提高我国养老服务质量的国际经验及政策建议

杨宜勇 韩鑫彤

(1.中国宏观经济研究院社会研究所，北京 100032；2. 中国人民大学公共管理学院，北京 100872)

一、引言

目前，我国已进入人口老龄化加速发展阶段，养老形势十分严峻，我国人口老龄化具有人口基数大、发展速度快的特点。到2030年我国60岁及以上老龄人口数量将增至3.29亿，随着生活水平的提高和医疗技术的进步，人口平均预期寿命不断延长，80岁及以上高龄老人数量将达到11343.19万人，老龄人口与劳动年龄人口之比将变为1∶2.31[1]。我国仅用不到50年进入重度老龄化时期，而日本和新加坡则先于我国进入老龄化社会，又同属于亚洲国家，有着相似的养老文化，其丰富的经验值得我国借鉴。对比发达国家，我国则处于发展中国家，具有未富先老的特殊国情，印度与我国同属于亚洲发展中国家，又是人口大国，并具有多代同堂的居住习惯。

二、我国养老服务发展现状及问题

养老服务体系包括多种养老服务供给方式，中国在建设和完善社会养老服务体系的过程中，逐步形成了“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务体系建设框架，主要包括三个主要方面。

(一)居家养老服务

居家养老服务是对传统家庭养老的补充和发展，包括生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等服务，在不改变老年人居住环境的情况下，为其提供专业的养老服务。比较典型的是广东深圳“罗湖模式”，罗湖区自2006年开展居家养老服务，目前主要以“德福居家养老服务中心”和“阳光妈妈居家养老服务中心”为主提供服务，基本实现了社区养老服务网点的全覆盖。全社区共2000多人享受家政清洁、做饭、护理按摩、陪伴就医、康复锻炼、心理辅导等养老服务，坚持“十分钟服务圈、服务员工本地化、服务机构专业化”的服务特色。政府对养老服务提供资金补助，自2006年开始，市福彩基金和区政府共提供补贴1500多万元，补贴标准根据户籍和年龄以及特殊需求划分不同等级，发放方式则是以服务券的形式结算，既有利于对服务人员的服务质量进行监督，又避免了老年人领取现金后不购买服务的现象[2]。服务人员则由下岗失业人员组成，一定程度上解决了再就业问题。为提高服务质量，吸纳社会工作者参与到居家养老服务中，为有特殊需求的老年人提供专业服务，并对享受服务的老人和提供服务的人员建立档案，系统化管理，获得了一定的服务成效。

我国各地区居家养老模式发展迅速，总体处于探索发展阶段，并没有统一的规范化服务运行标准。一方面，对居家养老服务人员没有统一的培训和培养标准，各地区人员素质差异较大，缺乏专业的服务人才；另一方面，政府资金支持力度不足，受各地区经济发展不平衡的影响，居家养老服务业东西部差距较大[3]。

(二)社区养老服务

社区养老是介于家庭养老和机构养老之间的养老服务方式，老人既能生活在自己熟悉的环境，得到家人的照顾，同时也能获得来自社区有关服务机构和志愿者提供的上门服务或托老服务。为支持社区养老服务，“十二五”以来，国家对于土地利用、筹资等方面制定了大量的优惠政策，一方面利用财税杠杆撬动社区养老服务改革，另一方面也解决养老服务用地难的问题，明确人均养老服务0.1平方米的用地标准。在相关政策的扶持引导下，近年来我国社区养老服务发展迅速，截至2018年我国共有社区养老照料机构和设施4.5万个，其中城镇1.8万个，农村2.6万个，社区互助性养老服务设施9.1万个，城市0.9万个，农村8.2万个，与2014年相比，农村社区养老服务设施覆盖率从25.5%上升到45.3%，城市社区养老服务设施覆盖率自2014年81%下降至78%(1)中华人民共和国民政部.2018年社会服务发展发展统计公报[EB/OL]. http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201908/20190800018807.shtml，2019-09-02.，总体呈下降趋势，但幅度较小。

以厦门市为例，目前各社区有配套居家养老服务站，“一站式”服务为老人提供了休闲娱乐、医疗保健、信息查阅等多样性服务。同时，各社区建立了信息化管理平台，在网站上发布社区的日常活动、办事指南和养老活动等等，提高了传达效率，也帮助社区有效管理。其中，海虹社区将整个社区划分为12个单元格进行分片管理，每个单元格有相应的负责人，实现辖区内全覆盖，老年人遇到问题直接联系负责人，可及时得到相应帮助。社区还建立了“15分钟便民圈”，服务中心建立了舞蹈室、图书馆、健身房等满足老年人多样化的养老需求。社区养老服务工作吸纳了部分志愿者参与其中，志愿者主要负责家政保洁、慰问陪聊、精神慰藉等服务，专业的医疗服务和水电维修等由专业队伍负责。志愿者的参与既能够满足老年人日常生活护理的需求，又能在服务过程中与老人进行沟通，为其提供精神问候和关怀，满足老年人与社会交流的需要。

我国社区养老服务发展速度较快，但是还存在城乡间发展失衡的问题，社区服务政策城乡二元化现象突出，农村社区养老服务设施建设虽然有所增加，但与城镇相比仍处于滞后状态，覆盖率不足50%。一方面，中西部地区农村服务设施总量明显偏少；另一方面，农村仍有部分存在“五保大院”等传统服务平台，基础设施简单、服务水平滞后，仍停留在自助、互助服务的基础阶段。此外，目前社区养老的重心主要在餐饮、娱乐项目上，而人口老龄化背景下越来越多的失能老人需要照料，当前我国高龄老人已达到2500万人，失能老年人综述突破4000万，对高龄、失能老人进行生活照料和医疗护理是不可或缺的项目，也是我国社区养老服务迫切需要解决的问题。在服务人员专业素质方面，社区养老服务缺少专业的从业人员，专业化水平不足，高学历人员和具有全国社会工作者职业水平证书的人员较少。根据民政部统计数据，2017年，全国社工累计持证数量32.7万人，由于缺少明确的职业发展路径等原因，大量持证社工人才离岗离职，或者没有选择在基层工作，进一步拉大了人才的供需缺口[4]。

(三)机构养老服务

机构养老服务是以养老机构为主，为老年人提供集中居住环境和生活照料服务的机构，是社会化养老的主要形式，比较常见的是养老院和敬老院，老人需要离开家，入住到养老机构，才能享受服务。关于发展机构养老，国家自2010年以来出台30余份政策文件，涵盖养老机构的用地标准、人才服务标准、发展资金和改革等战略规划及具体措施。同时，养老机构资金来源逐渐多元化，政府的彩票公益金、社会服务事业费投入机构养老服务的资金不断增加。民政部2019年第一季度《民政统计季报》显示，我国已有29272家养老机构，共有388.5万张床位，为实现到2020年每千名老人拥有养老床位数35-40张的目标，各地政府将继续推进养老机构建设和床位建设。由于公办公营养老机构存在员工激励性不足，服务质量不高，运营效率低下[5]、部分床位闲置浪费等问题[6]，民办组织服务参差不齐，难以承担起市场主体责任，2013年发布的《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，要求在29个省市126家单位开展公建民营养老机构试点工作。

由于各地区工作形式并没有统一的规范，各地试点均以自主探索为主，上海市作为全国最早进入人口老龄化的城市，随着人口老龄化不断加深，上海养老机构床位建设在不断加大，为了减轻政府压力，提高服务质量，2017年9月市政府印发《关于本市公建养老服务设施委托社会力量运营的指导意见(试行)》明确指出：各区政府投资新建的养老服务机构，原则上委托社会力量运营，并鼓励已经建立的养老服务机构引入社会力量运营管理。2018年上海静安区公建民营养老机构覆盖率达到40.91%，床位覆盖率达到46.44%，闵行区则实现了33.33%的机构覆盖率和29.28%的床位覆盖率，其他试点地区覆盖率差距虽然较大，但整体呈现上升趋势，发展迅速。

上海市公建民营养老服务机构大体分为委托管理、承包管理和租赁经营三种模式，委托管理模式是将养老机构委托给社会力量经营，收入和支出都由产权方负责，产权方则根据经营绩效向运营方支付管理费用。承包经营则是将养老机构承包给社会力量经营管理，运营方自负盈亏，虽然是承包给社会力量经营，但会在承包协议中注明优先招收本区老人等前提条件。租赁经营则是将养老服务设施出租给社会力量举办的养老机构，运营方既要向产权房缴纳租赁费用也要一次性投入资金用来内部装修和购置设备设施。

公建民营养老机构模式的发展有效缓解了政府压力，提高了养老服务效率，促进资源有效配置，但同时也存在一些问题：一方面，法律监管力量薄弱，试点初期法律及相关制度缺失，以至于日常运营管理中各部门存在权责交叉、责任不清等问题，监督力量较弱；另一方面，整体资金筹措不足，养老服务投资规模大，资金回笼周期较长，减税政策起到的辅助作用也是杯水车薪。此外，由于合作的企业标准、能力不同，各机构的运营管理和服务水平也存在较大的差别，导致各机构之间服务质量参差不齐，部分经营者过分追求利润，公共意识滞后，可能背离养老机构“保基本”的初衷。

三、提高养老服务质量国际案例

(一)日本——居家社区养老与护理保险相结合

日本是世界上人口老龄化最严重的国家之一，养老服务产业的发展与老年人口数量成正比，早在20世纪70年代，养老产业开始萌芽，政府激励养老服务产业发展，80年代形成一定的产业规模，90年代开始，政府开始扶持企业进入养老服务市场，日本的养老产业已经具有一定的行业规模，并且拥有一套完整的标准体系。为了防止企业参差不齐的服务状况，政府出台了行业标准和规范，并对企业进行培训，提供技术和管理指导，推动老年福利事业市场化。

居家社区养老是养老服务产业的主体，1989年日本政府实施“黄金计划”，以市町村为基础，在社区为老年人提供基础的文化娱乐、医疗保健和饮食起居等基础业务。1994年对该计划进行了修订，改名为“新黄金计划”对以家庭服务为基础的社区老年服务体系进行了完善，增加了家庭服务员的数量，提供更多的老年人日间照料服务，进一步增强社区服务能力。服务人员给予老人无微不至的照料，陪老人锻炼，为老人庆祝生日，还有小朋友定期来为老人表演节目，真正做到人文关怀，关注老人的心灵健康，不仅是生理健康。在住房设计上，结合老年人的需要，轮椅方便去任何地方，给重病老人的床头安装了紧急呼叫装置。为了让身患重病的老年人能够在家里或熟悉的环境生活，广岛县一家小规模的养老服务机构与地区内部医疗和护理机构相关联动，为老年人提供持续、统一的居家医疗服务[7]。为了监督服务人员的服务质量，日本政府主要通过人员培训和资格认证考试两个方面来提高人员专业技能，确保养老服务产业健康、长期发展。

1.完善的法律体系

分别制定了被称为“老人宪章”的《老人福利法》《高龄老人保健福利推进十年战略计划》和《关于社会福利服务基础结构改革》法案，明晰了养老服务的内容和企业发展方向，确定了社区养老在养老服务中的主体地位。2000年颁布的《介护保险法》要求年满40周岁的公民缴纳看护保险费，公民有社会护理需求时，要向政府提交护理申请，行政机构调查评估获得的保险金额后，依规定向公民发放保险赔偿金。主要是通过社会保险系统“介护保险”(Kaigo Hoken)来支持长期照护，向能满足功能残疾测试的全部老年人提供长期照护服务。“介护保险”可以支付的食宿金额高达89%-90%，个人支付的金额为剩余的10%-20%。

2.组织形式多样化

一是以政府力量为主，由民政职员和政府职员共同提供服务，二是政府资助的民间组织，三是志愿者组成的非营利性组织，包括由学生、家庭主妇和健康的老人组成的社会团体和志愿者组织，以及由企业提供的养老服务[8]。

3.逐步发展的养老机构

日本的养老服务模式也逐渐从家庭养老向集中养老转变，养老院的数量在迅速增长。预计到2050年，日本的“银色产业”将拥有7000亿美元左右的市场，而养老院则是这一产业中增长最快的项目[9]，截止到2014年，日本各种商业养老院的数量已经突破2000家，规模有严格要求，平均每家设置50间以上的房间，人均居住面积不低于18平方米。日本政府还制定专门的社区养老服务公司为65岁以上的老年人提供安享晚年的场所。政府对养老服务提供者的监管必不可少，主要从三个层级展开，分别是国家、县和市，三级分工明确，中央政府负责制定政策、标准，对地方项目开展监督，县政府为服务者发放许可证并且执行检查工作，市政府负责计划和管理老年人福利项目，同时也是长期照护保险的保险机构。消费者的选择和竞争在家庭和社区服务质量的提高中起到了督促作用，政府的监督作用主要体现在文件检查方面。

(二)印度——居家养老向社区养老过渡

印度属于发展中大国，人口问题严重，目前处在人口转型期，人口老龄化程度加重，且老年人口中女性占比例较大。预计到2030年，印度65岁以上人口将占总人口比重的9%[10]。预计到2025年和2050年，老年男性与女性人口比分别为1∶1.3和1∶1.38[11]，这一人口结构的变化将给印度养老服务带来巨大挑战。敬老、爱老是印度的文化传统，印度古代史诗《摩诃婆罗多》有言告诫人们：你不同情跌倒在地的老人，在你摔跤时也没有人来扶助；尊敬老人，是人类的美德。在印度，家庭养老有悠久的历史和文化，人们把老人看成是社会的财富，而不是负担，处于现代化转型中的印度仍然保持着三代同堂的居住习惯，大部分老人，尤其是丧偶老人更是以来与子女一起生活，尤其是在农村。据统计有75%的老人与子女同住，在新德里有66.7%的老人没有生活来源，完全依靠子女的支持。由于印度的劳动参与率并不高，只有15%的老人拥有正规医疗保险，而享有医疗保险的老人个人仍要负担75%的医疗费用。多代同堂的居住习惯与家庭子女数量密不可分，1995年和2004年两次调查均显示全国有94%的家庭至少有一个子女，没有子女的家庭约占6%[12]。

印度政府对老年人也出台了一系列的“优惠政策”。印度的社会公正与权力部制定了《老年人国家政策》用来确保老年人拥有体面的晚年生活和应有的社会法律地位。另外，只要是60岁以上的印度公民，均可以享受国家出台的一切优惠政策，如向老人免费开放几乎所有的印度公园、博物馆及旅游景点。为了保护老年人的福利，印度政府2007年2月通过了保护老年人福利和惩罚不孝孩子的法案，该法案规定遗弃父母或高龄人的“孩子”将被处以5000卢比罚款及3个月监禁。其中“孩子”指的是亲生子女或领养子女，以及孙辈。

随着经济的发展，多代同堂的家庭结构发生了改变，老人与子女共同生活的比例呈下降趋势，农村和城市家庭养老模式正“逐渐解体”。但是家庭仍是目前印度最终要的养老方式，目前多数的印度老人都是在家中去世的，机构养老在印度还属于新概念，即便是在家庭中受到虐待的老年人也不愿意指正自己的儿女，2010年有1.1万60岁以上老年人死于自杀，比2008年上升了20%。患病老人的赡养问题突出，政府也建立了养老院来解决老年人的问题，但是愿意去养老院养老的老人占少数，而且养老院既缺乏训练有素的专业老年医疗保健人员，也没有专业的老年的卫生保健设施。60岁左右的老年人还能接受养老院养老，而七八十岁的老人还是更喜欢居家养老。即使是像“Godhuli”这样高档的养老院，老人们也都是被迫来的居多。

随着人口老龄化的增加，环境优美、配套设施齐全的养老公寓越来越受欢迎，公寓配备了特殊设备以满足老年人的需求，例如马哈拉施特拉邦浦那市的阿萨什里退休社区专门面向55岁的退休老人，总共有180套公寓，配备了健身房、游泳馆、图书馆等设施，为了结合印度文化，社区就建在寺庙旁边。并且，考虑到老人行动不便，小区的每条走廊都配有扶手，地面都是防滑瓷砖，设有专门的医务室，24小时待命的紧急救护车，为了保证老人的安全，每个公寓设有好几个红色紧急按钮，卫生间配有一条可以呼叫管理人员的绳子。而这种社区的目标人群也是高收入人群，整体来说居家养老模式在印度仍占主导地位，尤其是对于无收入或者收入低下的老年人。

(三)新加坡——养老服务系统化

新加坡将养老服务作为一项系统工程，调动各方面积极性共同为老年人提供照料。养老服务体系建设涵盖家庭、个人、社区、国家四个层面，强调自助理念，要求每个人都规划好自己的晚年生活，家庭作为提供照料的基础，其次是社区协助家庭担负照料老人的责任，而国家只是提供了基本框架，帮助家庭和个人各尽其责。为了规范养老服务，1994年政府制定《奉养父母法》《老人院法令》等一系列法律法规，并建立严格的老龄工作考评制度，对每项工作进行量化，更加客观评价。受儒家文化影响较大的新加坡，居家养老是养老服务的首选，主要由居家护理机构、居家姑息照护机构和综合诊所提供服务。为了支持家庭养老，一方面政府制定津贴计划，减轻赡养老人负担；另一方面，通过住房政策鼓励子女与父母同住，对于公积金无法满足养老需求的低收入家庭，政府会给予津贴或税收优惠鼓励年轻人与父母同住。

当家庭养老功能衰弱，机构养老无法满足在熟悉环境中生活需求的时候，社区养老成为新加坡的最优选择，其服务分为行政事务服务、福利服务和商业服务三种，为了方便老年人出行活动，按规定公寓大楼的底层不能安排住户，而是作为老年活动中心供社区的老年人和残疾人共同活动使用，政府还拨款1000万新元设立“黄金时机基金”，鼓励老人依托社区举办自己喜爱的活动。养老设施的投资主体是政府，并引导社会团体、企业和义工共同参与到社区服务网络建设中。在新加坡，老龄被认为是快乐的年龄，又称“乐龄”，因此政府专门修建了“乐龄公寓”给老年人居住，公寓内修建了无障碍设施方便老年人出行。此外，新加坡非常注重老年人的精神文化生活，注重老年人教育，在老年社区内创立了新跃大学，主动进修的老年人可以免费入学。其目的一方面是希望老年人在大学里可以继续学习，另一方面也是希望老年人可以在学习的过程中建立良好的心态，享受晚年生活。

机构养老服务主要是针对生活不能自理，没有子女照护的老年人，主要包括社区医院、慢性病医院、养老院和临终关怀机构，对老年患者进行评估后入住相应的养老机构，家中无人照护或无法照顾的老年人由养老院提供护理服务，对于从医院出院后仍需要住院康复及诊疗的患者，入住社区医院；具有慢性病的患者可以入住慢性病医院接受治疗和照护；而临终关怀机构主要为身患绝症的晚期病人提供治疗和疼痛管理服务，减轻病人的痛苦。新加坡的养老院主要由私人机构和社会组织提供，根据政府补贴程度的不同，分为接受卫生部财政补贴的志愿型福利机构，一般接收政府综合护理署送来的符合救助标准的老年人；不接受卫生部财政补贴的福利机构，其资金来自募捐筹资，该机构也可为老年人提供必要的资助和护理服务；部分私人养老院享受财政补贴，要求为享受政府救助标准的老年人余留部分床位，为其提供照护服务。社区医院也以志愿型组织为主，为老年人提供医疗、护理和康复服务，社区医院设置了日间康复中心、健身房、治疗区和住院病房。2016年，新加坡共有社区医院8家，1664张床位，但是服务人数占机构养老服务总人数的60%，属于机构养老服务中的主力军[13]。

良好养老服务质量不仅需要完善的基础设施建设更需要专业的护理人员，针对养老护理行业成立了新加坡老龄产业标准委员会，并出台《疗养院服务标准》《居家养老服务指南》等对护理人员的入职资格、工作内容、监督模式做出明确规定。新加坡的高等教育中很重视护理专业的培养，并有细致的专业划分，学生可根据自己的兴趣选择相对应的专业进行学习。从业人员入职后，机构会定期安排人员培训，更新护理知识技能。依据《护士与助产士法》，护理人员需在取得学位后，依据学历高低通过新加坡护理委员会注册为相应等级的护士才可以入职。同时配备完善的监督机制，养老服务机构成立一个负责监督的核心小组，监督范围包括运营机构、评估客户日常需要、记录服务完整过程等，同时还为老年人建立了投诉建议通道，定期搜集整理反馈意见[14]。

四、国际经验的总结

(一)完备的法律体系

随着人口老龄化程度的加剧以及人口出生率的降低，人口老龄化程度的加剧以及出生率的下降，为了应对老龄化与少子化的双重矛盾和家庭养老功能的日益弱化，完善的法律体系是建立养老服务体系的前提条件，日本自1963年起颁布《老人福利法》提出发展社区养老，并以法律形式确定社区服务内容，根据不同时期的需求，及时完善和更新法律，以确保养老服务有法可依。拥有良好的法规和监督机制才能保证养老服务的健康发展，也保障了那些为养老提供服务的人员和非营利机构和私营机构的合理利益合需要,保持社区服务队伍的相对稳定。可以对养老服务进行指导，法律法规的完善可以很好地将养老服务纳入公共管理的轨道，只有政府出台政策，才能使各项服务顺利落实。

(二)尊重老人的社会文化

无论是日本、新加坡还是印度，老年人都拥有受尊敬的社会地位，各行各业的工作人员没有把照顾老人当成负担和麻烦，而是把养老服务工作当成一件重要的事情，从国家到社区到个人都把老年服务工作上升到战略高度是养老社区、养老机构等各项养老服务顺利开展的必要条件之一。

(三)社区居家养老模式更受喜爱

四个国家在养老服务模式的选择上各有特点，由于不同的文化背景和经济状况，没有任何一种养老模式可以在世界范围内通用。日本正在从居家养老向社区养老和机构养老转变；在印度受传统文化的影响，人们更偏爱于居家养老；新加坡则属于多种养老模式并存的状况，可以供人们自由选择，但是国家只负责框架的搭建，具体的责任还是家庭和社区来承担，这也是受新加坡自立自强的社会文化所影响，政府的责任边界清晰，但社区养老则是受到大多数老年人喜爱的养老模式。对我国来说也是要吸取其他国家的经验基础上结合我国现阶段经济发展国情和养老文化来制定适合的养老服务模式，不能盲目跟随。

(四)政府职能的转变

随着人口老龄化的加剧，新加坡和日本政府职能已经逐渐发生改变，一方面从直接向民间提供养老服务向间接提供转变，政府通过向第三方机构购买养老服务，虽然服务的提供者由公共部门转变为私立部门，但并没有改变养老服务的公共福利性质，养老服务的提供不再由政府单一提供，而是逐渐多元化，家庭、商业机构、非营利机构等越来越多的组织参与其中。另一方面，政府从直接拨款转向对养老服务提供者给予公共支持，通过税收优惠、福利券等方式支持民间福利机构为老年人提供服务，让个人、家庭社区和民间组织承担更多的老年照护责任。

五、提高我国养老服务质量政策建议

(一)发挥政府主导作用，增强系统规划

提高养老服务质量是全局性的系统安排，要从总体布局考虑，通过政策研究、实地调研及资料分析入手，与相关理论和科学方法相结合，运用大数据模拟分析、情景分析等相结合的方法，对提高养老服务质量提出顶层设计方案[15]。在制定政策、法制建设、制度安排、监督管理等方面应充分发挥政府主导作用，履行政府责任，充分协调各方利益关系，分工合作，职责明晰，确保养老服务的统一性和协调性。首先，制定完善的法律法规作为前提规范，确保各项养老服务活动有法可依；其次，服务过程中给予行政管理支持，积极协调个部门之间的关系，分工明确；最后，在效果评估环节，完善养老服务评估标准，及时评价、反馈、总结经验教训，做好监督和支持工作，通过政策支持引入媒体、人民群众等社会力量对养老服务效果进行监督，切实满足老年人需求，提升养老服务质量。一方面，将居家养老服务纳入社区规划体系，注重对居家养老服务的财政支持和政策支持；另一方面，应注重养老服务项目和社会保障项目的衔接转化，特别是养老保险制度和医疗保障之间的互相支撑，建立适合我国国情的长期护理保险制度，是家庭养老功能日益弱化，且护理成本高昂的现实情况下，提高养老服务质量的有效应对方式之一。

(二)加强人才队伍建设，提高养老服务水平

提高养老服务质量的有效方式之一是建立专业、敬业的服务队伍。目前，为了降低成本和解决失业问题，居家养老服务人员大多从下岗失业群体中转换而来，通过政府对再就业人群提供的政策优惠降低服务成本。但是这部分人群中具有专业资质人数较少，为了保证服务质量，需要根据不同的服务内容和要求进行专业知识和技能培训，在工作中不断更新知识技能，要求从业人员必须通过职业资格证考试，建立持证上岗制度。为提高人员稳定性，一方面，可建立联合培养模式，从业人员与养老服务机构签订劳务合同，为服务人员办理社会保险，使养老服务行业逐渐正规化、规模化，增强社会认同感；另一方面，可建立基于工龄、岗位和职称相关联的工资增长机制，鼓励高等院校开设护理专业，提高从业人员待遇和社会地位，鼓励高学历人员加入养老服务事业。

(三)筹资渠道多元化，提供资金保障

目前，我国养老服务筹资来源以市场为主，政府筹资作用较小，为了促进我国养老服务业持续、健康发展，未来一方面要加大政府财政支持力度，纳入政府财政预算，形成专项资金，确保财政投入的稳定性和持续性。并根据养老服务需求和经济发展水平建立财政投入调节机制，确保养老服务事业发展的可持续性。加大财政支持力度的同时，也要做好监督工作，定期向社会公布财政资金使用明细。另一方面，创新养老服务筹资机制，采取PPP筹资模式，既能满足群众对于公共服务的需求，又能缓解地方筹资负担，化解债务风险。同时，吸纳社会各界力量共同加入，引进公益性基金和社会商业资本，针对不同养老服务项目合理分配资金，建立多层次、多途径、多渠道筹资体系。加强宣传力度，通过媒体增强人们对养老问题的关注，加强孝文化的传播，鼓励公益事业发展，吸纳社会团体和志愿者加入。也可借鉴日本经验，在有条件地区建立长期护理补贴制度，拓宽养老服务资金来源，形成多元化养老服务筹资模式。

(四)责任主体多元化，构建多层次养老服务体系

随着家庭结构逐渐小型化，传统的养老模式需要重新调整，印度和我国一样具有敬老、尊老的传统文化，但随着人口老龄化的加剧，印度家庭养老的模式正逐渐瓦解，随之而来的设施齐全的养老公寓比较受到老年人的喜爱，这种公寓式养老模式更多吸引的是收入较高的老年人，对于低收入的老年人来说，家庭养老仍是印度的首选。2018年中国人均GDP已经接近1万美元，60岁以上人口占比已达到17.9%，同时，人口流动性不断增强，2017年我国流动人口共2.14亿，老年人收入情况、身体健康状况以及思想观念的差异，传统的养老模式已经很难满足人们多样化的养老需求。一方面，我国应通过政策引导家庭养老为基础，弘扬传统文化，维系民族养老传统；另一方面，应顺应经济变革形势，结合我国人民的养老习惯，积极发展社区养老服务，加强社区养老服务设施建设，发展机构养老为补充。

构建多层次养老服务体系，应明确各个主体责任。首先，老年人应尽可能保持身体健康、心态乐观，积极参加讲座学习健康知识，选择合适的运动坚持锻炼，定期体检，身体不适时及时就医，配合治疗，提升照顾自我能力，尽量不给家人和社会增加负担。根据《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系规划》提出，预计2020年我国独居和空巢老人数量将达到1.18亿人左右，老年抚养比将高至28%左右。老年人应提高自我照护能力，做照顾自身健康和生活的第一责任人。子女对老年人的赡养义务有不可推卸的责任，应为父母规划好养老方案，常回家看看，不仅给予父母物质资源照护，还应提供精神慰藉，尤其对于有退休金的老年人来说，物质资源并不匮乏，更需要子女的关怀和陪伴。其次，作为政府的派出机构，社区应建立方便老年人出行的无障碍设施、文体娱乐活动场所，提供个性化上门服务，吸引专业服务公司的加入，为老年人提供购物、餐饮等服务。同时，社区应担负起老年人的安全监督工作，维护好本社区内的治安环境，做好陌生人来访的登记工作。最后，作为补充发展的机构养老，应承担起确保技术达标、设施安全、环境符合制度规定，服务人员态度良好，提供与其价格匹配的养老服务质量。福利型养老机构要起到社会保障托底作用。