深入推进三江源生态保护对策的探讨

◆卢昌彩

党和国家对青海生态和三江源保护高度重视，习近平总书记在青海省调研考察时强调，“青海生态地位重要而特殊，必须担负起保护三江源、保护‘中华水塔' 的重大责任”。党的十八大以来，青海省委省政府认真贯彻习近平总书记关于生态文明建设特别是三江源生态保护的一系列重要指示精神，创造性地推进“一优两高”战略，三江源生态保护和建设取得突破性进展，植被生态质量趋好，固碳释氧量增加，黄河源湖泊面积增大，水源涵养能力提升。但是，三江源属高寒高海拔地区，区情况决定了三江源生态保护建设的艰巨性、复杂性、长期性，必须深入研究三江源生态保护建设问题。

一、精准把脉：正确认识三江源生态环境问题

三江源行政区域包括玉树、果洛、海南、黄南四个藏族自治州的16 个县和格尔木市的唐古拉乡，现有人口55.6 万人，其中藏族人口占90%以上，其他还有汉、回、撒拉、蒙古等民族。三江源总面积为36.3 万平方公里，占青海省国土面积的43.88%，是中国面积最大的自然保护区，其中黄河源区面积16.7 万平方公里，占46%；长江源区面积15.9 万平方公里，占44%，澜沧江源区面积3.7 万平方公里，占10%。

（一）生态地位特殊性

三江源是我国重要水源涵养地、影响范围最大的生态功能区和高原生物多样性最集中地区，也是亚洲、北半球乃至全球气候变化的敏感区，生态地位十分特殊。三江源是“中华水塔”，长江总水量的25%、黄河总水量的49%和澜沧江总水量的15%都来自这一地区；三江源是全球生态天然屏障，高海拔改变大气环流，形成了亚洲季风，影响着全球气候；三江源是天然湿地宝库，有大小河流180 多条、大小湖泊1800 多个；沼泽面积约1.43 万平方公里，占江源区面积的13.9%。三江源生境多样，是我国高寒生物自然种质资源库和生物基因库，是大批珍稀野生动物的栖息地，区内国家二级保护植物有油麦吊云杉、红花绿绒蒿、虫草3 种，列入国际贸易公约附录Ⅱ的兰科植物31 种，国家重点保护动物有69 种。

（二）生态类型多样性

三江源区域跨越暖温带和温带，加之海拔高度的变化，形成丰富而多样的生态类型。湿地生态类型多样且功能强大，囊括了沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地等，涵盖内陆湿地和人工湿地的所有类型，湿地面积居全国第一。草原生态系统独特，发挥了涵养水源、保持水土、防止风沙、发展牧业的作用。森林生态系统锦上添花，主要有高原特色的针叶林、阔叶林和灌丛植被。生态类型多样且处在高原腹地，构成了我国生物多样最集中地区和生态系统最敏感地区。

（三）生态问题严峻性

受严酷自然条件制约，被誉为生态“处女地”的三江源生态环境却十分脆弱且非常严峻。近年来，草原加速退化，鼠害肆虐，水土流失和荒漠化演替进程加快，三江源区退化草场面积占已可利用面积的26～46%，其中近10%的退化草地已沦为“黑土滩”，70 年代号称“全国首富县”的玛多县却沦为全国有名的贫困县。三江源地区大多数冰川呈退缩状态，众多湖泊出现面积缩小、湖水咸化、水位下降，大片沼泽湿地消失，泥碳地干燥并裸露，导致涵养水源功能下降，生物多样性锐减，受到威胁的生物物种约占总数的15～20%，高于世界10～15%的平均水平。自然灾害加剧，给畜牧业和当地人民生产生活造成很大影响。

（四）生态成因复杂性

三江源生态环境不断恶化，是自然因素、人为因素和社会因素共同作用的结果。三江源高寒的地理条件，同时又是一个缺林少绿的地区，资源总量小、林分质量差，使得江源生态具有先天的脆弱性。随着全球气候变暖，与上世纪70 年代相比，高原上年平均气温升高了0.2℃～0.41℃，造成冰川退缩、湖泊缩小的情况。高原鼠兔、鼢鼠、田鼠数量急剧增多，加速草地退化，三江源区发生鼠害面积约5.03 万平方公里，占三江源区总面积的17%，占可利用草场面积的28%。超载过牧，乱采滥挖沙金、药材，植被人为破坏极为严重，直接导致草地生产力下降。偷捕乱猎、竭泽而渔，导致野生动物数量急剧减少。

（五）生态建设重要性

三江源作为孕育中华民族、中南半岛悠久文明历史的源头汇水区，为整个中下游地区提供了可持续发展的基本条件，有“牵一发而动全身”的生态战略地位。加强三江源生态保护建设，有利于保护好江河源头生态系统、高原湿地、高原特有野生动物、高原原始地貌和世界“第三极”自然景观，有利于推进长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展，为中华民族永续发展提供源头活水。正如习近平总书记指出，“‘中华水塔’是国家的生命之源，保护好三江源，对中华民族发展至关重要”，道出了三江源生态保护建设的真谛。

二、实践探索：科学总结三江源生态建设经验

三江源地区的生态平衡，不仅关系青海可持续发展的大局，更事关中国乃至全球生态安全。青海省委省政府始终牢记习近平总书记的嘱托，积极探索和推动三江源环境保护和生态建设，通过自然修复与工程建设的有机结合，对各类保护地进行整体保护、系统修复、一体管理，初步实现“守护好一江碧水，确保一江清水向东流”的目标。

（一）突出资源本底调查

开展草地、林地、湿地、地表水和陆生野生动物资源的本底调查，建立三江源自然资源本底数据平台，准确掌握三江源各类资源和生态环境的动态变化。科学编制自然资源资产负债表，建立了问题、权力、责任等三张自然资源资产管理清单，有效探索自然资源资产形成的收益纳入财政预算管理办法，推动自然资源保护和生态建设的动态平衡。

（二）突出政策规划先行

争取国家支持，先后获批建立三江源国家级自然保护区、第一个国家公园试点、世界自然遗产名录，积极推动三江源生态保护上升为国家战略层面；印发了国家公园、生态保护综合试验区、生态保护和建设二期工程等方案或规划，为三江源生态保护作出具体要求和制度安排；先后颁布国家公园、自然遗产地保护、生态补偿机制等条例或意见，为三江源生态保护提供法制保障。

（三）突出生态工程修复

持续开展三江源生态保护和建设，不断深化国家公园体制试点，科学治理黑土滩、沙漠化，实施退牧还草、退耕还林，生态系统结构局部改善，重点治理区域生态状况好转。2005～2012 年，草地面积净增123.7 平方公里，草地平均覆盖增加5.6%，产草量整体提升30.31%，荒漠生态系统面积净减492.61 平方公里。到2015 年9 月，源区79.18%的区域植被覆盖度提高，其中植被覆盖度轻微提高（提高幅度2-10%）和明显提高（提高幅度高于10%）的面积分别占总面积的43.67%和35.51%。黄河源头“千湖”湿地开始整体恢复，湿地生态和湿地功能整合性明显增强，流域供水能力明显改善。

（四）突出牧民参与机制

将生态保护与精准脱贫相结合，在充分尊重牧民意愿的基础上，通过特许经营、提供公益岗位、发展生态畜牧业等，扶持牧民从事公园生态体验、环境教育服务等，促进牧民经济收入显著增长，牧民正逐渐由草原利用者转变为生态保护者与红利共享者，幸福指数明显提升。2014 年的前9 年间，农牧民人均纯收入年增长14.9%。

（五）突出宣传交流推介

组织中央主流媒体和本地媒体实地系列采访，完成了《中华水塔》《绿色江源》两部纪录片以及19 部国家公园广告片的拍摄、制作和播出，三江源环境保护和生态建设家喻户晓、深入人心，全社会保护氛围已经形成。加强与各国国家公园和非政府间的战略合作，相互交流，取长补短，扩大影响，展现形象。

三、长效机制：持续推进三江源生态综合治理

习近平总书记指出，“青海最大价值在生态、最大责任在生态、最大潜力也在生态”。要深入贯彻习近平生态文明思想和对三江源生态保护建设系列重要指示精神，统筹推进生态保护、绿色发展、民生改善，积极实施“一优两高”战略，自觉担负起保护“中华水塔”的重大政治责任，筑牢国家生态安全屏障。

（一）建立生态法治保障机制

生态法治是三江源生态保护建设的重要基础。要坚持“问题引导立法，立法解决问题”思路，遵循“生态优先、生态安全、先行先试”原则，正确把握生态立法宏观思路与微观制度设计，借鉴各地生态立法经验，进一步完善和落实三江源生态文明保障制度。要把生态立法与精准扶贫结合起来，推动三江源生态保护区移民条例立法，探索建立草原生态休养生息和生态环境修复机制。要理顺生态保护体制机制，建立生态治理多元模式，构建“全民参与共建共治共管共享”大格局。要建立健全生态保护政绩考核机制和生态环境责任追究制，完善自然资源资产负债表，用严密生态法治保障正向激励和反向约束落到实处。

（二）建立生态治理多元机制

多元治理是三江源生态保护建设的制度框架。要建立健全政府、市场、公民社会等多中心治理主体的管理体制，充分发挥各个治理主体的优势和长处，形成合力实现善治。牧民、草原、牲畜、野生动物和自然环境是一个有机整体，是三江源生态系统不可分割组成部分。政府要加强政策制度供给、圈定地理范围、制定规则、提供公共服务，发挥生态治理的主导作用。要善于运用市场化方式，特别要调动当地农牧民保护生态的主动性和积极性，使农牧民从“旁观者”甚至“破坏者”变成“保护者”，实现从上到下、从外到里“顶层设计”与从下到上、从里到外“基层创新”的有机结合。

（三）建立生态扶贫精准机制

精准扶贫是三江源生态保护建设的重大任务。三江源区地处我国经济欠发达的西部地区，地理地貌又以高山、冰川、湖泊为主，主要产业为畜牧业，在生态保护建设中一定要高度重视精准扶贫、生态脱贫，着力解决“两不愁三保障”问题。要正确处理生态环境承载力与当地牧民生产关系，积极探索一条有限制、有约束、保护与发展均衡的高原生态经济之路。要根据高原特点推进生态产业有序发展，适度发展畜牧业、养殖业、简单加工业、生态旅游业、有机农牧业，发展三江源牌冬虫夏草、藏红花、红景天、雪莲、野生枸杞等高原特色产品，让牧民共享生态环境保护红利。鼓励牧民异地安置脱贫或参与政府特许经营的家庭旅馆、农家乐等领域经营活动，从而逐步实现牧区劳动力转移、牧民转岗就业。要依据生态保护修复程度，继续创设生态管护公益岗位，优先安排低保户、贫困户、无畜户、少畜户，使牧民群众在参与生态保护中获取稳定的经济收入，从而产生生态保护的持久动力，推动生态文明与经济建设协调发展。

（四）建立生态保护补偿机制

生态补偿是三江源生态保护建设的投入保障。要建立“国家补偿为主、地方补助为辅、社会积极参与”的稳定增长的生态补偿机制，加快筹集三江源生态保护资金。中央政府理应通过中央财政转移支付方式，依据国家财力增长和物价上涨指数建立动态调整机制，把江河源头和禁止开发区、限制开发区作为重点补偿区，持续加大对包括三江源在内上游地区进行生态保护建设投入，保护“中华水塔”和生态屏障。将水资源、森林资源、草场资源等严重短缺和受破坏严重的资源列入征收范围，统筹考虑水源涵养、水土保持、林地草地覆盖等因素，适当向欠发达地区倾斜，筹集更多的三江源生态保护建设资金。要根据三江源优质淡水资源输出总量及品质，建立上下游水生态补偿机制，积极推进国家初始水权分配、水权转让和水权交易制度。制定完善草原生态系统碳汇功能的计量、监测评估体系和相关制度标准，探索建立草原碳汇交易机制。

（五）建立生态技术修复机制

生态修复是三江源生态保护建设的技术路线。坚持自然修复与工程治理、因地制宜与分类指导相结合，实现生态系统自然恢复和良性循环。对草地植被的保护，应根据草地的时间与地形，在春季与秋季禁止放牧，确保牧草生长与繁殖。开展生物链灭鼠，控制草地鼠虫灾害。对林地保护，将人工造林与封山育林有机结合，形成稳定的复层林分结构。对出现退化的沼泽湿地，要实行封育政策，防止农牧民生产和畜牧干扰。对沙化土地，通过杨树深栽、围栏封育、设置沙障等，提升植被的覆盖率，实现三江源生态系统的完整性和稳定性。要加强三江源生态环境监测，特别是要加强水资源的监测，优化水文监测站网体系，推动水文设备升级改造，完善资料共享机制，以生态监测成果反映生态修复成效。

（六）建立生态文化传播机制

生态文化是三江源生态保护建设的原始动力。要自始至终用习近平生态文明思想指导三江源生态保护建设，传播先进生态文化理念，为三江源生态保护建设提供不竭动力。要大力弘扬传播本土生态文化，挖掘藏传佛教中的“六道轮回”“缘起性空”“因果报应”积极因素，吸取宗教对藏区生态文化影响中的精华，传承藏族独有的山川江河文化，赋予关爱江河、倡导生态文明的时代精神，探索国家层面的三江源公祭，凝聚民众对祖国山河的文化认同，推动人与自然和谐共生，促进保护生态平衡和可持续绿色发展落到实处。

四、深化实践：积极探索三江源国家公园试点

党的十九届四中全会《决定》指出，“加强对重要生态系统的保护和永续利用，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家公园保护制度”。相对于国外，中国的国家公园还是新生事物。作为我国第一个获批的三江源国家公园，要积极探索国家公园体制改革、发展思路与建设路径，积极探索生态文明建设好的做法经验，积极探索国家公园保护的制度体系，努力蹚出在高寒高海拔地区生态保护的新路子，为国家公园建设投石问路，为谱写美丽中国贡献智慧。

（一）积极探索公园管理体制机制

国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，也是一种经典的资源保护与管理模式，是介于严格的自然保护区与完全开放的旅游开发区和风景名胜名区之的一种保护体系。建议积极探索国家公园管理体制机制，坚持“大部门、宽智能、综合性”原则，整合行政资源，减少管理层次。正确处理好自然资源所有权与行政管理权的关系，理顺管理组织体制、资源产权体制、持续投入机制、共建共管机制、社会参与机制、考核评价评估机制、利益分配机制等，促进自然保护和经济发展双赢。探索解决“九龙治水”和自然资源执法监管碎片化，协调建立跨区域联合执法机制，消除执法难点盲点，实现生态环境和资源管理执法全覆盖。

（二）积极探索人与自然和谐共生

正确对待人与自然的关系是三江源国家公园建设的首要问题，核心是解决“两不愁三保障”。建议按照“人与自然生命共同体”理念，探索基于生态系统耦合理论的生态资源空间优化配置方式，深入研究国家公园建设中的法律问题、国家公园标准、准入许可制度。要针对三江源生态系统特点，遵循草地与家畜、野生动物相互依存、相互制约、相互影响的自然法则，建立源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。探索研究野生动物生存空间，合理确定家畜存栏量，确保家畜和野生动物总量与草地承载力相平衡，促进国家公园自然资源的严格保护和永续利用。

（三）积极探索生态系统修复机制

受损生态系统修复是一个永恒课题。充分总结黑土滩治理、沙漠化防治、退牧还草、退耕还林经验，数字构建三江源生态系统演变规律，深入探索生物多样性维持机制及保育技术、生态系统退化机理、恢复原理及修复技术。建议坚持以自然修复为主，生物措施和工程措施相结合，采用先进适用的恢复和治理技术，加快推进高寒草甸和高寒草原生态系统、森林灌丛生态系统、河源湿地生态系统、荒漠生态系统修复，着力构建保护野生动物的长效机制，提升水源涵养生态服务功能和生物多样性。