我国地方政府隐性债务及风险研究评述 *

广东金融学院财政系 马克和

安徽财经大学财政与公共管理学院 洪 蕴

党的十九大将“防范化解重大风险”作为打赢三大攻坚战的重中之重，其中严格控制地方政府隐性债务，防范化解财政风险，关系到国家财政可持续发展。因此，系统研究地方政府隐性债务风险是财政理论与实践中的一个重要课题。近年来，国内外学者对地方政府隐性债务风险从多方面都进行了卓有成效的探讨。为深入了解地方政府隐性债务风险，本文拟对相关研究成果进行分类梳理。

一、地方政府隐性债务的概念界定及规模测度

(一)地方政府隐性债务的概念界定

李升(2018)认为，地方政府债务的概念经历了政府性债务(2014年前)到地方政府债务(2015年)再到隐性债务(2017年)的变化过程。其中，中央政治局会议于2017年7月24日首次提出“地方政府隐性债务”。刘尚希(2018)认为，由于当前地方政府的或有债务没有权威阐释，导致底数不清，使得或有债务代偿概率无法测算分析，也无法全面准确揭示其风险。刘尚希和赵全厚(2002)认为，我国的隐性债务主要包括社保缺口、政府投资项目的未来支出责任、经常性支出等直接隐性债务，以及重要金融机构和国有企业的危机救助等或有支出责任；而且还认为，地方隐性债务主要是或有债务，而不能直接认定为政府债务。Polackova(1998)提出财政风险矩阵理论，认为隐性债务是在政府职能中隐含着的、应当承担的道义责任，它是一种基于道义或预期的政府责任，建立在公共预期、政治压力的基础之上，而非法律或合同的基础之上。吉富星(2018)认为，从偿还责任确定性程度来看，隐性债务分为直接债务和或有债务,除法定债务外，隐性债务是在任何情况下财政完全兜底的债务或支出责任，或有债务是只有在特定事件发生时政府偿付责任存在不确定性的债务或支出责任。

(二)地方政府隐性债务的规模测度

由于地方政府隐性债务权威统一的统计口径尚缺，学者们测算的地方政府隐性债务规模各有不同。国际货币基金组织估计我国2016年底的隐性债务规模约为19.1万亿元；而姜超宏观债券研究的报告表明，根据国际清算银行数据估计的我国2017年底隐性债务的规模约为8.9万亿元。(1)《地方政府隐性债务规模有多大？》，金融界网站，2018年7月31日。

然而，国内大部分学者估测我国地方政府隐性债务的余额远不止于此。刘尚希(2018)认为，当前地方政府性债务是显性和隐性交织在一起。由于缺少权威说法，隐性债务规模不清，但风险显而易见。刘尚希和于国安(2002)认为，就纵向比较而言，省级或有债务比例不高，或有债务风险向基层政府渐进突出；就横向比较而言，经济基础薄弱和政府财力拮据的地区或有债务规模大于经济基础充实和政府财力充裕的地区。吉富星(2018)认为，截至2017年末，隐性直接债务和隐性或有债务的规模分别为7.64万亿元和14.59万亿元；考虑代偿比例后，隐性或有债务区间为2.79万亿～8.69万亿元；隐性债务总额为22.23万亿元，考虑概率后的区间为10.43万亿～16.33万亿元。李升和樊珮琪(2019)认为，2017年我国地方政府隐性债务达到 40.44万亿元，规模比2016年增长了23.78%，2015年和2016 年的规模增长率分别为37.23%和33.77%。此外，从地方隐性债务的债务率来看，从2013 年起，地方财政收入已经赶不上地方政府隐性债务的增长；到 2017年，地方政府自身的财政偿还能力远远不足，其隐性债务规模约为地方财政收入的4.5倍。肖立晟等(2019)认为，国家与金融发展实验室(中国社科院)估计的隐性债务规模为30万亿元，清华大学财税研究所估算的规模为47万亿元。若将央地政府隐性债务计入，2018年杠杆率可达77%～90%，甚至超过100%，已达国际公认警戒线标准(100%)。杨雅琴和蒋静超(2019)认为，已知地方综合财力不足20万亿元，而全国隐性债务可能高达 60 万亿元，如果加上显性债务，我国地方债务风险较大。但是，赵全厚(2018)认为，隐性债务鉴于其存在隐匿性，政府隐性债务难以精确计量，实际上多数情况是一种概率性的统计。

二、地方政府隐性债务的分类和研判

(一)地方政府隐性债务的分类

由于缺乏权威的定义和官方统一的测量口径，故学者们对隐性债务的分类也不一样。从既有研究来看，具体分类形式主要有以下几种观点。

刘尚希(2018)把地方政府隐性债务分为三类：一是投融资平台的债务、地方国企僵尸企业债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、政府与社会资本合作项目的债务、金融扶贫项目等建设性债务；二是养老金缺口所形成的消费性债务；三是过桥贷、银政担等地方政策性融资担保形成的债务。赵全厚(2018)把地方政府隐性债务分为六类：一是地方政府融资平台的债务；二是政府与社会资本合作形成的债务；三是政府购买服务形成的债务；四是国企债务；五是地方政府通过独资、入股等方式成立了长期资产管理和投资建设公司，这些公司通过相互担保、资产抵押等方式的举债；六是区域内非国有企业债务。刘少波和黄文青(2008)把地方政府隐性债务分为四类：一是根据国家统一安排由地方政府担保的大量外债；二是地方政府使用的国债配套资金；三是县乡政府债务；四是地方政府的政策性债务。封北麟(2018)把地方政府隐性债务分为两类：一是地方政府在违法违规融资过程中刻意隐匿的债务；二是由于地方政府在化解地区公共风险过程中，迫于公众的预期，加之上级政府压力，所形成的不得不承担的支出责任。 李升和樊珮琪(2019)把地方政府隐性债务分为两类：一是地方政府通过进行的担保性融资或者违规违法举债产生的债务；二是城投债。

(二)地方政府隐性债务风险的研判

1.根据现有文献研究，我国的地方政府隐性债务风险是真实存在的。

隐性债务由于隐匿的特点，形式多样，无法一目了然，无法清晰界定，但必须承认隐性债务客观存在。现实中的违规举债、政府兜底等都属于隐性债务，其实质就是政府法定外的债务。由于我国现行的财权与事权不相适应的财政体系，地方政府出于社会发展运行和官员考评压力等因素，倾向于对地方债务的运行管理进行软约束，形成大量违规债务，聚集地方政府隐性债务规模，极易导致隐性债务危机。隐性债务存在债务种类繁多，债务成因、偿债责任复杂模糊，承债主体分散，债务管理系统松散薄弱，偿债能力低，债务违约率高等问题，均说明我国地方政府隐性债务风险客观存在。

2.关于我国地方政府隐性债务风险大小，不同学者根据不同方法测度出来的隐性债务规模存在差异。

虽然没有权威的数据表明我国隐性债务的真实规模，但还是可以由此窥探出其规模较大、有不断扩大的趋势。隐性债务风险不仅来源于债务庞大的规模，同时还牵扯到很多地区忽视自身的偿债能力和财政状况，盲目投资、违规举债，从而产生举债缺乏适度性、债务规模膨胀，债务结构失衡，债务管理不规范、不合理，债务沉重、偿债能力不确定等问题。王涛和高珂(2019)运用KMV模型对地方政府隐性债务风险进行估测，认为虽然负债率和债务率水平的数值从地方政府显性债务的整体情况判断均处于正常安全的边界范围之内，债务风险水平会因为财政刚性支出以及剔除不可自主支配收入后显著上升。高珂和王涛(2020)通过实证分析，认为当前我国面临因为前期债务增速过快、经济增速下滑、财政收支矛盾加剧等问题，地方政府偿债压力较大的困境，同时还面临隐性债务规模较大、透明度低、债务承载主体多元、债务种类多样、债务负担率存在地区不平衡差异等问题，这些都进一步增加了地方政府债务风险。同时，由于运用财政非线性反应函数测算的债务上限结果为191%，则说明各省(区、市)的政府综合负债率处在安全边界范围以内。综上所述，笔者认为我国地方政府隐性债务的风险较大，需要建立系统完整的债务风险防控体系，加强对地方政府隐性债务的管理。

三、地方政府隐性债务风险的影响机制

(一)基于理论分析的研究

从理论分析来看，国内学者从财政体制、管理体制、经济发展、宏观经济、社会资本五个角度对地方政府隐性债务风险的影响机制进行了研究。

1.从财政体制的角度来看，地方政府隐性债务存在转移风险、预算风险。

关于转移风险。韩健和向森渝(2018)认为，部分官员为了追求政绩，举债前并未考虑过偿还问题，当出现债务偿还而引起的财政风险时，往往希望寄托于中央政府的救助，或是政府将财政风险转移给企业。若企业将风险转移给金融市场，则可能诱发系统性金融风险。同时，债务置换还易传导滚动式风险，地方政府债务偿还日期被延长，实际上就是再次将财政风险转移给金融市场，这有将风险放大的可能。管治华和吴梓文(2019)认为，上下级政府之间的债务风险存在纵向传导，但更多的是同级政府转移：一是税负传导，即实现本地税负由其他地区纳税人买单；二是通过税收优惠政策吸引外来资本与同级政府竞争，从而达到风险转移的目的。刘尚希(2018)认为，政府会趋利避害，不愿意承担风险；加之分税制导致的事权过于下移，地方政府支出责任多，为了追求政绩，它们可能以或有债务的方式转移风险，向市场主体或向下转移，甚至向未来转移。

关于预算风险。马蔡琛(2018)认为，债务预算只是一个流量的概念，加之基层政府层面的中期预算的运行在现实预算中十分艰难，隐性负债很难纳入其中。封北麟(2018)认为，我国现行的地方政府四本预算的编制未能统合所有政府投融资活动，也没有全面涵盖地方政府的所有投融资行为，大量公共投资支出和融资收入仍然游离于政府预算监管之外。例如，地方政府通过国有企业进行的基础设施投融资，与此相关的信息披露更是不够公开透明，导致政府预算软约束，摸不清债务家底。张海星和刘德权(2002)认为，我国传统预算不考虑未来成本，极易导致隐性债务积累，或有债务引起财政风险。李燕(2009)、郑祖昀和黄瑞玲(2019)认为，地方政府财政预算无法对隐性债务形成约束，是地方政府使用资金与偿还缺乏长期的规划和监管所致。

2.从管理体制的角度来看，地方政府隐性债务存在偿债风险、管理风险、违约风险。

关于偿债风险。杨雅琴和蒋静超(2019)认为，目前我国地方政府隐性债券的主要举债形式是发行城投债券，但这类债券往往投入到收益小、甚至是没有收益的市政项目建设中，盈利能力很弱，因而存在一定的偿债风险。吉富星(2018)认为，多数投融资平台盈利能力差、收益率低(不超过2%)、偿债风险突出，虽然现有风险整体可控，但仍然要防范“高债务增长、低经济回报”的模式。张强等(2019)认为，由于偿债能力不足，导致地方政府只能通过抵押土地的方式举借新债偿还旧债，引起房地产市场恶性膨胀。

关于管理风险。李升和樊珮琪(2019)认为，由于地方政府隐性债务风险极其隐蔽，投融资需求使得地方政府盲目进行债务扩张，“一刀切”的风险管控措施难以精准防控地方政府的融资行为。杨雅琴和蒋静超(2019)认为，我国地方政府多以企业为主体进行举债，企业内部管理包括债务管理，由于企业管理能力参差不齐，加之隐性债务信息透明度不够和风险隐匿性强的特点，地方政府隐性债务风险很难预测。温来成和李婷(2019)认为，由于地方政府隐性债务分散，在统计监管中需要多部门协调配合，这就造成了地方政府隐性债务管理的困难。马万里(2019)认为，在逆向选择和道德风险的背景下，政府的层级越多，信息获取的难度和信息失真的可能性就越大，监督越差，就无法对地方政府行为进行有效约束。

关于违约风险。肖立晟等(2019)认为，我国非金融机构债券自 “11超日债”(2014年)确定违约以来，违约事件持续增多。2018 年有211 只违约债券、1756亿元违约金额和87 个违约发行人，分别为 2017 年的 2.17 倍、2.66 倍和 1.81 倍。其中，制造业、建筑业、批发和零售业、采矿业等是债券违约集中爆发行业。张立承(2019)认为，由于地方融资平台一方面按照市场规则开展业务，另一方面又要为地方政府公益性项目融资服务，这就使得平台公司债务融资具有企业债务和政府债务的双重属性。一旦融资平台出现违约，则平台所出现的企业信用会下降，企业融资成本就会上升，产生影响企业未来再融资的显性风险，这会让资本市场联想到当地政府的财政状况恶化和政府兜底所产生的隐性风险，因此平台债务从企业显性向政府隐性传导。

3.从经济发展的角度来看，地方政府隐性债务存在规模风险。

关于规模风险。刘少波和黄文青(2008)认为，我国地方政府债务的总体规模庞大且分散，各级地方政府均存在不同程度的举借隐性债务和举债欠账的行为。一些地方因有限偿债能力无法承担地方政府的债务负担，导致出现支付危机并引发局部债务风险。李升(2018)认为，在世界金融危机之后的10年里，中国地方政府融资平台的债务体量剧增6倍，投融资平台累计发行债务10.02万亿元，2018年城投债就达到1.2万亿元；2015年政府和社会资本合作项目(PPP)的投资额较2014年增长了5倍，增至7.52万亿元；地方政府隐性债务风险还在不断增加。汪德华和刘立品(2019)认为，从存量的角度来看，地方政府隐性债务的本息偿还压力大：地方政府在本金上需要不断地对存量债务进行滚动操作；地方政府隐性债务利率高导致利息增加，从而造成债务不可持续。从增量的角度来看，我国债务资金主要用于基础设施建设，而我国对基础设施建设的资金需求仍有很大的缺口。

4.从宏观经济的角度来看，地方政府隐性债务存在金融风险、市场风险等传染风险。

关于传染风险。时红秀(2010)认为，研究地方隐性债务当前更需要关注的是宏观层面的风险：中央政府的宏观调控政策力度加大而空间受到挤压; 深化国企改革的阻力较大;落实产业结构调整与发展方式转变的战略难度加大; 国家的货币供给稳定性和货币供给主动性受到抑制等。刘煜辉(2010)认为，由于累积过度的地方债务，可能导致未来税费上升、企业创业和经营的困难加大、居民就业和收入水平受到影响，从而扭曲投资和消费结构，使得微观个体承担了地方政府举债形成的负担。温来成和李婷(2019)认为，一方面，如果隐性债务规模过大，违约事件集中爆发，超出地方政府的财政负担能力，地方经济社会发展就会陷入危机状态，政府信用严重受损、执政能力下降；另一方面，若地方政府隐性债务缺乏有效控制，造成系统性、区域性债务危机爆发，就会冲击地方经济社会发展，扰乱正常市场运行秩序，影响社会稳定。

5.从社会资本的角度来看，地方政府隐性债务存在合作风险、投资担保风险。

关于合作风险。吉富星(2015)认为，多数情况下，政府需要拿出额外资源财力，或配置、捆绑、让渡其他权益，以此平衡已达到吸引投资者和深化项目商业化运作的目的。因此，PPP项目产生相应的政府性债务或潜在的支出责任引起的风险就具有不确定性。政府各种违法违规的担保或承诺、不合理补贴补偿等都未纳入财政预算和负债管理，游离于资产负债表外，会引发中长期沉重的财政负担。杨志勇(2017)认为，PPP 不是政府给社会资本无风险固定收益的承诺，而是建立在风险共担基础上的合作共赢。地方政府的责任限于出资额，而不应该存在额外的债务。同时，地方政府也不能将 PPP 替代地方政府债务，或将 PPP 当作债转股的主要形式。PPP运作的前提是政府和社会资本的平等合作，合作各方互相获利，而不是责任和风险的相互转嫁。但现实中，存在不规范的PPP项目，政府对社会资本存在或明或暗的承诺，利益输送或在特定情形下承担过多的责任。

关于投资担保风险。杨志勇(2017)认为，政府投资基金设立的目的是满足地方政府运作需要，应按照政府投资基金管理办法进行运作。部分基金主要来源是银行贷款，投资与负债融资业务交织，会出现“明投暗债”的现象。此外，地方政府及所属部门不得以任何理由为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保和承诺，即其他的所谓担保都是违规行为。李丹和王郅强(2019)认为，为吸引私人资本投资，政府对 PPP 项目进行过度担保，如在合同中政府约定当不确定事件发生时为私人部门兜底，承担补足私人部门投资收益的责任，或者向私人部门提供合同之外的其他书面承诺。政府担保的成本不是直接的现金支出，而是隐性债务。

(二)基于实证分析的研究

从实证角度分析，通过数据分析建立信用风险评估模型对地方政府隐性债务风险进行测量。洪源和胡争荣(2018)认为，就现有文献而言，有两种路径对地方政府债务风险进行了实证研究。一种路径是侧重于反映地方债务风险评估指标体系的构建，并开展地方政府债务风险的识别排序、等级划分和预警监测，主要有多元统计分析法、层次分析法和人工神经网络法。另一种路径是利用未定权益分析法对KMV模型测度债务违约概率进行构建。

1.关于第一种研究路径的地方政府隐性债务风险的研判和形成机制。

廖家勤和伍红芳(2015)通过因子分析法进行实证分析，给出了地方政府负债规模、偿债能力以及财政支出水平三个风险因子的数值。并指出，除了重庆、云南、青海等西部地区综合债务风险值已超过警戒线，处于高危的边缘外，其他大部分省(区、市)的债务风险仍处于可控的低风险区域范围内。刘骅和卢亚娟(2014)以15个融资平台为样本，运用因子分析法构建其债务风险预警指标体系，进而利用K—均值聚类算法，把融资平台债务风险状态分为四类，并借助BP神经网络建立地方政府融资平台债务“风险阈”预警模型，认为现阶段我国地方政府融资平台风险总体可控，但局部地区存在较大风险。郭敏和宋寒凝(2020)选取我国31个省(区、市)2015～2017年的地方政府显性和隐性债务相关数据，利用熵值法进行权重加权并从时间序列层面分析，得出我国绝大多数省(区、市)3年来的债务总量逐年增长，债务率、负债率逐年攀升，不同地区、不同年份间增幅差异较大，分化较为明显。

张晖和金利娟(2019)采用2011～2016年30个省(区、市)的政府债务违约率与财政分权度的面板数据建立空间杜宾模型，对地方政府违约率及财政分权度进行空间与时间双固定效应回归分析认为，分权度越大，债务风险集聚越明显。洪源等(2018)运用面板数据模型和面板门槛模型分析认为，在分权体制下，财政压力与地方政府债务风险有必然联系。同时，财政压力与转移支付的结合应是当前地方政府债务风险的关键制度因素，转移支付对于地方政府债务风险的影响由负向抑制转为正向刺激。李玉龙(2019)通过建立G-K扩展模型，认为地方政府债务风险诱发系统性金融风险的机制为：外生冲击造成的总产出下降会导致土地需求下降，从而引发政府关于土地的收入减少，造成政府支出减少，且地方政府偿债压力增大，债务风险上升，导致债券利率上升和价格下降，从而引起杠杆率和风险溢价增大，系统性金融风险上升。

2.关于第二种研究路径的地方政府隐性债务风险的研判和形成机制。

杜甫诗“堂上不合生枫树，怪底江山起烟雾”[3]2266、“高浪垂翻屋，崩崖欲压床”[3]2447之句，都明确地指出了有限建筑空间与无限绘画空间的矛盾。但是，这种矛盾并非绝对的，中国山水画强调的是与观赏者的互动，这种独特的关系可以通过人的观看行为建立起来。《宋书·宗炳传》云：“（炳）有疾还江陵，叹曰：‘老疾俱至，名山恐难遍观。唯当澄怀观道，卧以游之。’凡所游履，皆图之于室，谓曰：‘抚琴动操 ，欲令众山皆响’。”[4]1517在这里，主人的琴声与群山回响，彼此唱和，相得益彰。

韩立岩等(2003)首次采用KMV 模型评估我国地方政府债务违约风险问题。李腊生等 (2013)引入地方政府债务可转移性这一变量，对 KMV 模型进行修正，实证分析了我国地方政府债务风险。姚鹏和张峰(2019)应用修正的 KMV 模型对2018～2020年我国24个省(区、市)的地方政府债务违约风险进行了评估。研究表明：从整体来看，2018～2020年我国地方政府债务基本不存在违约风险；但随时间推移，我国地方政府债务违约风险表现出逐年上升的趋势；从区域上看，东北地区债务违约风险水平显著高于其他地区。徐崇波(2015)通过对比我国30个省(区、市)地方政府的实际债务规模和基于KMV 模型测算的各地区适度规模安全边界，认为当前我国地方政府债务余额规模基本处于安全范围内，总体风险可控，局部差异明显。即越是发达地区，对适度债务规模的利用率越低，债务风险越小。刘慧婷和刘海龙(2016)运用KMV模型分析了中国30个省(区、市)地方政府债务违约风险，2014年和2015年，贵州、云南、青海等地方政府债务违约概率接近 100%，地方政府事实上已经“破产”。

李祥云和刘松(2019)运用KMV模型，通过研究发现，在地方政府债务流量违约风险的影响因素中，地方政府债务杠杆、地区经济发展水平、房地产依赖程度、城镇人口占比、地方政府财政资源、市场化程度等均会对债务风险产生显著的影响。夏诗园(2019)将各地区1998～2016年和2009～2016年财政数据提取的参数建立KMV模型，通过对比发现，当前各地区的财政收入平均增速普遍下降，增加了债务偿付的潜在压力。然而，也有一些地区同时面临收入下降和支出波动性上升的双重压力，导致其债务风险有较大幅度上升。

四、地方政府隐性债务风险的防控

(一)基于理论分析的地方政府隐性债务风险防控举措研究

1.基于深化财税体制改革、统筹债务预算管理的研究。

贾康(2010)认为，解决基层政府财力困难的治本举措就是深化财税体制改革，设计与市场经济相匹配的分级分税财政体制，调整央地收入划分，实现中央、省、市(县)三级财权与税基相呼应。叶青和陈铭(2019)认为，可从三个方面强力推进财税体制改革。一是建立财权与事权相适应的财政体制。按照财权事权契合的原则，完善地方政府基本财力保障机制。同时要建立健全“全面规范、公开透明”的预算制度，改革政府采购，监管财政资金，完善财政绩效评价体系。二是建设地方税系。优选地方主体税种，调高共享税及中央税收返还比例等，增加地方政府财力。三是拓宽地方财源，各级政府加快推动产业转型升级，落实各项税收优惠政策，培育多元支柱产业、集群产业和龙头企业。

封北麟(2018)认为，防控地方政府隐性债务风险，应统筹债务预算管理，主要从三个方面着手：一是资本预算独立，单独建账核算；二是统筹分散碎片的政府投融资管理，规范政府投融资行为；三是为强化债务资金的使用效率和预算资本的有效性，加快落实三年滚动政府投资计划和编制长期资本改进计划。马金华等(2010)认为，将政府债务预算分为举借政府债务收支预算和偿还政府债务收支预算，并纳入预算管理的核心内容。马蔡琛(2018)认为，鉴于预算支出管理模式的转换呈现出某种程度的超前性，会引起收支矛盾集中于财政预算部门，因此，需要加快行政管理体制改革，改进公共决策机制，建立多主体共同治理债务的新格局。此外，应该尝试推行结构性预算平衡准则促进财政盈余积累和地方政府实行任期内预算平衡的管理制度。

2.基于提高债务资金使用效率、健全隐性债务管理模式、协同监管违约风险的研究。

刘尚希(2018)认为，防控地方政府隐性债务风险，应提高债务资金使用效率。债务风险取决于偿债能力，而不是债务规模，而债务资金的使用方式和使用效率，从根本上决定了偿还能力。因此，从短期看，要控制增量，平衡债务增长和偿还能力增强间的动态匹配；从中长期看，要提高债务资金使用效率，使债务和承债能力间形成良性循环，方可防控隐性债务风险。他还认为，防控地方政府隐性债务风险，还需健全隐性债务管理模式。地方政府性债务管理应将或有债务的风险防控机制建设作为重点，形成精算式债务管理模式。沈雨婷(2019)认为，一要提高财政透明度，建立地方债务的审慎监管、风险预警和奖惩体系等，以加强行政管控力。二要建立配套的市场交易环境和制度保障，加强发债前期的合理评级、审查和担保体系，增强发债的市场定价能力和完善应对违约破产等债务危机发生时的相关制度等，以加强市场约束力。安立伟(2012)认为，应借鉴美国、日本经验，建立有中国特色的制度约束型与行政控制型相结合的地方政府债务管理模式。安柏杰和宁辛(2019)认为，应构建政府内跨部门运作及政府部门引导社会多元主体参与合作的协同治理体系。郭玉清和毛捷(2019)认为，新时代的隐性债务治理模式应当转为供给侧绩效型治理和微观审计。建立地方政府债务风险的事前评估预警机制，未雨绸缪；中央及时决策分析，并根据不同地区的风险提供差异化预案指导。

张强等(2019)、张立承(2019)认为，由于地方政府往往处于发展经济和债务扩大所面临的违约风险的矛盾境地，因此，各地区应以经济为导向并结合自身发展情况，合理估计最优的地方政府举债规模，平衡好经济增长和控制债务风险的关系，以免发生违约风险。相关监管机构分别完善各自领域的融资监管政策，建立融资平台公司债务和政府中长期支出事项的监管机制及跨部门债务信息共享机制，严格融资准入条件和审批程序，形成融资平台公司债务监管常态化，以此来防控地方政府隐性债务风险。同时还要推动融资平台市场化转型，强化金融机构资金供给的制度约束。

3.基于化解存量债务、遏制增量债务、防控隐性债务规模风险的研究。

叶青和陈铭(2019)、吉富星(2018)认为，消化地方政府存量债务，可以防控地方政府隐性债务风险。通过市场行为将债务市场化，由各类市场主体消化。按照“谁举谁偿”的原则，政府部门应制订详细的偿债计划。从短期看，要防范流动性风险、控制好企业债务向政府转嫁的比例，关键是遏制隐性债务增量、缓释存量债务风险。但从长期看，更应关注相应制度安排及债务的投资效率，严控违规举债。政府应在合理期限内，采取压缩规模、缓建、停建、债务谈判或重组、资产处置等措施妥善化解债务风险。

4.基于统筹地方政府隐性债务风险治理和社会经济形势的研究。

刘尚希(2018)、温来成和李婷(2019)认为，防范隐性债务风险不应孤立分析，而要与经济形势的变化关联考虑。对此应以不确定性思维做两手准备，才可能获得一定的确定性。当下应该收缩过于宽泛的政府职能，通过调整国家经济社会发展战略，减少隐性债务，保持财政的健康运行，实现我国经济社会的可持续发展。

5.基于转变政府职能、强化信息公开制度和隐性债务监管力度的研究。

杨志勇(2017)认为，转变政府职能，合理确定政府与市场、社会的关系，划清央地政府事责，适当减少地方政府的事务和责任，是防范隐性债务风险的关键举措。同时，还要进一步健全地方政府官员问责机制，让违规决策的官员承担相应的责任。虽然地方政府的债务担保承诺行为都是违法违规的无效行为，但在现实中由于地方政府职能转变未到位，地方政府的违规担保行为却并不妨碍融资。

李丹和王郅强(2019)认为，防范隐性债务风险，需要强化信息公开制度和隐性债务监管力度。一是强化信息公开制度，按照国际货币基金组织的要求公开PPP项目信息，即PPP合同中规定的政府未来支付费用规模，合同中可能导致的隐性债务风险的细节，PPP项目对公共债务水平和财政平衡的影响，政府提供的PPP融资支持路径和规模，PPP资产是否作为政府资产被列入政府资产负债表等；将PPP合同中可能导致的或有支付细节和政府提供的融资支持及规模、PPP项目的全部成本和或有债务等信息公开。二是通过多部门控制和调整会计制度等方式，加强公共部门通过PPP项目变相举债的监管力度，从而降低PPP异化为地方政府隐性债务风险的可能性。

(二)基于实证分析的地方政府隐性债务风险防控举措研究

李丽珍和刘金林(2019)认为，应从深化财税体制改革入手根本整治地方政府隐性债务，构建具有系统性、整体性、协调性的治理机制。洪源等(2018)运用面板门槛模型建立财政压力下转移支付对于地方政府债务风险影响的实证检验，认为财政压力与转移支付的互动结合，才是解释当前地方政府债务风险的关键制度因素。因此，防控债务风险就是要解决分税制造成的困境，治理转移支付制度所产生的道德风险问题。李丽珍和安秀梅(2019)认为，应厘清政府与社会资本权、责、利的关系。同时，划清政府和PPP项目公司债务的边界，清除PPP模式下可能形成隐性债务的渠道，并通过合理化风险共担机制、跨期预算硬约束、项目绩效管理等进行规范治理。洪源和胡争荣(2018)通过运用KMV修正模型进行债务安全规模测度，发现当债务从平均3年偿还期限延长至6年时，地方偿债能力无论是在保守情形还是最大情形下取值，其安全规模都有较大提升，债务偏离率则明显降低。他们建议，要想进一步优化地方政府偿还期限结构，就应通过债务展期加以解决。

五、简单评述

本文以现有文献分析总结为基础，主要分为三个部分。第一，总结不同学者文献关于地方政府隐性债务的不同概念、分类和测度规模。第二，总结地方政府隐性债务风险的影响机制，并进行分类研究。主体分为理论研究和实证研究，其中，理论研究从财政体制、管理体制、经济发展、宏观经济、社会资本五个角度进行细化分析，实证研究从两个不同路径进行细化分析。两者都认为我国地方政府隐性债务存在较大风险，需要识别风险类型并加以防控。第三，总结防范地方政府隐性债务风险的举措。应深化财税体制改革、统筹债务预算管理，提高债务资金使用效率、健全隐性债务管理模式、协同监管违约风险，化解存量债务、遏制增量债务、防控隐性债务规模风险，统筹地方政府隐性债务风险治理和社会经济形势，转变政府职能、强化信息公开制度和隐性债务监管力度。

总体来看，文献研究内容较为全面、研究成果较为丰硕、研究观点较为新颖、对策建议较为可行，对防范和识别地方政府隐性债务风险具有重要的理论价值和参考意义，为进一步深入研究奠定了基础。但是，通过本文的梳理发现，关于地方政府隐性债务风险研究还存在以下几点有待进一步探讨。

(一)关于地方政府隐性债务的测算方法和口径有待进一步统一

地方政府隐性债务目前还缺乏权威的界定和测算方法，不同的隐性债务分类会得到不同的债务规模，对隐性债务风险的测算也是基于其风险分布的概率，即隐性债务显性化概率，同样缺乏权威的测算方法。此外，还有对于地方债务规模可达到的上限，都需要论证。2018年以来，虽然多个省(区、市)开展了地方政府隐性债务审计，但各界对于隐性债务仍缺乏统一口径和认定标准，因此，需要探索更加科学的测算方法和认定标准，以摸清底数，增强财政透明度。

(二)关于地方政府隐性债务风险在宏观层面的理论研究与微观主体的实证研究有待进一步完善并结合

国内对地方债务的理论研究中较少涉及像公共选择理论、信息经济学等这样成熟前沿的分析工具，虽然可能因为涉及中国国情的背景无法复制，但笔者认为其仍有参考借鉴的意义。同时，本文在对地方政府隐性债务风险的研究中梳理了大量的实证研究分析，然而国内的研究大部分集中于宏观层面的统计研究，缺乏对微观主体的实证分析。在一定程度上，可能是存在地方政府隐性债务的法律地位敏感、微观数据不易获取的原因，因此在未来的研究中只有将微观主体和宏观政策相结合，才会得到更成体系、更为准确的研究结论。

(三)关于化解地方经济增长与地方政府债务防控政策矛盾的研究有待进一步加强

由于地方政府经济发展的需要和债务问题本身存在一定的冲突，债务管理相关的文件由于初衷的差异就会产生矛盾，有些文件为了稳增长而扩大债务风险，有些文件为了防控风险又会影响经济发展，制度的变更往往需要一个缓慢复杂的过程。因此，这就为之后的顶层设计的创新提出更高的要求。这其中涉及的方面纷繁复杂，如地方政府融资机制可持续的问题，地方政府财政事权和支出责任不匹配，地方政府收入体系不健全，融资问题的深层次矛盾无法解决，现有政策治标不治本，地方政府债务风险突出。鉴于防范化解地方政府债务等重大风险，处于“三大攻坚战”之首，既是重要的经济工作，也是重大的政治责任。所以，如何平衡地方经济发展和地方债务风险防范有待进一步研究。