病人的医护人员，也有无数像中国一样在疫情中“勇敢逆行”的志愿者。

然而，中美的确又有许多不同：美国有在大选之年为“保位”而操碎了心的“执政党”，有为“上位”而伤透了神的“在野党”，有在重大公共卫生危机面前的“党争不断”，有联邦政府与州政府之间的“各自为政”；但美国没有中国的“举国体制”，没有中国的“集中统一领导”，没有中国的“全国一盘棋”，没有中国的“同舟共济”，没有中国的“万众一心”。所以，中美两国在防控决策、执行力和防控结果上出现了巨大的差异。

从决策速度和执行力度来看，中国从确认疫情到采取封城等措施、构建全国联防联控体系，用了不到两周的时间，而美国自出现首个确诊病例起，到将近八周之后才开启联邦层面的紧急响应；在物资紧急调配上，中国从除夕夜的火速集结开始，在短短数周的时间内，先后就有来自全国30个省(区、市)、新疆生产建设兵团和人民解放军的346支医疗队，4.26万名医护人员驰援湖北，15座方舱医院在十几天时间内建成使用，而美国联邦政府和州政府争执不下，争吵不断，致使决策拖沓缓慢，医疗救护资源调动、协调不力。在疫情最为严重的纽约，甚至出现了各州、联邦政府与纽约州抢购呼吸机，彼此抬价的混乱局面。俄亥俄州政府在发出“人们在商场必须戴口罩”的规定以后，因为“州内许多居民认为政府的规定太过分了”，导致州长只好宣布撤销。

从抗击疫情的结果看，从武汉因新冠疫情封城，到疫情基本得到控制且持续向好，中国用了大约40天的时间；而美国自3月11日世界卫生组织宣布新冠疫情具有全球大流行特征以后，至今也经历了超过40天的“抗疫”，但疫情仍呈愈演愈烈的态势，确诊人数与死亡人数均居全球第一。且中国的新冠疫情暴发在中国最重要的传统节日——春节之前，美国疫情的暴发至少比中国晚了两个月。从感染人数上看，美国在已有中国和其他许多国家“前车之鉴”的背景下，确诊人数从3月中旬的千余例飙升至4月28日的破100万例；死亡人数从数十人上升至目前的逾9万人。

中国作为最早迎战疫情的国家，在没有任何可供借鉴经验的前提下，用“集中统一领导”“全国一盘棋”“同舟共济”“万众一心”，在短短40天的时间里基本控制住了凶猛的疫情。可以说，中国21世纪抗疫的实践，充分彰显了举国体制的巨大优势，展示了中国人民的力量。

二、举国体制的产生背景及运行机理

从以上所列举的中美两国在抗疫中的表现和结果，我们可以清楚地看到举国体制的巨大优势。应当说，生活在一个“风险演化规律”作用的社会之中，能有这样一个制度的“护佑”，是一件幸运的事。而事实上，不仅在此次应对新中国成立以来防控难度最大的突发公共卫生事件中，举国体制厥功甚伟，而且在历次应对各类自然灾难、保护人民生命财产时，都是如此。不论是在抗击重大灾难上，还是在自主创新、协同创新、开放创新的科研攻关上，抑或在科研攻关、竞技体育的突破上，举国体制都发挥了不可替代的重要作用。

就基本内涵而言，举国体制是指为攻克某一重大项目或达成某一目标，而举国家之力，以便能迅速有效地集中动员和调配全国的力量，由此形成的一种工作体系和运行机制。虽然“举国体制”这一词汇来源于20世纪80年代初国外媒体对中国体育体制的一种形象概括，但实际上，这一体制的核心理念起始并贯穿在整个中国经济建设和改革开放的历程之中。

回顾历史，在多年战乱的基础上建立的新中国，成立之初即面临西方的全面封锁，在这样一个“一穷二白”的烂摊子上开始建设，其面临的巨大困难可想而知。1954年，毛泽东主席曾这样说道：“现在我们能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壶，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。”

正是在这样一个背景下，中国借鉴苏联模式并基于自己的国情，逐步形成了“集中力量办大事”这一独具特色的举国体制。“156项”工程就是20世纪50年代“举国体制”的标志性产物，它们为中国的工业化建设奠定了基础，具有重要的里程碑意义。

“举国体制”不仅有着当代的体制、环境因素，也有着历史、传统的因素。学者谢茂松曾指出，“从历史角度来看，中华文明以维持大一统，即大国政治、大国规模的统一性为文明之常态，国家、政府起着组织社会、经济的主导作用，国家的重大政策从中央到地方各级，层层下贯、落实，这可以算作是举国体制的历史因素”。

进入新时期以来，计划经济时代的“举国体制”转变为新型的“举国体制”。它依托中国特色社会主义制度体系，后者包括党的领导体制、人民民主制度、经济制度、法治制度、军事制度、文化制度、民生保障制度、生态文明制度等，在中国的改革开放事业中继续发挥着重要作用，特别是在此次抗疫中，再次充分显示出巨大的优势。

三、谨防出现对“举国体制”的误读

此次抗疫中，中国所展示出来的惊人的高效组织行动力，得到了国际社会的褒奖。于是，一些国人也因此“陶醉”其中，满足于“举国体制”所取得的巨大成绩，进而希望“泛化”其作用，这是一种让人担忧的情绪。

作为一种依靠行政命令的资源配置方式，“举国体制”是以巨大的资源消耗为前提并为完成特定目的而启动的。一切依时间、条件、地点为转移，这是唯物辩证法的精髓。“过犹不及”，如果由于“举国体制”在此次抗疫中所显现出来的巨大优势而 “泛化”举国体制，为其贴上“无所不能”的标签，希望其“无所不在”，如果我们将“战时”的手段用在“平时”，将“特殊性”变成“常态性”，这将对中国未来的经济社会发展产生严重危害。

首先，不能因为“举国体制”具有全国统筹资源的非凡能力，而丧失忧患意识和危机意识，忽略对风险防控前置化的重视。应当说，此次疫情暴发以后，中央对风险处理的方式和措施是非常及时有效的。然而也应看到，在整个传染病风险管理的全流程中，由于早期对风险的监测、预警、防范手段的疏漏与不足，特别是公共卫生和疾病防控体系的缺陷与薄弱，地方政府对疫情的认知不足和体制机制的问题，导致了疫情暴发初期险象环生，这是我们需要牢牢记取的教训。如果疫情过后，人们还是“沉浸”在“举国体制”所显示出来的巨大优势上，认为即使重大风险发生，我们也有足够的能力应对，那就会阻碍我们应有的反思，就有可能拖延“亡羊补牢”的工作，就有可能在同样的地方再次跌倒。疫情期间和之后，当务之急是要强化国人的忧患意识和危机意识，加强对风险防控前置化的重视。从风险识别、风险预警、风险决策、风险处置、风险抑制、风险预防等方面，尽快建立起完善的国家公共卫生治理体系，以应对未来的高发传染疾病重大风险。

其次，不能因为“举国体制”的巨大优势而降低市场化改革的力度，损害市场主体的创新精神和活力。“市场应当在资源配置中起决定性作用”，这是党的十八届三中全会根据中国改革开放几十年的经验教训所得出的一个重要结论。而实践表明，始于1992年的中国特色社会主义市场经济体制虽已初步建立，但远未建成和完善。这次“举国体制”在防控疫情中所扮演的重要角色，特别是西方一些国家与之相比所凸显的许多差距让一些人认为，中国应当继续加大强化“举国体制”作用的范围，使其在各个方面都能发挥更大的作用，这种想法大可商榷。

市场经济是一个涉及千百万生产者和消费者基于瞬息万变的信息做出决策而发生的生产、交易、消费的活动，它是由“千百万微观经济”组成的宏观经济活动。假定其他条件不变，微观经济越活，宏观经济的基础才能越加牢靠。希望“举国体制”在各个领域都发挥更大的作用，就是将“举国体制”等同于中国改革开放前“大一统”的计划经济体制，这将导致微观经济丧失经济动力和活力，而这正是当年中国启动改革的根本原因。因此，只有使市场经济在资源配置中起决定性作用，让整个经济体充满竞争力和活力，才能使“举国体制”在必须发挥作用时有强大的支撑。

再次，不能因为“举国体制”的基础——“国有制”所具有的优势而阻碍民营经济的发展。疫情发生以后，社会和网络上有观点认为，发挥举国体制的优势，说到底就是发挥公有经济的优势，在抗击重大疫情面前，这一优势是私有经济或民营经济所无法比拟的。客观地说，国有经济在此次抗疫中充分显示出了巨大的实力，发挥了中流砥柱的作用，但民营部门和其他社会力量也并非“等闲之辈”，它们以各种方式，为抗击疫情做出了重要贡献。当然，我们也看到了这样的情况，有许多民营企业和专业人士有能力、有意愿，但缺乏有效的组织调配，缺少统一的援助渠道，导致其作用没能得到有效发挥，但这恰恰也从一个侧面说明，我们此前对包括民营、私营企业在内的社会力量参与社会治理和公共事务，没有给予应有的重视。

中国自改革开放之初进行所有制结构的改革，强调公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分。党的十八届三中全会更是强调指出，积极发展混合所有制经济，其目的就是希望把非公有资本引入国家经济内部，提高活力和竞争力，让非公有制经济成为我国市场经济的一支强大生力军。但现实情况表明，民营经济在发展中还是面临许多困难，混合所有制经济的发展任重道远。

据有关资料显示，受疫情影响，国家在2020年3月启动了疫情防控债，希望通过定向融资帮助实体经济渡过难关。根据Wind，截至2020年4月21日，国企共发行402只合计3174亿元疫情防控债，而民营企业仅获发行73只合计388亿元疫情防控债。如果因为此次疫情所显示出来的国有经济的显著优势而形成对民营经济和私人企业的挤压，那将会削弱多年来混合所有制改革所积累的成效，对未来中国经济的发展是非常不利的。因此，疫情之后，一方面，我们要进一步深化国企改革，增强国企的竞争力和活力；另一方面，也要进一步为民营经济的恢复、发展创造积极的条件，大力推进混合所有制的改革。

最后，不能因为举国体制在重大危机时的做法有效，而延展“管制的思维惯性”和“审批的路径依赖”。举国体制的运行是依靠行政部门层层下达政策、指示等行政手段来维持的。为了有效应对重大危机，在紧急状态下，各级政府部门的权力扩张是必须、必要之举。与此同时，在假定这些措施是基于科学、理性基础之上的前提下，还必须保证这些严格的措施能得到严格的贯彻和严格的执行，否则难以取得成效。此次国内外的抗疫实践，从正反两个方面充分证明了严格的措施、严格的贯彻和严格的执行，这三者之间高度统一的必要性和有效性。

但要清楚的是，作为一个主体影响或控制另一个主体或个体的一种能力的“公权力”，它不仅本身具有可以“无穷透支”的属性，还具有法国思想家孟德斯鸠所总结出来的那样一种特性，即“一切有权力的人都容易滥用权力”，如果不对此加以监督和制约，就会出现包括腐败在内的许多严重问题，这就是为什么要“将权力关进制度的笼子里”的根本原因。

依法行政是我国依法治国基本方略的重要内容，它是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。这就是说，即使在运用举国体制来应对抗击疫情，或完成重大项目、实现重大目标时，我们仍然需要依法行使权力和规则；在疫情过后，更要防止出现“层层管制、事事审批”的“思维惯性”和“路径依赖”，防止权力的“泛化”。如果我们将特殊时期的特殊做法常态化，那就有走“回头路”的危险。

我们应当继续坚持“依法行政”“简政放权”这一中央反复强调的重大改革之举；并且，按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出的原则：“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”，大力推进法治中国的建设。

疫情终将过去，但风险演化规律提示我们，此次新冠肺炎疫情绝不可能是人类遭遇的最后一次灾难。“未雨绸缪”“有备无患”。希望“举国体制”能够在基于中国国情的基础上，在借鉴人类一切优秀成果的前提下，在中国特有的制度环境中，进一步健全与完善。在人们最需要它的时候，它能够在其位，谋其政，负其责，尽其事，发挥其最大的效用。