政府投资水利工程审计工作的问题与新思路探究

◎田志文

引言：近年来，在国家大力投入水利建设的情况下，建成了许多大中小型水利基础设施，但同道路交通等传统建设项目相比，存在着显著的特点，如具有建设规模大、施工周期长、搬迁人数多、资金投入大、以国家财政投入为主等特点，还有建设受自然地质地貌环境条件制约、施工难度大、隐蔽工程多、社会经济效益影响长远等特点，因此水利工程项目审计具有相当的特殊性和复杂性。而且，由于政府性投资项目与其他经济组织或个人的固定资产、投资项目在承担投资风险，特别是经济责任上有很大区别，所以，政府性投资项目备受社会各界和舆论的高度关注。如何能切实保障政府投资项目健康有序的运行，有效地防范政府投资项目建设风险，遏制腐败行为，充分发挥审计免疫系统功能，是我们工程审计工作的重点和难点。我们通过对一些政府投资的水利项目审计发现，在工程热火朝天的背后，部分政府投资项目由于决策、管理、机制等方面存在不足，项目建设中也出现了不容忽视问题。

一、水利项目建设中的主要问题

1.项目前期工作准备不充分。建设项目前期工作是从建设项目酝酿决定到开工建设以前进行的各项工作，是控制项目规模和投资的关键环节，也是项目能否管好的基础和前提。根据我国现行的基本建设程序，基本建设前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、初步设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。但是在实际工作中，许多政府投资项目前期论证不充分，深度不够、工作不扎实，不能按正常、科学的程序进行项目前期工作，少数项目出现边审批、边设计、边施工现象，不少单位跑项目，争资金比较积极，但对前期工作却不够重视，导致施工过程设计变更频繁，设备管理和使用不合理，随意调整设计方案和提高建设规模和标准的现象时有发生，最后成为概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”工程，往往使政府处于“骑虎难下”的尴尬境地。有些项目甚至没有请相关专家进行深入细致的可行性研究，造成项目决策走了过场、流于形式，行政立项批复建设内容往往与实际建设内容出入较大，更离谱的是有些项目已经竣工，前期建设手续尚未完成，投资概算对造价的控制失去意义，出现“三边工程”。

2.项目管理机构不够专业、组织管理薄弱。工程建设管理具有很强的专业性，工程建设中需要进行质量控制的环节很多、要求很高。现在很多政府工程项目的管理，大都是从政府有关部门抽调人员，临时组建“工程项目指挥部”进行管理。牌子看起来高大上，然而临时组建的项目班子，人员素质参差不齐，一些班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在项目决策、概预算审查和施工管理方面都缺乏足够的经验。在实际工作中有些建设单位被施工单位牵着鼻子走，对超计划投资部分未按规定程序重新进行报批，而是先斩后奏，造成既定事实，再要求增加投资；有些项目管理人员有“临时思想”，有些甚至借机与施工单位勾结，在隐蔽工程上大做文章，损害国家和建设单位利益。

3.项目建设管理过程严重不规范。从我们近年来水利项目审计的情况看，部分项目（特别是大型项目）在招投标、合同签订、项目监理等方面严重不规范。有的项目存在不公开招标或以其他方式规避招标现象，有的项目将应该公开招标的项目以邀请招标或议标的方式来代替，有的甚至利用职权违法指定分包，有的擅自将招标范围限定于主体建筑工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接发包；部分建设项目应实行工程监理却没有实行，有的实行同体监理，即监理单位与施工单位是隶属关系，出现“儿子”监理“老子”的怪现象；有些项目施工合同签订不规范，对合同中必须签订的条款如：材料价格、人工单价调整问题，故意不签、少签，留有“活口”，给以后的定价留出了余地，有的不按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同；部分施工企业受利益的驱动，抱着蒙混过关的侥幸心理，采取高套定额、虚列项目和工作量、虚报隐蔽工程、高算材料设备价格、提高收费标准等各种手段，故意抬高工程造价，存在“审漏就赚”、“审出就减”的想法，从而使工程造价虚高。

二、解决建设水利工程问题的新思路

对政府投资水利工程，要实行“一条龙”管理，不仅要把住审批关，还要严把建设关，从决策、建设、竣工的各个环节入手严加监管，特别要在实施阶段这一薄弱环节上下工夫，使政府性投资项目的经济效益与社会效益最大化。鉴于政府投资审计业务数据类型众多、格式多样、数据相关性高度复杂，开发政府投资项目管理平台，建立信息资源共享，将推进政府投资审计项目计划、进度及质量控制网络化，极大地提高投资审计的工作效能和审计绩效。我县于2019 年委托电信公司开发了一套政府投资项目监督管理系统，系统由县审计局负责管理，该系统包括了项目立项批复、设计、财评预算、建设施工、监理、验收、结算和审计等所有资料，要求各单位将本单位所有资料按时录入系统，特别是要求建设单位、施工单位、监理单位和跟踪审计单位在工程施工过程中，必须用定位手机及时上传隐蔽工程的现场签证和影像资料（含尺寸刻度、经纬度）到该系统，作为项目结算审计的主要参考依据，以确保了隐蔽工程量的真实性和准确性，有效防止施工单位舞弊行为。

建立政府投资项目管理系统，是大数据时代，互联网+的必然趋势，加强对项目全过程信息要素的详细记录和档案资料归集，实现项目全过程、全方位、多环节的动态监管和信息共享，进一步提高政府项目管理科学化、信息化、精准化水平。用信息网络化实时采集，掌握项目建设过程中相关建设工程影像资料，对于建设过程中发生的设计变更、签证以及隐蔽工程施工等结算的调查，无疑是最有利的现场还原，可以避免因没有参与到项目建设过程中，难以发现管理不到位、设计不到位、监理不到位、施工不到位等情况，导致后期发现的项目质量缺陷问题无法处理和整改，甚至放纵很多违法违纪的行为。通过信息化的手段来助力政府投资项目的管理，提高工作效率和对投资项目的监管力度。

三、政府投资项目审计管理平台建设对水利工程建设的作用

1.作为网络化数据采集平台。由于水利项目的参建方较多，所涉及的相关单位主要有政府相关职能部门、建设单位、勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位和招标代理单位等，管理平台的建设主要是把与政府投资项目相关的各单位数据都集中到一起。针对项目建设的必经环节，审计人员可采集到招投标数据（含施工、供货、监理、设计、勘察）、规划及建设许可、土地征用及审批、环境保护及评价、企业信息、工程建设、工程变更、竣工验收、工程结算与决算、工程付款等参建方信息和项目建设相关数据，可以快速准确发现是否存在违法违纪问题。比如，通过与设计单位的连接，可以审计分析设计概算是否合理、设计完善合理度是否引起工程频繁变更，进而影响造价；通过与招标代理单位的连接，可以审计分析招投标是否存在“明招暗定”、“围标串标”等现象。

2. 作为水利项目建设质量的“实时跟踪”平台。与传统的事后竣工结算审计相比，运用信息网络化可实时采集，掌握项目建设过程中相关建设工程影像资料，对于建设过程中发生的设计变更、签证以及隐蔽工程施工等结算的审计调查，无疑是最有利的现场还原，变事后审计为事前、事中审计，可以避免因事后审计没有参与到项目建设过程中，难以发现管理不到位、设计不到位、监理不到位、施工不到位等情况，导致后期发现的项目质量缺陷问题无法处理和整改，甚至放纵很多违法违纪的行为。

3. 作为水利项目造价监督审核平台。目前，市场上各造价软件公司都开发了联网软件和云数据平台，为项目造价实时审计创造了有利条件。审计人员可以充分利用数据库技术，对造价软件的工程定额数据库、实时更新工料机的市场价格数据库以及利用造价软件审计的最终报表与造价联网审计数据库进行实时采集、转换、储存造价数据，变被动为主动，实时进行造价监控。这样审计人员可以直观系统地查询和筛选数据，审计分析建设过程中设备和材料是否真实准确，以及是否存在工程变更、偷工减料、虚增工程量、高套定额等问题，并直接应用造价软件审核数据处理的结果，形成造价审计报表，替代传统的人工算量和对量，从而大幅度地提高工作效率。

4.作为审计、复核、审理一体化的数据库监督平台。由于政府投资项目越来越多，投资额不断攀升，项目复杂度越来越高，审计人员可探索建立基于投资项目审计环节、复核环节的动态监管，上升到利用数据库监管平台进行宏观层面的数据分析、比对，进行法律法规适用性的审理和审计问题定性处理，提高审计效率，也有利于对政府投资项目进行质量风险控制。

四、政府投资项目审计管理平台运行的前景与展望

对政府投资项目实行平台监管，审计的发展方向是在远程监控、实时预警模式下，审计人员坐在办公室就能实时跟踪，查看投资审计项目全过程和造价指标，通过数据采集和分析比对，发现疑点或异常后及时通知被审计单位，把问题消灭在萌芽阶段。在对具体项目审计中，大量的审前调查审计人员在自己的办公室内完成，进驻被审计单位前可确定审计重点和审计实施方案，在被审计单位的主要工作是调查取证联网审计发现的疑点，使审计机关能更好地提升审计效能、降低审计风险、履行审计职责，为发挥审计“免疫系统”功能贡献新的力量。

五、结束语

总而言之，水利工程项目的特殊性、复杂性，要求工程审计工作有效开展的重要性。水利建设工程的审计工作，是对工程风险的科学化防控方法，可以加强防控内容，实现科学管理，对整个工程项目的风险成因进行有效地控制，是提高整体水利工程水平的有效手段。因此，探索建立政府投资项目审计管理平台，使政府投资水利项目审计关口前移，对项目从立项论证到工程竣工决算实行全过程的信息化采集和全方位监管，审计方式从此由“静态事后审计”转向“动态过程监管”，从而建立以数据库为核心，集合网络通信和存储技术，让审计人员能够远程查询和维护数据，从而提高政府投资水利项目审计绩效，确保水利项目的有序推进。